鄧凌 劉陶林 張志遼

摘 要：政商關(guān)系的實質(zhì)是法治關(guān)系，法治化程度決定了政商關(guān)系的成熟程度。構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國理政的重大戰(zhàn)略。新型政商關(guān)系的法治化建設(shè)，應(yīng)著眼于政策頂層設(shè)計，圍繞新型政商關(guān)系法治體系構(gòu)建、問題治理、運行保障三個維度進行。

關(guān)鍵詞：政商關(guān)系；法治化；“親”“清”關(guān)系

中圖分類號：D61文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2018）06-0011-08

政商關(guān)系是社會主義市場經(jīng)濟體制的重要側(cè)面，涉及政府、市場、企業(yè)三個基本要素，主要是指各級機關(guān)、人民團體、參公事業(yè)單位與非公有制企業(yè)之間的關(guān)系，包括官員與企業(yè)家的關(guān)系。構(gòu)建親清新型政商關(guān)系是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國理政的新實踐。2016年3月4日，習(xí)近平總書記參加全國政協(xié)十二屆四次會議民建、工商聯(lián)界政協(xié)委員聯(lián)組會時，首提新型政商關(guān)系，并指出“新型政商關(guān)系，概括起來說就是“親”“清”兩個字” [1]。黨的十九大報告明確指出，“構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟人士健康成長?！闭剃P(guān)系是否健康運行，衡量的標(biāo)準(zhǔn)就是能否做到既“親”又“清”，而實現(xiàn)“親清”關(guān)系的根本就是法治規(guī)范問題。構(gòu)建法治化的新型政商關(guān)系是貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的現(xiàn)實需要， 是社會主義法治經(jīng)濟的內(nèi)在要求，是政商關(guān)系正?；谋赜芍?。

一、當(dāng)前政商關(guān)系的突出問題和癥結(jié)

新型政商關(guān)系的本質(zhì)要求和根本特征，就是習(xí)近平所概括的“親”和“清”，兩者必須并重同推，不可有所偏廢。偏廢表現(xiàn)在兩個極端，一個極端是為了“親”而放棄“清”，權(quán)錢交易，官商勾結(jié)；另一個極端是為了“清”而放棄“親”，懶政不為，官商陌路。這兩個極端本質(zhì)上都是不講規(guī)則。

（一）政商關(guān)系存在的突出問題

1.親而不清、膽大妄為。官商勾結(jié)的實質(zhì)是資本托庇與權(quán)力尋租，官員以“權(quán)”逐“利”，商人以“利”圍“權(quán)”，政商關(guān)系成為一種“買賣關(guān)系”，即買賣公權(quán)力。十八大以來，經(jīng)過司法審判的有影響的高級別官員腐敗犯罪案件中，絕大多數(shù)都如此。如薄熙來與徐明，劉志軍與丁書苗，季建業(yè)與朱興良，仇和與劉衛(wèi)高，皆為此類典型。近年來，黨中央一直保持懲治腐敗和不正當(dāng)?shù)恼剃P(guān)系的強勁勢頭。僅2016年，全國立案29萬件、處分26萬人（其中黨紀(jì)處分21.5萬人），處分省部級干部67人、廳局級干部1800余人。先后（2012～2016年）落馬的省部級官員多達(dá)182人。礦產(chǎn)資源、土地出讓、工程建設(shè)等是官商勾結(jié)、權(quán)錢交易的高發(fā)領(lǐng)域[2]。

縱觀買賣公權(quán)力的大案，親而不清的政商關(guān)系形成，通常表現(xiàn)為五種類型：第一種是漸進侵蝕型。即對高級領(lǐng)導(dǎo)干部不直接獻(xiàn)重金，而是投其所好，逐步拉攏腐蝕。比如改革開放以來，因經(jīng)濟犯罪被處以死刑的省部級高官第一人胡長清，因其貪財好色，被江西奧特集團總裁周雪華所利用，多次重金找妓女供其嫖宿，以建立關(guān)系、謀取工程、獲得貸款。第二種是迂回突破型。即旁敲側(cè)擊打通官員的“身邊人”——近親圈，包括配偶、子女；工作圈，包括秘書、上下級、同僚、同事、司機；朋友圈，包括同學(xué)、同鄉(xiāng)、戰(zhàn)友、老同事以及各式朋友等，通過中間人謀求利益。比如蘇榮，全家參與腐敗，周永康、薄熙來、徐才厚、令計劃、劉鐵男、郭正鋼等，其背后都是觸目驚心的家族式貪腐利益鏈。第三種是權(quán)色交易型。即所謂情人策略，通過與官員發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系獲利，或以提供女色為己謀利。如以性賄賂聞名的原湖南省建筑工程集團總公司副總經(jīng)理蔣艷萍，屢屢利用色相，以此不斷獲得升遷，反過來又利用謀來的權(quán)力大肆貪污受賄。第四種是“中間人”牽線型。即建立金錢中轉(zhuǎn)站，通過中間人，只收所謂“放心錢”，助人謀利，或者找商人做“傀儡”，成為商人的“隱形股東”，錢不過手，卻為己用。如劉志軍從2008年至2010年，通過讓丁書苗為其花錢的方式收受4900萬元賄賂，他則全力幫助丁書苗將企業(yè)做大做強，把丁書苗的企業(yè)打造成自己仕途的經(jīng)濟基礎(chǔ)，讓丁書苗在他需要時，用錢為其鋪路[3]。第五種是所謂的“一家兩制”型，即官商模式家庭，領(lǐng)導(dǎo)干部家庭中的夫妻二人（或子女），一人在行政機關(guān)或事業(yè)單位工作，另一人在民營公司從事管理工作，形成利益輸送。另外，還有些領(lǐng)導(dǎo)干部退休之后選擇去上市公司擔(dān)任獨立董事。2014年的一個數(shù)據(jù)顯示，在市值排前100名的上市公司中，有41位政府退休高官任獨立董事，已經(jīng)形成一道獨特的中國式“政商旋轉(zhuǎn)門”特色[4]。

