，旭陽洋

(新疆財經(jīng)大學 法學院，新疆 烏魯木齊 830012)

一、問題提出

體育活動歷史悠久，中國在兩千多年前就開始了體育活動。大量現(xiàn)代體育活動的形式和規(guī)則主要出現(xiàn)在古希臘時期，自那時起，古希臘人創(chuàng)立的奧林匹克運動對人類的影響一直延續(xù)至今。體育既能強身健體，又能娛樂身心，給個體帶來身體健康和精神愉悅的雙重收益。中國改革開放近四十年來，人民群眾對于體育活動的需求呈現(xiàn)多元化趨勢，即不僅僅將體育活動作為強身健體、休閑娛樂的主要載體，體育活動所負載的國家發(fā)展功能也不斷得到體現(xiàn)。黨的十九大對當前我國體育工作提出了新的要求，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“廣泛開展全民健身活動，加快推進體育強國建設(shè)?！备鶕?jù)十九大報告中指明的方向，未來我國體育事業(yè)的發(fā)展將更加注重群眾體育事業(yè)的發(fā)展，這就為負載提供公共體育服務(wù)職能的政府部門如何應(yīng)對人民群眾日益增長的公共體育需求提出了新的課題。

自2013年以來，由政府購買的形式來改變體育公共服務(wù)的提供方式逐漸被一些經(jīng)濟較為發(fā)達的地方政府所采用，其依據(jù)的政策基礎(chǔ)是2012年由國家體育總局聯(lián)合國家發(fā)改委發(fā)布的《“十二五”公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的通知》。這是第一次從中央層面提出關(guān)于政府購買這一新型的公共服務(wù)供給模式*該《通知》第二章“指導思想與基本原則”第二節(jié)“基本原則”的第四條規(guī)定：“創(chuàng)新機制、持續(xù)運行。按照管辦分離、營利性和非營利性分開的原則，鼓勵通過公建民營、委托管理、購買服務(wù)等方式擴大服務(wù)供給，切實提高公共體育設(shè)施綜合利用率和運營能力”。。2014年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》進一步指出，政府購買體育公共服務(wù)是國家發(fā)展體育事業(yè)、發(fā)展群眾體育的一項重要舉措。2016年國家體育總局發(fā)布的《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》則是由我國最高級別的體育行政主管部門來發(fā)聲明確政府應(yīng)“向社會力量購買體育公共服務(wù)”，隨后，國家體育總局又陸續(xù)發(fā)布了若干行政規(guī)范性文件來指導政府購買體育公共服務(wù)的具體制度建設(shè)。

因此，基本可以達成一個共識：即通過向社會組織購買來承接政府提供體育公共服務(wù)的職能將成為我國體育公共服務(wù)發(fā)展的“新常態(tài)”。面對正在發(fā)生的政府購買體育公共服務(wù)的種種實踐活動，我們認為非常有必要從理論上對政府購買體育公共服務(wù)的現(xiàn)實圖景和內(nèi)在機理進行深入分析。戴儉慧、高斌(2013)研究認為，提高體育公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效率是政府購買體育公共服務(wù)的主要行為目標；周建新、王凱(2014)研究發(fā)現(xiàn)，政府購買體育公共服務(wù)作為一種新的理念和方法在實施過程中存在著“供給方缺陷”和“需求方缺陷”；鄒曉峰、王宇婷(2015)采用文獻資料等研究方法梳理和分析了政府購買體育公共服務(wù)的現(xiàn)狀及其存在的問題，提出以健全法律為基礎(chǔ)推進制度建設(shè)，以完善政策為關(guān)鍵扶持體育組織；汪全勝、黃蘭松(2015)研究認為，政府購買體育公共服務(wù)法律關(guān)系的內(nèi)容是政府主體與承接主體雙方權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，這種權(quán)利與義務(wù)則是通過政府購買合同來確立的；李克敏、劉春華(2016)探究了政府購買體育服務(wù)選擇項目制的根源及治理效果；葉松東、杜高山(2017)對北京市政府相關(guān)部門購買體育社團公共服務(wù)的現(xiàn)狀進行調(diào)研，提出了制定完善制度，促進購買方式多元化，豐富購買內(nèi)容，推進社團與訓練中心分離和引進體育社團專門人才等建議。本文在對政府購買體育公共服務(wù)關(guān)系結(jié)構(gòu)分析的基礎(chǔ)上，對我國政府購買體育公共服務(wù)存在的問題及成因進行了分析，最后提出完善我國政府購買體育公共服務(wù)制度框架的建議。

