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(中央財經(jīng)大學 財政稅務學院，北京 100081)

政府間財政關系是政府間關系的重要組成部分，也是處理中央與地方關系，進而推進國家治理和長治久安的重要內容。新中國成立以來，政府間的財政關系經(jīng)歷了多輪演變，也有眾多的經(jīng)驗和啟示，通過梳理、思考這些演變，對十九大提出的構建“權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡”的中央與地方財政關系具有重要意義。

一、新中國成立以來政府間財政關系回顧

新中國成立至今，我國政府間的財政體制總體經(jīng)歷了四個階段。第一階段：新中國成立后，伴隨著一五計劃的實施以及三大改造的完成，高度集中的計劃經(jīng)濟體制在我國基本確立。這種體制總體上一直延續(xù)到改革開放。在此期間，實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，中央與地方的關系是地方從屬于中央，中央與地方是高度統(tǒng)一的，沒有獨立的地方財政，政府間的財政關系也是簡單的地方財政服從于中央財政。第二階段：隨著十一屆三中全會的召開，中國的經(jīng)濟體制發(fā)生了深刻的變革，從原有的大一統(tǒng)財政體制逐步經(jīng)歷了多種形式的“包干制”財政管理體制，地方財政的自主性不斷增加，形成了分權型的中央與地方財政關系。第三階段：隨著黨的十四大的召開，社會主義市場經(jīng)濟體制在我國逐步形成，中央與地方的財政關系進入到不斷深化的“分稅制”財政體制改革，該時期中央財政和地方財政都得到了增強。第四階段：黨的十八大、特別是十九大以來，中央財政和地方財政進入到權責合理配置的新時期。具體來看：

(一)不斷演變的統(tǒng)收統(tǒng)支財政關系(1949年—1978年)

新中國成立后，為醫(yī)治長期的戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、快速恢復國民經(jīng)濟，1950年，中央召開了全國財政會議，確定了統(tǒng)一全國財政經(jīng)濟的工作思路。之后，隨著計劃經(jīng)濟體制的逐步確立，統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制也逐步確立，中央與地方財政總體上屬于統(tǒng)收統(tǒng)支的關系。由于處于探索時期，這個時期的經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)很多曲折，經(jīng)濟運行很不正常，中央與地方財政關系進行了多次調整(詳見表1)。但總體而言，這些調整主要是為了解決當時出現(xiàn)的突出問題而采取的一些臨時性過渡辦法，并不改變當時計劃經(jīng)濟下地方財政的收支均從屬于中央財政的性質。

表1 改革開放前中央與地方的財政關系

(二)內容豐富的“包干制”財政關系(1979年—1993年)

黨的十一屆三中全會后，經(jīng)濟體制進行了全面改革，財稅體制作為突破口率先進行了改革，逐步打破了統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制。這一時期的基本特征是中央通過不斷下放經(jīng)濟管理權限來提升地方經(jīng)濟活力(詳見表2)。中央財政與地方財政關系的總體關系是中央財政不斷“放權、讓利”，地方財政的自主度不斷增加、財權不斷擴大，地方財政的作用也得到逐步發(fā)揮。

表2 改革開放后(1978年—1993年)中央與地方的財政關系

(三)不斷深入的分稅制財政關系(1994年—2012年)

1994年，為適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，財政體制進行了以分稅制為核心的大刀闊斧的改革。這次改革調整了以前中央財政與地方財政圍繞著“放權、讓利”的傳統(tǒng)改革思路，而是借鑒成熟市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，推行分稅制。此次改革涉及中央財政與地方財政關系的主要內容有：一是劃分中央和地方的事權和支出范圍；二是劃分中央和地方的收入；三是通過轉移支付制度處理中央財政和地方財政收入支出不協(xié)調的問題。這輪改革奠定了我國當前中央財政與地方財政關系的基本框架，推動了我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和不斷完善。但隨著分稅制財政體制的不斷運行，中央財政與地方財政權責不對等、收支不匹配、轉移支付不合理等一系列問題逐步顯現(xiàn)，迫切需要進一步的深入改革，中央與地方的財政關系進入了新時期。

(四)權責清晰財政關系的初步建立與不斷完善(2012年至今)