2.清而不親、畏而不為。庸政懶政怠政也是一種腐敗。一些官員為“避嫌”、怕犯錯，出現(xiàn)政商關(guān)系“清而不親”，對企業(yè)“敬而遠(yuǎn)之”，從“勾肩搭背”變?yōu)椤氨硨Ρ场薄?/p>

為官不為，庸政懶政怠政會讓改革失去動力，讓發(fā)展喪失機遇，導(dǎo)致政商之間彼此戒備和隔膜，阻礙經(jīng)濟社會的發(fā)展。2017年6月，國務(wù)院第三次大督查，對16個典型案例進行了通報，涉及中央預(yù)算內(nèi)投資項目進展遲緩、財政資金閑置沉淀、涉企亂收費、落實“放管服”改革政策不到位、公租房大量空置、醫(yī)?；鸸芾硎褂貌坏轿灰约疤兹∨灿们终急Ｕ闲宰》抠Y金、扶貧資金等8個方面。共有122名責(zé)任人受到問責(zé)和處理[5]。從地方來看，2016年江蘇省泰州市效能辦向社會公布了首批“蝸牛獎”認(rèn)定結(jié)果，涉及11個事項，包括市直相關(guān)部門項目資金未按期落實、群眾投訴事項不辦理和未按期辦結(jié)等問題。貴州省貴定縣衛(wèi)計委領(lǐng)取了一個縣委、縣政府頒發(fā)的“水面浮漂獎”。除了“水面浮漂獎”，貴定縣還設(shè)立“踢皮球獎”等一系列獎項，頒給工作效率低下、不作為的單位。雖然這些“喝倒彩”獎項引起社會強烈關(guān)注，但治理懶政怠政還需要“對癥下藥”從根本上解決問題[6]。

深究庸政懶政怠政的心態(tài)，無非三種：第一種是無利不想為。一些干部心懼反腐，禮品不敢收、宴請不敢去、老板不敢見，但該做的事也不做，積極性盡失，消極怠工甚至冷眼旁觀。第二種是懦怯不敢為。一些干部認(rèn)為改革有風(fēng)險，干事存風(fēng)險，因此抱著“平平安安站位子，舒舒服服領(lǐng)票子，庸庸碌碌混日子的心態(tài)” “不貪不占啥也不干”“只要不出事，寧愿不做事”“不求過得硬，只求過得去”，以至于很多干部比的不是誰會干事，而是誰會“做人”。第三種是居功不愿為。一些干部工作時間較長、資歷較老，或已接近退休年齡等待平安“著陸”，常常“一杯茶一支煙，一張報紙看半天”。出現(xiàn)以上問題的原因，主要是干部缺乏責(zé)任意識、制度設(shè)計和法治建設(shè)尚不完善，政府和企業(yè)之間、干部和商人之間缺乏清白、明確的界限和規(guī)范，導(dǎo)致干部要故意撇清兩者關(guān)系而出現(xiàn)了非正常的疏遠(yuǎn)。

3.政商關(guān)系的過分妖魔化與過分理想化。當(dāng)前，對政商關(guān)系存在兩種脫離實際的觀點：一種是過分妖魔化，另一種是過分理想化。

無論歷史還是現(xiàn)實，政商總是要打交道的，這構(gòu)成了一個國家和社會的基本發(fā)展演進軌跡。政商關(guān)系本是一個中性語匯。十八大以來在打“虎”拍“蠅”中不斷暴露的各種政商關(guān)系亂象，以致很多人談及“政商關(guān)系”講“過”較多，貶斥較多，甚至有人認(rèn)為買賣公權(quán)力是政商關(guān)系的基本內(nèi)容[7]，給政商關(guān)系打上了“負(fù)面”的烙印。而另一個極端則是在政商關(guān)系被妖魔化想象之后，部分官員可能會選擇刻意避開這種關(guān)系，出現(xiàn)庸政懶政怠政的“為官不為”現(xiàn)象?？梢姴徽５恼剃P(guān)系不僅包括“過界”的問題，還包括“不及”的問題。

與政商關(guān)系過分妖魔化相對的另一種情形，則是對政商關(guān)系的理解過分理想化。在我國市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，過密的政商關(guān)系滋生了嚴(yán)重腐敗，但把所有的政商關(guān)系都視為是腐敗的根源并不確切[8]，應(yīng)當(dāng)理性、客觀地認(rèn)識這種異化現(xiàn)象。政府手握權(quán)力，企業(yè)是市場經(jīng)濟主體，要政商之間完全涇渭分明、“井水不犯河水”，沒有任何的利益交集是不可能的。構(gòu)建“親而又清”的政商關(guān)系應(yīng)在祛除頑疾的同時，保持合法、適度的關(guān)系。

兩難境地如何破解？官商交往過近，“親而不清”，對此，應(yīng)遵守“刺猬定律”，讓政府與企業(yè)、官員與商人之間實現(xiàn)從“關(guān)系緊密”轉(zhuǎn)向“保持距離”，從“一榮俱榮、一損俱損”轉(zhuǎn)向“各歸其位”，從“替企業(yè)做主”轉(zhuǎn)向“讓企業(yè)做主”。官商交往過遠(yuǎn)，“清而不親”。對此，則應(yīng)進一步樹立官商平等理念、強化干部的服務(wù)意識，努力實現(xiàn)從“冷眼旁觀”轉(zhuǎn)向“主動服務(wù)”，從“高人一等”轉(zhuǎn)向“平等相交”。

（二）政商關(guān)系異化的主要癥結(jié)