二、我國政府購買體育公共服務(wù)制度的基本構(gòu)成

政府購買體育公共服務(wù)屬于政府購買公共服務(wù)的范疇。政府購買公共服務(wù)是我國完善公共管理體制，轉(zhuǎn)變政府治理方法的創(chuàng)新之舉。2013年國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，將政府采購這一形式引入到公共服務(wù)生產(chǎn)和提供過程中，這也是我國政府采購制度不斷完善和社會組織積極參與公共服務(wù)供給的必然結(jié)果。一方面，基于2003年頒布的《政府采購法》而建設(shè)起來的中國政府采購制度在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)進程中不斷完善，為中國政府實施公共服務(wù)的購買行為提供了制度保障和約束；另一方面，中國不斷蓬勃發(fā)展的公共服務(wù)供給市場也為政府購買模式的實踐運行提供了市場基礎(chǔ)。

(一)政府購買體育公共服務(wù)的主體

參照《指導意見》中關(guān)于政府購買公共服務(wù)法律關(guān)系主體范圍的界定，政府購買體育公共服務(wù)過程中主要包括兩個主體：購買主體(采購方)和承接主體(供應(yīng)商)。購買主體主要為行政機關(guān)和事業(yè)單位。承接主體主要為非營利和營利性體育組織等體育社會組織(王琦、盧思雯，2017)。作為政府購買體育公共服務(wù)的承接主體，不論是企業(yè)、事業(yè)單位還是其他社團組織，都應(yīng)具備一定的條件。在實踐操作中，各地方政府通常在發(fā)布政府購買目錄上同時公布承接主體應(yīng)當具備的條件。*汪全勝,黃蘭松.政府購買體育公共服務(wù)的法律關(guān)系析論[J].成都體育學院學報，2015(5):23-28.

(二)政府購買體育公共服務(wù)的方式

雖然《政府采購法》和《指導意見》中都明確了政府采購的具體方式，但在實踐中，政府購買體育公共服務(wù)主要采取的方式為直接資助制、項目申請制和合同外包制(戴儉慧、高斌，2013)。其中，直接資助制是指政府直接提供一定的資助給予體育社會組織進行體育公共服務(wù)；項目申請制是指購買主體提供相關(guān)的體育公共服務(wù)的項目，面向社會公開招標，由承接主體根據(jù)項目提供相關(guān)服務(wù)，主動向購買主體申請項目立項；合同外包制是指購買主體將部分體育公共服務(wù)通過合同的方式由承接主體來承擔，其中，購買主體擔任監(jiān)督者的角色并提供報酬，承接主體來完成體育公共服務(wù)的主要內(nèi)容(鄒曉峰、王宇婷，2015)。

(三)政府購買體育公共服務(wù)的內(nèi)容

對照政府公共服務(wù)的內(nèi)容以及權(quán)責歸屬的劃分，按照體育公共服務(wù)主體權(quán)責內(nèi)容的特征，一般可以把體育公共服務(wù)分為“政務(wù)型服務(wù)”和“事務(wù)型服務(wù)”。

政務(wù)型體育公共服務(wù)的內(nèi)容大致包括體育法律法規(guī)的完善、體育方針政策的制定、體育公共設(shè)施的建設(shè)、體育外交、體育行政管理。由于政務(wù)型體育公共服務(wù)的主要內(nèi)容在于對體育行政管理型權(quán)力的行使*周愛光.從體育公共服務(wù)的概念審視政府的地位和作用[J].體育科學，2012(5):65-70.，所以，政府體育行政主管部門具有天然的優(yōu)勢且為唯一的提供主體，不存在向外購買的可能性，因此，在提供政務(wù)型體育公共服務(wù)時，政府體育行政主管部門可自行且必須自己完成。