2012年，黨的十八大勝利召開，中國的政府間財政關系進入到了新時期。黨的十八大指出：“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”，中國的政府間財政關系進入到了構建“權責清晰”關系的新時期。在這一時期，十八屆三中全會明確了“建立事權和支出責任相適應的制度”的方向，黨的十九大進一步提出“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”的目標。黨中央對中國政府間財政關系認識的不斷深化，直接指引了這一時期政府間財政關系的改革實踐沿著不斷厘清事權與支出責任，進而實現(xiàn)權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的方向和目標不斷深入。

二、構建權責清晰的中國現(xiàn)代財政體系概念的提出

“改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度”是黨的十八屆三中全會關于建立現(xiàn)代財政制度主要內容的論述。這是事權與支出責任相適應制度設計理念的正式出臺，也標志著“權責清晰”有了明確的衡量標準。1994年分稅制改革后，我國曾先后有過按“財權與事權相匹配”、“財力與事權相匹配”等原則進行權責劃分的思想探索，但這些探索最終都因為難以解決我國中央與地方政府所面臨的財政關系問題而得到了揚棄。

針對事權與支出責任相適應的制度而言，首先必須明確的是事權與支出責任這兩個概念。事權是指“一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責”*引自《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發(fā)〔2016〕49號)。；而支出責任是指“政府履行財政事權的支出義務和保障”*引自《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發(fā)〔2016〕49號)。。事權偏重于行政概念的范疇，即“事”的范疇；支出責任則偏重于財政概念的范疇，即“錢”的范疇。事權概念強調的是權力歸屬的劃分和執(zhí)行主體的確定，而支出責任概念則偏重于界定為履行事權而發(fā)生成本負擔的歸屬和確定。事權是支出責任的前提和基礎，支出責任則是履行事權的要求和體現(xiàn)，支出責任隨著事權的調整而調整。擁有怎樣的事權，就應當配套承擔怎樣的支出責任。通過這樣的制度設計，就把“做事”和“花錢”統(tǒng)一起來，為實現(xiàn)權責清晰奠定了基礎。這樣的設計不僅直指事權這個核心、支出責任這個手段，把事權和支出責任這兩個財政制度體系構建的關鍵問題聯(lián)系起來，而且回避了復雜的財權與財力概念的界定問題，以事權匹配支出責任，以支出責任聯(lián)系事權，從而為地方間財政體制改革找到了“捷徑”(見圖1)。

圖1：政府間財政關系匹配圖

黨的十九大報告進一步指出：“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”。權責清晰是基礎、是前提，財力協(xié)調是路徑、是保障，區(qū)域均衡是方向、是目標。這種理念貫穿了政府間財政關系的核心概念。通過這樣的制度安排，就為構建政府間財政關系指明了方向，明確了以事權與支出責任相適應制度為主要內容的構建中央與地方財政關系的重點任務，開啟了構建權責清晰的中國現(xiàn)代政府間財政體系的新路標。

三、構建權責清晰的中國現(xiàn)代財政體系的現(xiàn)狀

“建立事權和支出責任相適應的制度”是黨的十八屆三中全會確定的“改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度”三大任務中的重要組成部分，“權責清晰”也是黨的十九大指出的現(xiàn)代財政制度中中央和地方財政關系的首要特征。時至今日，預算管理制度方面的改革已經(jīng)邁出了較大步伐。2014年，《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》獲得通過并頒布實施，預算管理制度設計的規(guī)范性和法制性得到顯著增強；包含一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算以及國有資本經(jīng)營預算(“四本賬”)在內的全口徑預算已經(jīng)在各級政府和預算部門逐步實施；各級政府和部門的預算決算公開已經(jīng)成為常態(tài)，公開范圍不斷擴大、透明程度逐漸提高；中長期預算和跨年度預算平衡機制也在積極構建；通過“開前門、堵后門”，加強監(jiān)管的方式，地方政府性債務管理的力度和手段正在逐步完善和加強。