社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境下，政商關(guān)系異化的主要原因：一是政府、企業(yè)、市場三者之間的界限、關(guān)系、權(quán)責(zé)未能很好處理；二是保障市場經(jīng)濟高效運行的法治環(huán)境尚未健全；三是公開、透明、嚴(yán)密、有效的監(jiān)督體系尚未全面形成。

1.未能正確處理政府、企業(yè)、市場三者的關(guān)系。政府、企業(yè)、市場是社會主義市場經(jīng)濟活動的三個要素，相互關(guān)聯(lián)，應(yīng)辯證地看待和處理好三者之間的關(guān)系。

從政府的角度來看，完全靠政府調(diào)控是不行的。首先，社會主義市場經(jīng)濟時代，政府不是無所不包，企業(yè)也非政府的附屬物，市場應(yīng)在市場資源配置中起決定性作用。其次，在行政審批制度改革中，政府部門的部分權(quán)限應(yīng)下放或精簡。再次，由于相關(guān)改革還在進行時、相關(guān)法律法規(guī)正在完善中，以致政府與市場的邊界、權(quán)力行使的邊界、行政審批的邊界、干部履職的邊界、相關(guān)紀(jì)律邊界、道德邊界、商業(yè)行為邊界等不夠清晰，還存在一些模糊地帶，在具體工作中要把政商的各種關(guān)系理順，各種邊界厘清，還存在較大難度。

另一方面，寄希望于市場萬能也是不可行的，市場也有盲目性和局限性。理想的市場可以自我調(diào)節(jié)，形成供給和需求平衡。但是，在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，存在著主客觀多種影響因素以致公平競爭、價格機制難以正常發(fā)揮作用，從而使市場偏離有效的狀態(tài)，出現(xiàn)“市場失敗”。另外，收入分配機制中，如何進行分配是按照各種生產(chǎn)要素在生產(chǎn)中的貢獻(xiàn)大小來進行的，也決定了利益分配的經(jīng)濟影響甚大，不能完全實現(xiàn)公平。完善的市場機制能夠如實反映資源狀況，市場調(diào)節(jié)可能比政府干預(yù)更有效。但如果市場機制不完善，政府干預(yù)可能就比市場調(diào)節(jié)更有效了。而當(dāng)前我國市場機制還不完善，生產(chǎn)要素市場發(fā)育滯后，這正是政府參與經(jīng)濟生活和設(shè)計政府各項職能的基本依據(jù)。

企業(yè)處理政商關(guān)系的目的，從某種意義上是自私的。在現(xiàn)實生活中，企業(yè)處理與政府關(guān)系的做法有“桌面之上”和“桌面之下”的手段[9]。所謂桌面上的手段，即是企業(yè)通過社會主義法律制度體系，公開的、陽光的規(guī)則與途徑表達(dá)企業(yè)訴求。桌面下的手段則是不通過合法的渠道處理政商關(guān)系，將企業(yè)與政府（或者官員）的關(guān)系變成交易關(guān)系，采用行賄的方式直接通過政府官員獲得非法利益。

新型政商關(guān)系要求厘清公共權(quán)力和市場的邊界，區(qū)分權(quán)責(zé)，形成負(fù)面清單，并在此基礎(chǔ)上形成政府、市場、企業(yè)良性互動，協(xié)同發(fā)展。但現(xiàn)實卻是政府、市場、企業(yè)三者關(guān)系非良性運行，政商關(guān)系異化。

2.未能有效營造安全、公平、穩(wěn)定的法治環(huán)境。新型政商關(guān)系的底線和基礎(chǔ)是什么？答案是法治。政商關(guān)系的實質(zhì)是法治關(guān)系，從一定意義上講，法治化程度決定了政商關(guān)系的成熟程度，法治不彰，則政商關(guān)系不良。

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟。產(chǎn)生不正常政商關(guān)系的法治根源在于未能有效營造安全、公平、穩(wěn)定的法治環(huán)境。法治，即法律主治、依法而治。一個社會是否形成了良好的法治環(huán)境，關(guān)鍵要看兩個重要評價標(biāo)準(zhǔn)：一是權(quán)力受到法律制約；二是確認(rèn)與維護公民權(quán)利。實現(xiàn)對公民權(quán)利的保障是法治思想的最終目的，也是法治環(huán)境優(yōu)劣的重要體現(xiàn)。當(dāng)前法治環(huán)境主要存在三方面的問題：第一，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中法規(guī)的合理程度問題，即目前實行的法規(guī)是否符合社會經(jīng)濟發(fā)展實際，哪些需要刪減，哪些需要增加或者調(diào)整。第二，依法行政、公正司法問題。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)過大，“有權(quán)任性”，不作為或亂作為，有法不依、有規(guī)不循。第三，法制觀念淡薄問題。即新型政商關(guān)系所賴以生存發(fā)展的安全、公平、穩(wěn)定的法治環(huán)境，尚未完全建立，相關(guān)制度建設(shè)處于健全完善之中。

3.未能全面構(gòu)建公開、透明、有效的監(jiān)督體系。我國社會主義監(jiān)督體系包括以立法監(jiān)督為核心的人民代表大會監(jiān)督主體，以黨紀(jì)監(jiān)督為核心的紀(jì)委監(jiān)督主體，以司法監(jiān)督為核心的檢察院、法院監(jiān)督主體，以政紀(jì)監(jiān)督為核心的監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督主體，以及社會民主監(jiān)督主體等[10]，呈現(xiàn)多元主體的格局。然而，實際情況是社會各種形式的監(jiān)督對權(quán)力運行的監(jiān)督效果有限，因權(quán)力壟斷、權(quán)力行使過程的暗箱操作而造成的“三難”（違法用權(quán)發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查難、處理難） 現(xiàn)象依然存在。從典型腐敗案例可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)權(quán)者在權(quán)力行使過程暗箱操作，規(guī)避法律法規(guī)和制度、紀(jì)律的約束，規(guī)避社會監(jiān)督，任性地使用權(quán)力，為所欲為。而監(jiān)督卻由于知情權(quán)的限制無法獲取監(jiān)督所需要的有效信息，增加了腐敗行為的隱蔽性。即使腐敗行為暴露，暗箱操作腐敗主體也容易形成“攻守同盟”或制造偽證、假證、銷毀罪證，給查處工作帶來困難。而這為政商關(guān)系異化提供了可能。