事務(wù)型體育公共服務(wù)的內(nèi)容主要包括為群眾性體育健身活動的組織、職業(yè)體育賽事的管理、群眾體育健康體質(zhì)的測試、群眾性體育設(shè)施的建設(shè)、社團管理崗位的培訓、運動安全防護與應(yīng)急救援、殘障的特殊人群的運動等服務(wù)。由于事務(wù)型體育公共服務(wù)的主要內(nèi)容在于對體育行政服務(wù)型權(quán)力的行使，所以，這種服務(wù)型權(quán)力既可以由行政主管部門直接行使，也可按照一定的程序和方式(例如政府購買)讓渡給社會組織來行使。由此，政府所購買的體育公共服務(wù)的內(nèi)容只能是事務(wù)型體育公共服務(wù)所涵括的內(nèi)容。

三、政府購買體育公共服務(wù)的功能重塑

(一)政府供給體育公共服務(wù)的功能演變

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，社會群眾對于體育公共服務(wù)的需求日益增強。較長時間以來，我國的體育公共服務(wù)由政府體育主管部門直接提供，人民群眾對于體育公共服務(wù)的需求基本限于基于強烈愛國主義和國家(集體)榮譽感的“為國爭光”的專業(yè)運動項目，體育事業(yè)主要由專業(yè)或者半專業(yè)的體育運動團體承擔，諸如乒乓球、排球、游泳等發(fā)展較好的群眾性運動項目也基本是順應(yīng)國家化的體育運動項目而得到普遍發(fā)展，但總體來看，體育基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量有限，無法實現(xiàn)普惠群眾的目標。

隨著時代的發(fā)展，人民群眾對體育公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢，體育公共服務(wù)的功能從滿足人民群眾“為國爭光”的精神需求逐漸轉(zhuǎn)變到“強身健體”“娛樂身心”的物質(zhì)需求，此時由政府直接提供體育公共服務(wù)的模式明顯不能滿足人民快速增長的多元化需求。究其原因，雖然政府一直力求成為全能服務(wù)型政府，希望能夠滿足人民群眾各方面的需求，但在實踐中，服務(wù)型政府仍然處于建設(shè)進程中，缺少足夠的人才資源儲備和專業(yè)化的事務(wù)規(guī)劃能力，從而導致僅僅靠相關(guān)政府主管部門來高效、優(yōu)質(zhì)地提供體育公共服務(wù)顯得“力有不逮”，在應(yīng)對滿足人民群眾快速增長的多元化體育服務(wù)需求時顯得“力不從心”。因此，為了解決人民群眾對于體育公共服務(wù)多樣性、復雜性的需求與政府職能部門供給能力不足的矛盾，同時能夠更加專業(yè)、高效和優(yōu)質(zhì)地提供體育公共服務(wù)，政府轉(zhuǎn)變了供給模式，選擇向社會體育組織購買體育公共服務(wù)，由此重塑了政府提供體育公共服務(wù)的功能。

(二)政府購買模式提高了體育公共服務(wù)的供給效率

在計劃經(jīng)濟體制下，我國的體育公共服務(wù)一直是由政府直接提供。在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)進程中，人民群眾日益增長的多元化體育公共服務(wù)需求與政府有限的體育公共服務(wù)的提供能力產(chǎn)生了矛盾。在經(jīng)濟學話語體系下，體育公共服務(wù)由政府直接提供雖然可以彌補公共服務(wù)需求與供給的“市場失靈”，減少市場中的“搭便車”和外部性問題，但同時政府承擔供給職能的部門對所提供的體育公共服務(wù)往往缺乏足夠的專業(yè)性，導致在由政府直接提供體育公共服務(wù)的過程中會出現(xiàn)成本過高、財政資金利用率較低的問題。

在政府購買體育公共服務(wù)模式下，承接體育服務(wù)內(nèi)容供給的相關(guān)營利性體育組織、非營利性體育組織和其他社會組織都呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢。這充分體現(xiàn)了政府采購對中小企業(yè)以及社會化組織的培育和促進的政策性功能(王東，2013)。

從表1體育社會組織發(fā)展情況可以看出，相對2010年，2016年我國體育社會團體數(shù)量增加了近乎兩倍，而體育民辦非企業(yè)則增加了兩倍多。體育社會團體和體育民辦非企業(yè)數(shù)量逐年增長的趨勢也從另一方面證明了我國體育事業(yè)呈現(xiàn)出不斷繁榮發(fā)展的趨勢，國家和人民群眾對體育事業(yè)的重視程度也在逐年增加。