完善稅收制度也取得了實質性的進展，“營改增”改革已經(jīng)全面實施，增值稅稅率進行了減并，取消了13%的增值稅稅率(《關于簡并增值稅稅率有關政策的通知》(財稅〔2017〕37號))；化妝品、卷煙等品目的消費稅應稅對象和稅率進行了較大幅度的修訂和調整；資源稅改革全面推進(《關于全面推進資源稅改革的通知》財稅〔2016〕53號)，資源稅計征范圍從試點擴大到全面推開，資源稅從價計征范圍增加，資源稅征稅范圍試點將水資源納入進來；環(huán)境保護稅也于2018年1月1日正式開征。

相較于對預算管理制度的改進和稅收制度完善領域的改革而言，建立事權與支出責任相適應制度的改革進度就顯得相對滯后了。按照黨的十八屆三中全會關于財稅改革中事權與支出責任相適應的制度的精神，有關國防、國家安全、外交、全國統(tǒng)一市場規(guī)則的建立等事權應當作為中央事權得到適度加強；有關部分社會保障領域、跨區(qū)域重大項目的建設和維護等事項可作為中央和地方的共同事權，逐步進行事權的理順；而有關區(qū)域性的公共服務則應當作為地方事權進行明確。基于中央和地方事權的劃分進而實施支出責任的劃分，中央和地方各自承擔相應的或其應當分擔的支出責任。中央也可以通過安排轉移支付的方式將部分事權和支出責任委托給地方承擔。

2016年8月，國務院正式發(fā)布《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發(fā)〔2016〕49號)，該《指導意見》進一步對事權和支出責任的劃分進行了明確的規(guī)定，確定了“誰的財政事權誰承擔支出責任”、“適度加強中央的財政事權”、“減少并規(guī)范中央與地方共同的財政事權”等；而且還對中央事權、地方事權、中央與地方共同的事權作了明確劃分*根據(jù)該文件的規(guī)定，國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權。社會治安、市政交通、農村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P的基本公共服務確定為地方的財政事權。義務教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、就業(yè)、糧食安全、跨省(區(qū)、市)重大基礎設施項目建設和環(huán)境保護與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨省(區(qū)、市)且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務確定為中央與地方的共同財政事權。，同時勾畫出具體的時間表和路線圖，即：2016年先從國防、國家安全等領域著手，2017年—2018年深入到教育、醫(yī)療、環(huán)保、交通等領域，2019年—2020年基本完成主要領域改革。

黨的十九大后，事權與支出責任劃分的改革逐步加速。2018年1月，國務院辦公廳印發(fā)了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》(國辦發(fā)〔2018〕6號)，明確了對義務教育、學生資助、基本就業(yè)服務、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、基本衛(wèi)生計生、基本生活救助、基本住房保障等方面的共同財政事權及基礎標準、支出責任的劃分。

從上述制度設計來看，該項改革的總體時間表是從2016年正式起步，這相對于改進預算管理制度、完善稅收制度改革明顯滯后。而且，該項改革要求于2020年前基本完成，可見，改革時間緊、任務重。從實踐來看，2017年廣東省*《廣東省省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革實施方案》(粵府〔2017〕27號)。等地開始探索省與市縣的事權與支出責任的劃分。但總體來看，很多地方仍存在著法律法規(guī)規(guī)定不清晰、各層級政府間的事權劃分較為籠統(tǒng)、政府與市場的關系不協(xié)調、支出責任保障能力偏弱、改革推進緩慢等問題。

四、構建權責清晰的中國現(xiàn)代財政體系的改革難點

構建權責清晰的中國現(xiàn)代財政體系，必須建立事權與支出責任相適應的制度，實現(xiàn)權責清晰。為構建這一制度，就必須清晰、準確地劃分各級政府各自的事權以及共同事權，這既是構建權責清晰的中國現(xiàn)代財政體系的重點，也是難點。難點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)改革利益主體和訴求的多元化，使推進改革的阻力增大

進行權責清晰改革的主體是多元的。首先，事權與支出責任的劃分涉及到政府間的博弈。當前我國政府的層級一般有“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級，政府層級較多，因此，各層級政府間在改革中的博弈會更為復雜。其次，事權與支出責任的劃分涉及到政府部門間的博弈。改革不僅關乎各層級財政部門的博弈，還涉及到財政部門與其他政府職能部門，以及其他政府職能部門之間的博弈，這種博弈也會呈現(xiàn)多樣性。最后，事權與支出責任的劃分必然涉及到政府與市場關系的調整，這也引發(fā)政府與市場主體的博弈，且這種博弈也是激烈的。因此說，在利益主體多元化的情況下，訴求的多樣性、關系的復雜性、矛盾的突出性交織在一起，阻礙了改革的推進。