可見，正確處理政府、企業(yè)、市場的關(guān)系，厘清權(quán)責(zé)邊界，全面推行權(quán)責(zé)清單和負(fù)面清單；建立完善的法制體系，營造安全、公平、穩(wěn)定的法治環(huán)境；扎牢制度的籠子，形成強有力的權(quán)力監(jiān)督，是規(guī)范政商關(guān)系的關(guān)鍵所在。

二、國外政商關(guān)系法治化的實踐及啟示

世界發(fā)達(dá)國家如美國、日本、韓國等都十分重視政商關(guān)系法治化問題，許多成熟的經(jīng)驗做法值得借鑒。

（一）立法規(guī)范政商關(guān)系

有效規(guī)制政府是為企業(yè)營造良好發(fā)展環(huán)境的前提。美日韓三國的主要做法有三點：

一是通過設(shè)立透明政治獻(xiàn)金制度，肅清整個選舉制度，防止資本“收買”政府機構(gòu)。如美國國會通過一系列法案：1907年的《提爾曼法案》，1925年的《聯(lián)邦貪污對策法》，1971年的《聯(lián)邦競選法》，2002年的《兩黨競選改革法》，通過這些法律規(guī)范政黨選舉中的資金籌措，防止政府官員墮入腐敗深淵。類似的，二戰(zhàn)后的日本和韓國在經(jīng)濟快速發(fā)展時期也面臨著商界通過資金“收買”政府機構(gòu)，破壞社會公平競爭環(huán)境的問題。通過借鑒歐美國家規(guī)范政治獻(xiàn)金的經(jīng)驗，日本和韓國針對本國的政商關(guān)系制定了相應(yīng)的法律。如戰(zhàn)后日本選舉政治中的《政治資金規(guī)正法》在規(guī)范選舉政治、完善政治資金管制體系中發(fā)揮了重要作用。同樣實行現(xiàn)代國家政黨政治的韓國，為了減少政治資金、防止企業(yè)腐蝕政府現(xiàn)象進一步蔓延，金泳三上臺后在1994 年簽署《制止不正當(dāng)選舉法》和《政治資金法》[11]，對總統(tǒng)選舉、國會議員選舉和地方選舉的資金額給以明確限制，并對超額資金行為給予嚴(yán)厲懲罰，同時規(guī)范資金來源和擴大資金來源，使使用資金公開和合法化。

二是推進財產(chǎn)申報制度建設(shè)，將公務(wù)人員財產(chǎn)情況透明公開化，防止政府公務(wù)人員腐化。財產(chǎn)申報制度緣起于1883年英國制定的《凈化選舉防止腐敗法》，該法獲得了“陽光法案”“反腐利器”的美譽。自此之后，全球有130多個國家和地區(qū)先后建立了類似制度[12]。綜觀財產(chǎn)申報制度的相關(guān)立法，發(fā)現(xiàn)其有兩種立法例：一是“憲法+專門法”的二元復(fù)合體例，即在憲法中規(guī)定財產(chǎn)申報的一般原則，再依據(jù)憲法制定專門法律，如泰國、菲律賓等。二是一元化立法體例，具體有如下幾種形式：（1）在反腐敗專門法中規(guī)定財產(chǎn)申報，如烏拉圭、越南、柬埔寨、俄羅斯、烏克蘭等。（2）在反腐敗相關(guān)法律中規(guī)定財產(chǎn)申報，包括在公職人員道德法中規(guī)定，美國、日本、韓國、阿根廷采取此例；在公職人員行為準(zhǔn)則中規(guī)定，德國、英國、芬蘭、新加坡、印度采用此做法；在利益沖突防止法中規(guī)定，加拿大、南非、格魯吉亞沿用此制；在信息公開法中給予規(guī)定，新西蘭選用此制。（3）為財產(chǎn)申報專門立法，如法國、澳大利亞、土耳其、巴西、墨西哥等。

三是在整治政府機構(gòu)的同時，支持中小企業(yè)發(fā)展，制定體系化扶持政策，為中小企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。美國中小企業(yè)長期以來一直占全國企業(yè)總數(shù)的 99.7%左右[13]。美國歷屆政府非常重視中小企業(yè)在促進市場經(jīng)濟發(fā)展中的作用，頒布了一系列法律法規(guī)來促進中小企業(yè)的發(fā)展。如1890年的《謝爾曼法》，1953年的《小企業(yè)法》，1980年的第一部技術(shù)轉(zhuǎn)移法《貝赫多爾法》，1982年里根總統(tǒng)簽署的《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》，1992年的《加強中小企業(yè)研究發(fā)展法》等等。日本和韓國也通過有效的中小企業(yè)扶持政策，在促進中小企業(yè)發(fā)展方面取得了實質(zhì)性的效果。如日本1953年的《信用保證協(xié)會法》，1956的《中小企業(yè)安定法》和《百貨店法》，1976年的《中小企業(yè)指導(dǎo)法》《中小企業(yè)現(xiàn)代資金扶持法》《中小企業(yè)扶持股份法》及其修訂等等。

實踐表明，清廉高效的政府是企業(yè)發(fā)展的保障，美國、日本和韓國通過制定法律法規(guī)、設(shè)立執(zhí)法機構(gòu)等措施，有效維護了國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展活力，在經(jīng)濟發(fā)展過程中取得了卓越的成績。