表1體育社會組織發(fā)展情況單位:萬個

年份體育社會團體體育民辦非企業(yè)20101.280.7020111.350.7720121.500.8420131.791.0320142.081.1920152.301.4020162.501.70

數(shù)據(jù)來源:2010年—2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報。

圖1:2010年—2016年我國體育社會組織發(fā)展趨勢圖

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)表1數(shù)據(jù)繪制而成。

政府購買體育公共服務(wù)不僅加快了政府職能轉(zhuǎn)變，滿足建設(shè)服務(wù)型政府的需要，而且節(jié)約了政府提供公共服務(wù)的投入成本，提高了財政資金的利用率。一方面，政府將體育公共服務(wù)通過“外包”等形式既節(jié)約了時間成本，同時又為社會提供了更加多元化的體育公共服務(wù)；另一方面，相關(guān)的體育社會化組織也因承接了政府采購公共體育服務(wù)的項目而找到了新的發(fā)展方向。

(三)政府購買模式優(yōu)化了體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和體育資源配置

正如上文分析，在計劃經(jīng)濟體制下，政府一直是體育公共服務(wù)的主導者，也就是說，政府既是“策劃者”，又是“生產(chǎn)者”，集計劃、決策、管理、監(jiān)督和服務(wù)于一身。政府提供體育公共服務(wù)由政府一手包辦，同時政府也需要承擔提供體育公共服務(wù)的風險和責任。雖然這種政府直接提供體育公共服務(wù)的模式符合國家宏觀調(diào)控的政策，但卻制約了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，導致體育公共資源無法得到有效配置。

作為供給體育公共服務(wù)的一種新模式，政府購買模式也是當前正在深入推進的(體育服務(wù)領(lǐng)域)供給側(cè)的一次重要的結(jié)構(gòu)性改革。政府購買體育公共服務(wù)由政府主管部門進行規(guī)劃和決策，根據(jù)人民群眾的實際需求來選擇合適的體育社會化組織作為服務(wù)供應(yīng)商來完成公共服務(wù)的供給。此時，政府充當了體育公共服務(wù)的“策劃者”，其在規(guī)劃體育公共服務(wù)項目的同時計算成本；體育社會化組織則是體育公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”，由其進行專業(yè)化的服務(wù)供給；廣大的人民群眾則是體育公共服務(wù)的“消費者”，接受和享受政府購買的體育公共服務(wù)。

將政府與體育社會化組織按照政府購買協(xié)議確定的權(quán)利和義務(wù)進行“角色”分工，有利于建立權(quán)責清晰的體育公共服務(wù)機制。政府依據(jù)政府采購的法律法規(guī)把具體的體育公共服務(wù)采用招投標或者競爭性談判的方式，以“項目制”或者“外包式”等形式構(gòu)建體育公共服務(wù)的外部供給模式，將直接的行政主導式轉(zhuǎn)化為引入公平競爭的市場選擇機制，從而更加有利于體育產(chǎn)業(yè)市場的健康發(fā)展。

因此，在社會主義市場經(jīng)濟下，政府向?qū)I(yè)的體育社會組織購買體育公共服務(wù)的模式重塑了政府與各種體育社會組織的權(quán)責和行為邊界，并且更加明確，這不僅降低了政府公共服務(wù)的供給成本，提高了公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量，而且有利于政府按照市場經(jīng)濟運行模式來調(diào)整體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化體育產(chǎn)業(yè)資源的配置。