(二)事權與支出責任科學劃分的難度大

各層級政府間事權劃分的不科學、進展緩慢，其突出的難點在于各級政府間的共同事權，在《指導意見》(國發(fā)〔2016〕49號)中，將教育、科研、文化、社會保險、跨省區(qū)的有關基礎設施的重大項目建設、環(huán)保等事項確定為中央和地方的共同事權。根據(jù)外部性、信息不對稱等劃分原則，這種劃分是正確的、是具有效率的，但由于共同事權的支出責任劃分很難準確界定，因此，如果共同事權過多，就很可能導致權責不清，進而仍然會出現(xiàn)本輪改革前支出責任層層下移的問題。《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》(國辦發(fā)〔2018〕6號)對義務教育等8類共同財政事權的基礎標準和支出責任及分擔方式進行了明確，該方案自2019年1月1日起執(zhí)行。如何順勢合理地推進省以下的共同事權和支出責任分擔，時間緊迫，任務艱巨。

(三)地方稅體系不健全，地方承擔事權的支出責任能力不強

分稅制改革以來，我國的財政規(guī)模迅速擴張，但中央財政與地方財政的收支配比并不合理(見圖2)。

圖2：中央財政和地方財政收支差額

數(shù)據(jù)來源：1994年—2016年數(shù)據(jù)根據(jù)國家統(tǒng)計局年度數(shù)據(jù)計算得出；2017年數(shù)據(jù)根據(jù)財政部網(wǎng)站《2017年財政收支情況》計算得出。

構建權責清晰的中央與地方財政關系，其基本要求就是要改變中央財政收入多、支出少，地方財政收入少、支出多的不平衡現(xiàn)象。然而，隨著營改增的全面完成，地方財政收入中最重要的稅收收入——營業(yè)稅退出歷史舞臺，地方財政收支矛盾的壓力更加突出。如果不能形成地方稅的主體稅種，構建起保障有力的地方稅體系，地方財政履行支出責任的能力將不得不更加依賴于中央財政的轉移支付，實現(xiàn)財力協(xié)調的目標很難實現(xiàn)。

(四)財政“緊運行”情況下的改革空間小、難度大

為應對經(jīng)濟新常態(tài)下的發(fā)展難題，中國實施了以“三去一降一補”為主要內容的供給側結構性改革。隨著結構性改革的不斷深入，以“營改增”為主要內容的減稅降費力度不斷加大，財政收支運行的矛盾也日益突出。2012年末，中央財政債務余額為77565.7億元，2016年末，達到120066.75億元，四年間增加了54.79%(詳見表3)。

表3 中央財政債務余額變動情況表

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

中央政府債務大幅增長的背后折射出中國財政收支矛盾的日益突出和財政“緊運行”的客觀現(xiàn)實。在這樣財政資金緊張的宏觀背景下，中央財政能夠“協(xié)調”給地方財政的財力也并不充盈。因此，推進事權與支出責任的改革空間更為狹小、改革難度也更大。

五、加快構建權責清晰的中國現(xiàn)代財政體系的改革建議

(一)廣泛凝聚改革共識，形成改革合力

黨的十九大為凝聚這種共識指明了方向，明確了路標：即中央和地方的財政關系應具備“權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡”三個特征。這既是對深化財稅改革認識的深入和改革實踐經(jīng)驗的升華，也為進一步深化財稅改革指明了方向，特別是為推動事權與支出責任相適應的改革指明了方向、明確了原則。應當廣泛凝聚形成改革的合力和共識，去引領改革、約束改革、激勵改革、監(jiān)督改革，從而形成全面深化財稅改革的磅礴之力。只有這樣，才能敢于直面改革中錯綜復雜的問題和各種尖銳的矛盾，才能沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，從而推動事權與支出責任改革更快地向縱深推進，形成權責清晰的改革目標。