（二）推進規(guī)范政商關(guān)系法規(guī)的實施

在規(guī)范政治現(xiàn)金制度和財產(chǎn)申報制度上，美國、日本和韓國都建立了相應(yīng)的專門執(zhí)法機構(gòu)，以加強和監(jiān)督立法的實施。

一是設(shè)立獨立選舉委員會，監(jiān)督政治資金的使用。如美國，為了更好實施《聯(lián)邦選舉法案》，美國國會在1974年設(shè)立了聯(lián)邦選舉委員會[14]。該委員會被授予了廣泛的權(quán)力，包括制定規(guī)章制度、查閱文件、傳喚證人、制定調(diào)停協(xié)議等，必要時還可向法律執(zhí)行機構(gòu)發(fā)布命令進行犯罪調(diào)查[15]，以此監(jiān)督法案實施，遏制競選捐助腐敗。通過聯(lián)邦選舉委員會，違法募集競選資金得到有效治理。二戰(zhàn)后的日本政府則通過設(shè)立獨立監(jiān)察機構(gòu)（全國選舉委員會）來配合政治獻(xiàn)金法律的實施。韓國政府為制止賄選，推出“賄一罰五十”等系列法規(guī)，還規(guī)定凡被查出有賄選行為的，即使當(dāng)選也將取消。同時，通過設(shè)置兩個獨立并行的監(jiān)督機構(gòu)和單獨的中央選舉委員會，有效保障政治獻(xiàn)金法律的實施。

二是設(shè)立獨立審核監(jiān)督部門，不斷完善相應(yīng)配套制度。在落實具體的財產(chǎn)申報制度立法的過程中，美、日、韓都設(shè)立了監(jiān)督政府公務(wù)人員申報財產(chǎn)的獨立監(jiān)管機構(gòu)，同時設(shè)立了相應(yīng)的配套制度以保證財產(chǎn)申報法律的實施效果。美國在1973年“水門事件”后就設(shè)立了獨立檢察官制度[16]。20世紀(jì)90年代，日本為應(yīng)對公務(wù)人員的貪污腐敗現(xiàn)象，于1999年8月通過了《國家公務(wù)員倫理法》，并在人事院專門設(shè)立國家公務(wù)員倫理審查委員會，對公務(wù)員財產(chǎn)申報的報告書進行審查[17]。韓國則在1993年成立了公務(wù)員倫理委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)督和公布政府官員的財產(chǎn)公示情況。

三是設(shè)立分層次的全國中小企業(yè)服務(wù)中心體系，為中小企業(yè)法律實施提供保障。美國、日本和韓國通過建立政府和社會層面的多層次服務(wù)機構(gòu)，保障了中小企業(yè)法律的實施，同時給予中小企業(yè)融資、政策優(yōu)惠等多方面支持。如美國建立以中小企業(yè)局（SBA）為核心的多層級的官方服務(wù)機構(gòu)體系[14]。日本中央政府設(shè)置中小企業(yè)廳作為中小企業(yè)最高專門行政機構(gòu)，為中小企業(yè)解決資金困難和提供指導(dǎo)。韓國自1961年起先后成立中小企業(yè)銀行為中小企業(yè)貸款、中小企業(yè)促進會為中小企業(yè)進行項目貸款[18]，設(shè)立中小企業(yè)管理局推動中小企業(yè)發(fā)展。

（三）美日韓政商關(guān)系法治化的啟示

綜觀美日韓三國政商關(guān)系法治化的實踐，尤其美國的一些成熟穩(wěn)健的做法，對我國推進新型政商關(guān)系法治化有借鑒價值。

首先，政府要重商親商。構(gòu)建新型政商關(guān)系，各級政府部門及其官員要強化重商親商觀念。美國政府重視商業(yè)的發(fā)展，同時也注重對企業(yè)的鼓勵和支持，歷任美國總統(tǒng)的國情咨文都體現(xiàn)了這一點，總統(tǒng)出訪也邀請大批企業(yè)家隨行，而歷屆美國政府實施的一系列舉措，也都圍繞企業(yè)發(fā)展進行。

其次，政府與企業(yè)要職責(zé)分明、各司其職。政商關(guān)系運行中，政府既要加強對企業(yè)行為的監(jiān)管，當(dāng)好“裁判”；又要幫助企業(yè)“走出去”，當(dāng)好企業(yè)“經(jīng)紀(jì)人”。而企業(yè)作為“運動員”，在政府監(jiān)管中不能“唱對臺戲”，在政府幫助“走出去”中要密切合作，以達(dá)成雙贏的效果。

再次，政府要與企業(yè)共謀國際競爭力。美國政府通過外交為國內(nèi)企業(yè)打開國外市場，其經(jīng)濟發(fā)展與國外市場的拓展日益密切。美國經(jīng)濟增長從上世紀(jì)90年代后期1/3來自出口，到21世紀(jì)海外銷售創(chuàng)造1600多萬個就業(yè)崗位，表明了其政府與企業(yè)在謀求國際競爭中的親密關(guān)系。美國國務(wù)院與企業(yè)合作，嘗試雙向交流，國務(wù)院向私企派遣國務(wù)院雇員，同時接受私企雇員到國務(wù)院，在交流中相互受益?？梢?，政府與企業(yè)合作謀求國際競爭力，至關(guān)重要。

三、推進“親”“清”新型政商關(guān)系法治化的對策建議

加快“親”“清”新型政商關(guān)系法治建設(shè)，必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹堅持以人民為中心、堅持全面深化改革、堅持新發(fā)展理念、堅持全面依法治國、堅持全面從嚴(yán)治黨等基本方略，以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持促進“兩個健康”、 堅持落實“親”“清”標(biāo)準(zhǔn)、堅持貫徹法治要求為基本原則，以構(gòu)建體系為重點，以糾治問題為抓手，從頂層設(shè)計做起，全國上下整體推進。推進親清新型政商關(guān)系法治化，應(yīng)著眼于政策頂層設(shè)計，圍繞新型政商關(guān)系法治體系構(gòu)建、問題治理、運行保障三個維度來展開。