四、我國政府購買體育公共服務(wù)發(fā)展中存在的問題及成因分析

(一)政府購買體育公共服務(wù)的法律制度不完善，導致其運行程序失范

2003年頒布的《政府采購法》確立了我國政府采購制度進入了法治化的軌道，推動了我國政府采購事業(yè)邁入飛速發(fā)展的階段。但由于立法技術(shù)的問題，總體上來看，政府部門依據(jù)法律編制的購買貨物的采購目錄相對細致科學，而對于根據(jù)購買服務(wù)內(nèi)容范圍編制的采購目錄則相對粗糙、簡單，甚至對于“服務(wù)”本身內(nèi)涵和外延的界定都一直處于變化之中。特別是，對于購買公共服務(wù)的相關(guān)制度建設(shè)一直處于完善期，對于實踐中不斷出現(xiàn)的政府購買體育公共服務(wù)的地區(qū)性創(chuàng)新舉措，都無法從頂層制度作出科學引導和彈性規(guī)范，以適應(yīng)政府購買體育公共服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實態(tài)勢。*財政部2000年發(fā)布了《政府采購品目分類表》(財庫〔2000〕10號)，在這個分類表中，政府采購所涉及的“服務(wù)”局限在“政府滿足自身需要的后勤服務(wù)”，而不包括“社會公共服務(wù)”，那個時候包括體育在內(nèi)的社會公共服務(wù)還沒有進入政府購買的視野。2012年財政部發(fā)布新的《政府采購品目分類目錄(試用)》(財庫〔2012〕56號)，該分類目錄第一次明確了“服務(wù)”包括多項社會公共服務(wù)，這里將“體育組織服務(wù)、體育場館服務(wù)以及其他體育服務(wù)”三種類型納入到“體育公共服務(wù)”的內(nèi)容中。2013年財政部修訂的《政府采購品分類目錄》對體育公共服務(wù)也作出如此規(guī)定。

(二)信息“透明度”不足，影響了服務(wù)供給市場競爭機制的形成

我國政府購買體育公共服務(wù)的“透明度”存在不足，主要表現(xiàn)在作為采購方的政府有關(guān)部門對于采購信息的公開機制執(zhí)行不到位。2008年正式實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》的立法宗旨是：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用”。*見《中華人民共和國政府信息公開條例》第1條的規(guī)定。目前，我國政府購買體育公共服務(wù)還處于起步階段，大部分政府的行為信息還不能做到完全公開。在實踐中，社會組織和企業(yè)對政府部門發(fā)布的購買體育公共服務(wù)的內(nèi)容信息獲取渠道較少，信息捕獲能力較低，這就使得購買體育公共服務(wù)較難實現(xiàn)市場規(guī)制下的公平競爭，影響了公共服務(wù)供給市場公平競爭機制的形成。因此，如何落實《政府采購法實施條例》等法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定的政府采購項目的全過程信息公開等條款，是完善當前政府購買體育公共服務(wù)制度過程所要解決的核心問題。

2017年4月，財政部發(fā)布了《關(guān)于進一步做好政府采購信息公開工作有關(guān)事項的通知》，提出“加強信息公開情況的監(jiān)督檢查，加大對采購項目預(yù)算金額、采購合同、公共服務(wù)項目采購需求和驗收結(jié)果等信息公開薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)管，及時、完整地發(fā)布政府采購信息；建立和完善評估機制，委托社會力量開展對政府采購透明度的第三方評價，公開評價結(jié)果，推動政府采購信息公開各項規(guī)定落到實處”。*財政部關(guān)于進一步做好政府采購信息公開工作有關(guān)事項的通知[EB/OL].中國政府網(wǎng)，2017-05-08.這為未來我國政府購買體育公共服務(wù)的“透明化”建構(gòu)了規(guī)則基礎(chǔ)。

(三)政府購買法律關(guān)系主體的權(quán)責界限模糊，導致監(jiān)督機制不健全

1.體育行政管理部門與體育社會組織關(guān)系不對等。我國各級政府都設(shè)置有體育行政管理部門，在政府采購體育公共服務(wù)的過程中，其與相關(guān)的體育社會組織并不能真正地實行“平等對接”，兩者在政府采購體育公共服務(wù)法律關(guān)系中的地位并不完全平等。由于體育社會團體和體育民辦非企業(yè)都被各級體育行政主管部門管理與規(guī)制，它們之間存在不完全對等的契約關(guān)系。但有時候，政府出于對體育社會團體在服務(wù)項目合同的履行能力方面的不信任，會直接將項目委托給體育部門下屬單位或者具有一定行政管理關(guān)系的體育行業(yè)性組織，這對體育民間社會團體組織參與購買公共體育服務(wù)項目的空間造成了一定的擠壓。