(二)科學劃定政府邊界，有所為有所不為

基于自身利益最大化等原因，政府具有干預市場的固有內在沖動。對于中國這樣由計劃經(jīng)濟轉制為市場經(jīng)濟的國家，因為思維慣性和路徑依賴的作用，這種沖動會更為突出。因此，必須清晰地界定政府與市場的邊界，以法治原則規(guī)范政府、市場各自應有的范圍，合理界定政府事權。應當繼續(xù)深入推進“簡政放權”，深入推進政府機構、事業(yè)單位改革，加大力度規(guī)范政府職能，把應由市場提供的或者能夠通過市場主體提供的事項交由市場負責；不應當由政府負責或者介入的領域，政府要堅決地退出，以規(guī)范政府與市場的關系，減輕財政收支壓力，順利推進政府間財政關系改革。

(三)推進事權責任劃分的科學化和法治化，并對事權歸屬進行動態(tài)調整

在明確界定政府事權的基礎上進行政府間事權的劃分。從受益范圍的角度看，具有全國性受益范圍的事權應當由中央獨立承擔，具有區(qū)域性受益范圍的事權應該由地方獨立承擔，具有跨區(qū)域受益范圍的事權應該由中央與地方共同承擔；對多層級政府間共同、交叉行使的事權應當共同承擔。同時，應當以效率為原則來劃分支出責任。效率原則可以分為三個方面，即外部性、信息處理的復雜性以及激勵相容。應當兼顧外部性的范圍大小、信息處理復雜度的高低和激勵相容的優(yōu)劣三個方面來進行支出責任的劃分。外部性影響越小、信息復雜程度越高、激勵相容越優(yōu)的支出責任，越應當由基層政府來承擔。這種劃分原則簡單明了，但受公共產品受益范圍多樣性與政府級次有限性之間矛盾的影響，各地經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀很難對各種事權與支出責任進行“對號入座”。這就要求：一方面必須抓大放小、化繁為簡、分類整合，增強改革的系統(tǒng)性；另一方面必須因地制宜，不搞一刀切，允許各地進行符合自身實際的積極探索。在兼顧上述兩個原則的基礎上，制定出符合各地實際的劃分方案，并以法律法規(guī)的形式進行具體、清晰的規(guī)定，以防止相互推諉，或是層層轉嫁，確保事權與支出責任歸屬的相對穩(wěn)定性。確保事權的相對穩(wěn)定并不意味著事權歸屬的一成不變。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，事權的歸屬、特別是共同事權的歸屬也應當動態(tài)調整，應當在事權與支出責任歸屬相對穩(wěn)定的基礎上積極探索研究事權的最優(yōu)劃分。

(四)加快推進省以下財政關系調整，打通權責清晰政府關系的全過程

《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發(fā)〔2016〕49號)、《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》(國辦發(fā)〔2018〕6號)等改革舉措已經(jīng)為中央財政和省級財政的權責劃分建起了框架，迫切需要對省級及以下的事權與支出責任進行清晰劃分?？紤]到我國幅員遼闊，各省級區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和財政狀況差異性很大，省以下事權與支出責任的劃分要因地制宜，經(jīng)濟發(fā)達地方的事權可以多劃給市縣財政甚至更低層級；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，省級財政將事權下移要慎重，特別是不能逐級下放，以避免基層財政難以履行支出責任，產生新的矛盾。

(五)完善地方稅體系，優(yōu)化轉移支付，增強地方履行支出責任的能力

當前稅收制度中，除增值稅等共享稅以外，地方政府缺乏具有長期性、穩(wěn)定性、可預期性的主要稅源，這就制約了履行支出責任的能力，特別是“營改增”試點改革全面推開之后，這一問題更為突出。在合理劃分中央和地方各級政府事權、支出責任的基礎上，中央政府應當考慮到地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展的水平差異，在全國范圍內承擔起“兜底”的保障責任，通過清理、歸并專項性轉移支付和重構一般性轉移支付制度等措施來增強地方履行支出責任的能力，確保改革的平穩(wěn)有序。從更長遠的角度看，應當按照黨的十九大報告要求“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”，提高地方政府的收入能力，從而為事權與支出責任劃分后的各級財政的有效運行提供堅實的基礎。

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