（一）建立配套完善的新型政商關(guān)系法治體系

按照黨中央關(guān)于加強全面依法治國的《決定》明確的法治體系建設(shè)內(nèi)容，加強新型政商關(guān)系法治體系建設(shè)，應(yīng)建立配套的新型政商關(guān)系法律規(guī)范體系、有效的新型政商關(guān)系法治實施體系、嚴(yán)密的新型政商關(guān)系法治監(jiān)督體系，以法治體系構(gòu)建來推動新型政商關(guān)系的形成。

1.加快配套完善新型政商關(guān)系的法律規(guī)范體系。一是構(gòu)建限“政”公權(quán)的法規(guī)制度。要對“政”行使公權(quán)進行法律規(guī)范，在已有法律法規(guī)基礎(chǔ)上，堅持“法無授權(quán)不可為”原則，細(xì)化《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，真正使各級機關(guān)職權(quán)對應(yīng)、權(quán)責(zé)一致，明確政府履行資源配置、收入再分配、經(jīng)濟穩(wěn)定職能的權(quán)力邊界，規(guī)定政府行政尺度和服務(wù)義務(wù)。加大限制權(quán)力的立法，制定出臺《反腐敗法》，立法限制行政審批權(quán)，強化人大立法審查權(quán)，依法對政府涉企立法進行合法性審查。要完善“政”行政干預(yù)法律規(guī)范，在修訂出臺《中華人民共和國政府信息公開條例》和即將出臺《重大行政決策程序暫行條例》的情況下，著眼規(guī)范各類行政行為，加快出臺《中華人民共和國行政程序法》，確保各級機關(guān)行政行為嚴(yán)格、公開、公正、公平，防止權(quán)力尋租、“暗箱操作”，防止因程序違法損害政府或企業(yè)利益，防止越權(quán)行政干預(yù)。適時探索制定《行政法總則》，將成熟的行政經(jīng)驗、做法上升為法律，讓所有行政行為都有法可依、有法必依。要健全行政權(quán)力制約機制，實現(xiàn)人大、企業(yè)、社會共同監(jiān)督。

二是加快完善護“商”私權(quán)的法規(guī)制度。在認(rèn)真貫徹已有法規(guī)制度基礎(chǔ)上，適時制定出臺《非公有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護法》，對政府、司法機關(guān)和社會保護非公有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)賦予強制性法律義務(wù)，并由?。▍^(qū)、市）出臺相關(guān)細(xì)則，推動黨和政府“非公有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)不受非法侵犯”承諾的落實。健全非公有制企業(yè)合法權(quán)益保護機制，在出臺《中共中央國務(wù)院關(guān)于營造企業(yè)家健康成長環(huán)境弘揚優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》的基礎(chǔ)上，加快建立依法平等保護非公有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)的長效機制、企業(yè)合法權(quán)益受損依法依規(guī)補償救濟機制、制定創(chuàng)新成果知識產(chǎn)權(quán)保護辦法，保護企業(yè)家自主經(jīng)營、企業(yè)自主加入和退出行業(yè)協(xié)會商會等權(quán)利辦法等。

三是抓緊配套助“商”發(fā)展的法規(guī)制度。要配套完善鼓勵、支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法規(guī)制度，貫徹落實《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》，視情出臺《中國共產(chǎn)黨促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展辦法》，促使各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部重視非公有制經(jīng)濟和非公有制企業(yè)發(fā)展；抓緊制定《非公有制經(jīng)濟市場準(zhǔn)入實施辦法》，打破利益固化的藩籬，為非公有制企業(yè)公平參與市場競爭創(chuàng)造條件。同時，制定出臺《民間投資法》，明確民間資本投入國家經(jīng)濟社會建設(shè)的原則、內(nèi)容、方式、獎勵等，最大限度地激發(fā)民間資本活力，配套建立有效制衡的混合所有制企業(yè)內(nèi)部治理機制，以保護民間資本的正當(dāng)權(quán)益。要配套優(yōu)化市場環(huán)境的法規(guī)制度，認(rèn)真貫徹執(zhí)行新修訂的《反不正當(dāng)競爭法》，制定出臺《市場機會均等法》，明確非公有制企業(yè)與國有企業(yè)在獲取市場、市場準(zhǔn)入、市場建設(shè)中享有平等權(quán)利、平等機會、平等規(guī)則，防止出現(xiàn)因為政商關(guān)系緊密而導(dǎo)致權(quán)利、機會、規(guī)則不平等的情況。此外，還要徹底清理有違公平的涉及非公有制企業(yè)的法律法規(guī)條款，消除法律法規(guī)衍生的不公平問題。

四是盡快健全評“商”信用的法規(guī)制度。要在建立企業(yè)“老賴”黑名單制度的基礎(chǔ)上，探索出臺《企業(yè)信用評價辦法》，加大對非公有制企業(yè)誠信經(jīng)營、守法經(jīng)營情況的信用評價力度，促使企業(yè)自覺遵守市場規(guī)則，主動接受政府監(jiān)管。同時，建立政府企業(yè)雙向評價機制、第三方信用評價機制，健全非公有制企業(yè)信用評價協(xié)作機制，讓政府監(jiān)管部門、社會、企業(yè)三方共同開展企業(yè)監(jiān)督，推進企業(yè)信用評價。

2.構(gòu)建新型政商關(guān)系法治實施體系。推進親清新型政商關(guān)系法治化，離不開政府的依法行政，離不開司法機關(guān)的嚴(yán)格執(zhí)法，離不開企業(yè)的積極參與。應(yīng)著眼構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，通過全面深化改革，建成高效的新型政商關(guān)系法治實施體系。