2.政府購買體育公共服務(wù)形式缺少競爭性。從當前的實踐操作層面來看，政府購買體育公共服務(wù)的形式主要選擇直接資助或者項目外包的方式，較少選擇公開招標采購的方式。這也直接導致了各種承接主體之間無法實現(xiàn)公平競爭、市場化程度較低、體育公共資源利用率不高等問題。由于政府購買體育公共服務(wù)主體間關(guān)系的特殊性，導致最終能否成為合適的項目承接主體并不完全依靠市場選擇機制，因此，最終入選的承接主體的服務(wù)供給將無法保證達到體育資源利用效益的最大化。

3.對政府購買體育公共服務(wù)行為的監(jiān)督以內(nèi)部監(jiān)督為主。由于政府在購買體育公共服務(wù)關(guān)系中的特殊地位，政府在購買體育公共服務(wù)項目的推進過程中，具體的政府部門在不同的行為模式下可能會出現(xiàn)既是“運動員”又是“裁判員”的現(xiàn)象。按照我國《政府采購法》規(guī)定，各級人民政府財政部門負責監(jiān)督政府采購行為。因此，各級政府財政部門應(yīng)依法履行對政府購買體育公共服務(wù)的監(jiān)督管理職責。*《中華人民共和國政府采購法》第十三條規(guī)定：“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責。各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責”。但在實踐中，由于各級財政部門是各級人民政府的組成部分，其對政府購買體育公共服務(wù)行為的監(jiān)督屬于內(nèi)部監(jiān)督，這就導致政府財政部門在監(jiān)督過程中選擇性放寬了對政府購買部門不合規(guī)行為的情況時有發(fā)生。

4.對政府購買體育公共服務(wù)監(jiān)督的專業(yè)性不強。政府財政監(jiān)督部門在人力資源配備上傾向具備財務(wù)管理和審計專業(yè)知識的人員，而對具備體育公共服務(wù)的專業(yè)知識和相應(yīng)組織管理能力的人力資源配備不足，所以，在監(jiān)督過程中難免會出現(xiàn)對很多專業(yè)性指標無法把握其內(nèi)涵和外延的現(xiàn)象，這也會使監(jiān)督無法達到應(yīng)有的效果。因此，單一的內(nèi)部監(jiān)督模式無法滿足或保障政府購買體育公共服務(wù)高效運行的要求。

(四)承接主體的市場規(guī)?；潭容^低，導致體育公共服務(wù)質(zhì)量供給較低

就目前我國的實踐情況來看，作為政府購買體育公共服務(wù)承接主體的社會體育團體來說，其市場規(guī)?；潭冗€有待于進一步提高，整體存在資金利用率過低、服務(wù)供給規(guī)模較小、服務(wù)質(zhì)量供給較低的問題。

1.社會體育組織數(shù)量少，所能提供的體育公共服務(wù)的供給規(guī)模較小。由于我國人口基數(shù)大，根據(jù)前文對當前我國體育社會組織的統(tǒng)計量來看，平均每五萬人才擁有一個體育社會團體，每八萬人才擁有一個體育民辦非企業(yè)。雖然我國的體育社會團體和體育民辦非企業(yè)的數(shù)量一直呈現(xiàn)增長趨勢，但實際上，它們所要服務(wù)的人口數(shù)量卻是非常龐大的。社會體育組織所能提供的體育公共服務(wù)的供給規(guī)模距離世界平均水平還存在一定差距。

2.政府購買體育公共服務(wù)項目的領(lǐng)域較集中。當前“事務(wù)型”體育公共服務(wù)是我國政府購買的主要內(nèi)容，但在實踐中，我國社會組織能夠提供給政府購買的體育公共服務(wù)項目大多集中在體育組織服務(wù)領(lǐng)域(汪全勝、衛(wèi)學芝，2017)。同時，由于我國體育競技的專業(yè)人才主要由政府采取集中管理的模式，這就使得體育社會組織中優(yōu)秀的體育競技人才相對很少，因此，一般來說，政府體育行政主管部門也不會將競技體育相關(guān)的公共服務(wù)交給體育社會組織來提供。

3.體育社會組織缺乏積極的市場競爭性。我國體育社會組織總體來說規(guī)模較小、資金來源較單一，導致我國體育社會組織缺乏競爭性。在社會主義市場經(jīng)濟不斷深化的大背景下，我國政府購買體育公共服務(wù)市場還無法形成競爭性市場，而缺乏競爭的市場是無法達到利益最大化的，這也是當前我國體育社會組織提供體育公共服務(wù)質(zhì)量相對較低的主要原因。

五、完善我國政府購買體育公共服務(wù)制度框架的建議

(一)因地制宜，推動政府購買體育公共服務(wù)的法治化進程

如前文所述，由于法律具有滯后性的特點，政府購買體育公共服務(wù)的法律和政策已經(jīng)無法滿足當前政府購買體育公共服務(wù)的需求。依照立法周期性理論，一旦法律內(nèi)容滯后于現(xiàn)實需要，立即重新立法并不現(xiàn)實。一般地，我國修訂一部新的法律都需要在全國人民代表大會或者常委會通過前開展一系列的立法技術(shù)性工作，因此，法律修訂的隱形成本很高。

法律經(jīng)濟學對立法成本—收益的分析框架指出，當修訂一部法律的成本高于其修訂后所帶來的效益時，修訂該法律就缺乏可行性。因此，如果法律暫時缺乏修訂條件時，其無法調(diào)整的范圍可以由法規(guī)、規(guī)章或者法律政策來代替，并不需要重新修訂?；谝陨戏蓪蛹夑P(guān)聯(lián)性的基本理論，由于當前我國政府購買體育公共服務(wù)的制度體系還不夠完善，因此，可以根據(jù)區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，因地制宜地制定或完善政府購買體育公共服務(wù)的地方性法規(guī)，同時授權(quán)地方政府根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展需要出臺更具針對性的法律政策來引導購買體育公共服務(wù)的發(fā)展。

此外，“法定職責必須為，法無授權(quán)不可為?！痹谝婪ㄐ姓@條道路上，政府購買體育公共服務(wù)應(yīng)該更加規(guī)范化、法律化。首先，政府在購買體育公共服務(wù)過程中應(yīng)做到“公開是原則，不公開是例外”，在相關(guān)購買信息和執(zhí)行過程中的事務(wù)需依法公開的應(yīng)當公開，做到真正透明的依法行政。其次，還要不斷完善政府購買體育公共服務(wù)的權(quán)力清單制度，既要合理利用政府權(quán)力推動政府購買體育公共服務(wù)的發(fā)展，又要限制政府權(quán)力的不當膨脹，防止“暗箱操作”行為的發(fā)生。

(二)細化監(jiān)督體制，以確保政府購買體育公共服務(wù)的公平性和有效性

政府部門行政權(quán)力的監(jiān)管從來都是社會主義法治建設(shè)進程中的核心議題?！罢l來治理治理者”這句關(guān)于監(jiān)督規(guī)則的詰問一直提醒著我們，監(jiān)督權(quán)力從來都不是什么容易的事情。一個完善的監(jiān)督管理體制不僅可以有效制約政府購買體育公共服務(wù)過程中腐敗現(xiàn)象的蔓延，也可以有效提高政府購買體育公共服務(wù)的公平性和有效性。

首先，在由各級政府財政部門進行內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，有條件的地方政府可以在財政部門或體育行政部門下建立專門的體育公共服務(wù)監(jiān)督機構(gòu)。專門的體育公共服務(wù)監(jiān)督機構(gòu)行使的監(jiān)督行為更具有專業(yè)性，對體育公共服務(wù)的市場運行現(xiàn)狀更加了解，一旦出現(xiàn)體育專業(yè)性問題可以做到具體問題具體分析，快速解決。其次，建立第三方監(jiān)督機構(gòu)，主要起到外部監(jiān)督的作用。第三方監(jiān)督機構(gòu)主要吸納政府部門以外的其他體育專業(yè)人士或組織，吸引公眾大量參與，有利于公平公正地監(jiān)督購買主體和承接主體的行為。再次，吸引公眾自發(fā)監(jiān)督，輔助第三方監(jiān)督機構(gòu)進行外部監(jiān)督。正確引導公眾自發(fā)監(jiān)督是一個長期而困難的工作，但當人民群眾形成自行監(jiān)督的好習慣時，監(jiān)督工作將會事半功倍。最后，加強媒體監(jiān)督。媒體監(jiān)督具有公開性和廣泛性，能夠增強政府購買體育公共服務(wù)的外部監(jiān)督。但媒體監(jiān)督也是一把“雙刃劍”，既能正確地引導群眾監(jiān)督視線，也能傳播錯誤的不實之言，如何正確地使用媒體對政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督也是一項亟待解決的難題。