一是著力打造重商親商的法治政府和服務(wù)型政府。要進一步優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置，加快政事分離、事企分離，大力推行行政事務(wù)服務(wù)一體化、網(wǎng)絡(luò)化，有計劃、有步驟地削減事業(yè)單位及政府部門輔助人員，依法剝離屬于企業(yè)性質(zhì)的事業(yè)單位或?qū)儆谑聵I(yè)單位主辦的企業(yè)，讓其回歸市場，自行參與競爭。要加大行政許可和稅費改革，一方面政府應(yīng)繼續(xù)加大簡政放權(quán)力度，從中央到地方省、市、縣各級政府，要放到底、放到位，防止中梗阻和“最后一公里”不通的問題。另一方面政府應(yīng)加大行政許可，按照《行政許可法》的規(guī)定，對地方各級非法設(shè)置的涉及非公有制企業(yè)的非行政許可事項徹底清理。加大稅費改革力度，盡快完善稅制，在清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策、全面推進營改增的基礎(chǔ)上，減少稅種并降低間接稅比重，減少增值稅率檔次并降低稅率，避免企業(yè)沒有生產(chǎn)也要納稅的情況，尤其要將政府對企業(yè)的各種收費和基金納入法定稅收范疇，逐步取消行政事業(yè)性收費、政府性基金、社保收費等[19]。要大力推行政府服務(wù)清單，在推進法治政府建設(shè)的同時，同步推進服務(wù)型政府建設(shè)，明確服務(wù)的內(nèi)容、形式、責(zé)任和監(jiān)督等，真正使新型政商關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo)管理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)服務(wù)關(guān)系。

二是著力打造愛商護商的公正司法機關(guān)。要在深化司法體制綜合配套改革中，進一步強化司法責(zé)任制，提升員額制法官、檢察官等司法人員專業(yè)化水平，通過實行審執(zhí)分離、公益訴訟等方式，引導(dǎo)法院、檢察院切實將《最高人民法院關(guān)于依法平等保護非公有制經(jīng)濟促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展的意見》《最高人民檢察院關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展的意見》《最高人民檢察院關(guān)于充分履行檢察職能加強產(chǎn)權(quán)司法保護的意見》等規(guī)范性文件落到實處，自覺做到公正司法，依法維護非公有制企業(yè)的合法權(quán)益。同時，各級司法部門應(yīng)積極為非公有制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和對外合作提供法律援助，幫助非公有制企業(yè)解決法律糾紛和法律問題。

三是著力打造誠信守法的非公有制企業(yè)。要加強企業(yè)契約精神培育，加強企業(yè)家精神培育，廣泛傳承創(chuàng)新、堅守、兼濟天下的精神，推動非公有制企業(yè)把企業(yè)家精神落實到生產(chǎn)經(jīng)營之中，為國家經(jīng)濟發(fā)展貢獻(xiàn)力量。要加大非公有制企業(yè)守法生產(chǎn)經(jīng)營教育，組織企業(yè)班子和職工學(xué)法、用法，做到守法經(jīng)營、依法維權(quán)。

3.完善新型政商關(guān)系法治監(jiān)督體系。新型政商關(guān)系涉及政商兩個方面，促使二者都做到“親”和“清”，離不開上下和內(nèi)外的依法監(jiān)督。

一是強化組織監(jiān)督體系。進一步加強黨組織監(jiān)督，深入推進政治巡視，完善巡視巡察聯(lián)運體系，通過巡視巡察對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部實施監(jiān)督。按照黨的十九大部署，盡快在試點基礎(chǔ)上建立國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，依法賦予監(jiān)察職責(zé)權(quán)限，對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察。同時，改革現(xiàn)行審計體制，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，建立區(qū)域?qū)徲嫴块T，賦予跨區(qū)審計職能，加大對各級機關(guān)、人民團體、參公事業(yè)單位的審計監(jiān)督。還應(yīng)把懂專業(yè)的監(jiān)督、紀(jì)檢、檢察、會計、審計等人員吸納進巡視工作隊伍，減少退居二線官員比重，使巡視更加有力有效，始終把政商交往中的各種利益問題置于有效監(jiān)督之下。

二是強化民主監(jiān)督體系。依法賦予民主黨派更多的民主監(jiān)督職能，強化各民主黨派監(jiān)督政府事權(quán)、財權(quán)部門及人員職責(zé)，改進其民主監(jiān)督方式，形成綜合監(jiān)督與專項監(jiān)督，事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合的立體監(jiān)督網(wǎng)。加強人大代表、政協(xié)委員的民主監(jiān)督，使代表委員監(jiān)督與民主黨派監(jiān)督形成合力。

三是強化社會監(jiān)督體系。應(yīng)明確社會監(jiān)督力量，建立輿論監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督平臺，賦予媒體從業(yè)人員輿論監(jiān)督、金融業(yè)大數(shù)據(jù)專業(yè)監(jiān)督部門職責(zé)等，隨時接收處理社會對政商關(guān)系監(jiān)督的各種舉報信息。

（二）抓好政商關(guān)系突出問題的依法治理

在抓好新型政商關(guān)系法治體系建設(shè)的同時，也應(yīng)抓好新型政商關(guān)系新問題的依法治理，以確保新型政商關(guān)系親清局面的形成。