(三)精準扶持社會體育組織發(fā)展，以提高體育公共服務(wù)供給市場的競爭力

根據(jù)民政部門公開發(fā)表的社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)，我國體育社會組織和體育民辦非企業(yè)占比遠遠低于世界平均水平。要發(fā)展政府購買體育公共服務(wù)事業(yè)，就必須要大力扶持社會體育組織。由于當前我國政府購買體育公共服務(wù)采用的方式主要包括定點采購制、直接資助制、項目外包制三種方式，但就實踐中呈現(xiàn)的統(tǒng)計資料來看，政府體育行政部門更偏好采用直接資助制和項目外包制，這種帶有選擇偏好的供應(yīng)商(社會體育組織)選擇機制不利于體育公共服務(wù)市場化合理競爭機制的發(fā)展。因此，有必要從以下幾個方面扶持社會體育組織：

首先，加大政府購買資金投入規(guī)模，生成需求導向的社會體育組織發(fā)展動力。各級政府可以根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況適當增加資金投入到購買體育公共服務(wù)事業(yè)當中去，增加體育組織競爭的積極性，不斷生成需求導向的社會體育組織發(fā)展動力。根據(jù)《體育法》第41條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府應(yīng)當將體育事業(yè)經(jīng)費、體育基本建設(shè)資金列入本級財政預(yù)算和基本建設(shè)投資計劃，并隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐步增加對體育事業(yè)的投入?！蓖瑫r，通過建設(shè)并運營好各類政府購買體育公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)信息平臺，及時公開發(fā)布政府購買體育公共服務(wù)項目信息，以吸引更多的社會力量和資金投入到政府購買體育公共服務(wù)項目中，定向精準扶持社會化體育組織來增加體育公共服務(wù)市場的主體規(guī)模。

其次，不斷完善政府購買方式，增加社會體育組織的參與度。為了提高供給體育公共服務(wù)市場的公平性，應(yīng)不斷完善政府購買體育公共服務(wù)的方式，借鑒政府購買貨物或其他服務(wù)的已有經(jīng)驗，構(gòu)建一個多元化的政府購買方式的選擇機制。根據(jù)我國《政府采購法》的規(guī)定，政府采購主要是由采購人(政府相關(guān)部門)制定年度采購計劃，由政府集中采購中心或者第三方機構(gòu)代理采購，采購的方式主要采用公開招標、競爭性談判、邀請招標、詢價或單一來源等方式進行。政府購買體育公共服務(wù)的具體方式應(yīng)當按照上述法律的制度設(shè)計來擴充現(xiàn)有的購買方式，在節(jié)約政府購買成本、提高資金利用率的同時，實現(xiàn)對社會體育組織市場競爭力的培育，滿足社會體育組織公平競爭的發(fā)展要求，激勵社會體育組織提高其服務(wù)質(zhì)量和效率。

最后，不斷創(chuàng)新社會體育組織管理模式，培育和促進社會體育組織的發(fā)展。政府要引導社會體育組織不斷創(chuàng)新內(nèi)部管理模式，將其建成協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、權(quán)責清晰的社團或者企業(yè)法人實體。政府部門應(yīng)當有規(guī)劃地培育和促進社會體育組織的發(fā)展，對無社會體育組織的地區(qū)應(yīng)加強政策引導和資金支持，加大對該地區(qū)社會體育組織的培育; 對日漸萎縮及運轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難的社會體育組織采用重組的方法加以恢復; 對同類體育公共服務(wù)供給重復和過剩的社會體育組織進行項目調(diào)整，逐步使社會體育組織在地區(qū)之間實現(xiàn)平衡，在項目種類、數(shù)量等方面科學與合理(秦小平等，2014)。

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