1.抓好政商關(guān)系內(nèi)部違法違紀(jì)行為的治理。繼續(xù)堅持反腐高壓態(tài)勢，對于各級機關(guān)、人民團體、參公事業(yè)單位及其黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和商人在政商關(guān)系中親而不清、膽大妄為的，要依法堅決查處，特別是十九大后仍不收手，仍然在暗中以“權(quán)”逐“利”、以“利”獵“權(quán)”，搞漸進侵蝕、迂回突破、權(quán)色交易、“中間人”牽線、家庭官商模式等違法違紀(jì)行為的，要一查到底，直到拔除“病根”；對那些清而不親、畏而不為的官員，也要依法依規(guī)問責(zé)，尤其是對企業(yè)“敬而遠(yuǎn)之”，“不接電話、不批文件、不辦事情”，對企業(yè)家“飯不吃、禮不收、事不辦”的，監(jiān)察委要依法監(jiān)督查辦，所在黨組織要依據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》嚴(yán)肅問責(zé)。同時，還要抓好對非公有制企業(yè)多頭監(jiān)管、多頭收費等問題的治理，整治導(dǎo)致企業(yè)隱性成本過高的審批、評估等環(huán)節(jié)，并解決其周期長、效率低等問題，通過流程再造和末端問效，降低企業(yè)辦證、手續(xù)報批、生產(chǎn)銷售評估等方面的成本，結(jié)合貫徹《中共中央關(guān)于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》，抓好督查工作落實，維護非公有制企業(yè)的合法權(quán)益。

2.抓好政商關(guān)系外部環(huán)境制約因素的治理。要著眼優(yōu)化法治環(huán)境、市場環(huán)境、社會環(huán)境，加大對公、檢、法等部門司法自由裁量權(quán)過大，侵犯、損害非公有制企業(yè)的人和事的查處，切實規(guī)范自由裁量權(quán)，消除對企業(yè)不公的司法行為，進一步處理好產(chǎn)權(quán)積案、處置好涉案財產(chǎn)，落實政府守信踐諾、財產(chǎn)征收征用、知識產(chǎn)權(quán)保護等制度，進一步優(yōu)化營商環(huán)境。要依法治理企業(yè)之間的不正當(dāng)競爭行為，嚴(yán)厲打擊非法惡性競爭行為，堅決查處搞壟斷和不正當(dāng)競爭等破壞市場環(huán)境的企業(yè)，糾正和消除歧視中小企業(yè)的行為，維護市場秩序。要樹立對企業(yè)家的正向激勵導(dǎo)向，對于限制企業(yè)創(chuàng)新，阻礙企業(yè)投資的行為，要堅決制止和糾正；對于詆毀、誣陷企業(yè)家的行為，要堅決依法處理。

（三）強化新型政商關(guān)系良性互動的相關(guān)保障

推進親清新型政商關(guān)系法治化，必須改變“官對商”“商對官”個人交往方式，形成公對公的溝通互動機制。

1.健全政商網(wǎng)絡(luò)互動平臺。依托互聯(lián)網(wǎng)，完善各級政府及其部門網(wǎng)上辦事平臺，讓廣大非公有制企業(yè)盡可能通過網(wǎng)絡(luò)辦理各種證照、項目申報審批、招投標(biāo)等事項。建立微信、QQ等交流平臺，通過網(wǎng)絡(luò)進行溝通交流。

2.完善政商溝通協(xié)商機制。建立由黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭，工商聯(lián)作為橋梁紐帶，經(jīng)濟、企業(yè)、工商、財稅、金融、司法、環(huán)保、安監(jiān)等部門參加的溝通協(xié)商聯(lián)席會議機制，對涉企政策調(diào)整、法規(guī)制定、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營遇到的困難問題進行定期或不定期溝通協(xié)商，共謀企業(yè)發(fā)展和困難解決之道，協(xié)商損害企業(yè)利益問題的解決辦法。

3.夯實新型政商關(guān)系基礎(chǔ)。要強化政商法制教育，增強官員進入仕途、企業(yè)家接班前的法治意識；要抓好行政行為事前、事中和企業(yè)生產(chǎn)營銷中的法制教育，把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面；要抓好集中性、專題性法制教育，自覺在政商交往中做到既“親”又“清”。要注重政商文化培育，加強黨員干部政商文化教育、培養(yǎng)和熏陶，堅守為官做人處事的原則和底線；教育引導(dǎo)企業(yè)家傳承弘揚企業(yè)家精神，樹牢創(chuàng)新、堅守、兼濟天下的理念，遵紀(jì)守法辦企業(yè)，正大光明搞經(jīng)營。

（四）推進“親”“清”新型政商關(guān)系法治化的其他建議

1.建立“親”“清”新型政商關(guān)系推進工作領(lǐng)導(dǎo)小組。具體由中央辦公廳牽頭，國務(wù)院辦公廳、最高人民法院、最高人民檢察院參加，統(tǒng)戰(zhàn)、非公有制經(jīng)濟工作部門、工商聯(lián)等參與，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理構(gòu)建新型政商關(guān)系中的各種困難和問題，協(xié)助中央改革辦處理新型政商關(guān)系構(gòu)建中的改革事項。

2.建立非公有制企業(yè)黨組織政商關(guān)系協(xié)調(diào)組。在非公有制企業(yè)黨組織建設(shè)中，專門建立一個協(xié)調(diào)政商關(guān)系的小組，負(fù)責(zé)政商交往中具體事務(wù)的溝通處理，矛盾化解，以及企業(yè)訴求上達(dá)等。

3.建立新型政商關(guān)系評價認(rèn)證系統(tǒng)。研制基于互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)信息收集于一體的新型政商關(guān)系評價認(rèn)證軟件，在全國各級建立網(wǎng)上新型政商關(guān)系評價認(rèn)證平臺，廣泛推行政商相互評價、社會參與評價、政商信用認(rèn)證，促使政商關(guān)系公開化透明化。

4.試行政商交往負(fù)面清單。要在黨務(wù)、政務(wù)公開的基礎(chǔ)上，試行政商交往負(fù)面清單，明確規(guī)定政商交往中不能觸碰的方面，對出現(xiàn)的問題予以曝光。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】