孫壯志

完成擴(kuò)員以后，上合組織出現(xiàn)了很多新問題。為了應(yīng)對(duì)這些問題，應(yīng)該把上合組織下一步工作的重心放在政治建設(shè)上。包括五個(gè)方面的主要內(nèi)容，即：理念協(xié)調(diào)、政策協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略協(xié)調(diào)、法律協(xié)調(diào)與主體協(xié)調(diào)。

擴(kuò)員后新形勢(shì)要求加強(qiáng)政治建設(shè)

上合組織過去是六個(gè)成員國(guó)，其中有五個(gè)都是講俄語的原蘇聯(lián)國(guó)家，它們之間溝通沒有任何障礙。而中國(guó)無論是和俄羅斯的關(guān)系，還是和中亞國(guó)家的關(guān)系都比較順暢。印巴加入以后，雖然合作的空間擴(kuò)大了、合作的議題增多了，但是要達(dá)成政治共識(shí)和政策協(xié)調(diào)方面的成本卻也增加了。

擴(kuò)員以后，上合組織面臨一個(gè)新的緊迫問題，就是上合組織的優(yōu)先方向、功能定位可能要做一個(gè)調(diào)整，這就需要成員國(guó)之間進(jìn)行密切的政治合作。政治合作對(duì)國(guó)際組織來說非常重要，“一帶一路”內(nèi)涵中的“五通”，第一個(gè)就是政策溝通。如果沒有高層的政治共識(shí)，任何國(guó)際合作、跨國(guó)合作都是寸步難行的。而印巴加入帶來的最大問題恰恰是政治共識(shí)的缺乏。上合組織是從“上海五國(guó)”發(fā)展起來的，“上海五國(guó)”起步于邊境地區(qū)的軍事互信，借此實(shí)現(xiàn)并鞏固了政治互信，才有了后來多邊合作的順利開展。現(xiàn)在印巴加入之后，政治互信和軍事互信問題又重新出現(xiàn)。因而，除了經(jīng)濟(jì)、安全、人文三個(gè)領(lǐng)域，上合組織未來還應(yīng)該特別重視政治領(lǐng)域的合作。畢竟，上合組織在未來一個(gè)時(shí)期內(nèi)，更多地還只能是發(fā)揮一個(gè)政治組織的作用。尤其在擴(kuò)員以后，上合組織要達(dá)成廣泛政治共識(shí)已經(jīng)變得更加困難了，其他合作相對(duì)而言也會(huì)受到不利影響。

從五方面入手加強(qiáng)政治建設(shè)

成立17年來，上合組織給予其成員國(guó)的政治支撐還是非常有力的。一些成員國(guó)的政治發(fā)展、政治轉(zhuǎn)型面臨很多挑戰(zhàn)，特別是中亞國(guó)家，存在不穩(wěn)定因素，比如“顏色革命”對(duì)政權(quán)的威脅。現(xiàn)在，中亞成員國(guó)的大選，上合組織都是要派觀察員團(tuán)參加的。這些國(guó)家發(fā)生“顏色革命”很大的一個(gè)原因是外力的推動(dòng)。比如歐安組織的西方國(guó)家觀察員就經(jīng)常對(duì)相關(guān)國(guó)家選舉品頭論足、指手劃腳，有的西方非政府組織甚至煽動(dòng)民眾上街游行。這種情況下上合組織的政治支持、對(duì)選舉的積極評(píng)價(jià)就顯得格外重要。

那么當(dāng)前形勢(shì)下，上合組織的政治建設(shè)應(yīng)該包括哪些內(nèi)容呢？筆者認(rèn)為應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：

第一是理念協(xié)調(diào)，比如中國(guó)提出了“上海精神”、新安全觀、新合作觀，等等。中國(guó)提出的這些新理念已經(jīng)受到了其他成員國(guó)的認(rèn)可和重視，如“人類命運(yùn)共同體”。但中國(guó)提出的其他一些重要倡議與其他國(guó)家的地區(qū)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)起來就比較困難了。例如，中國(guó)提出的“一帶一路”倡議非常宏大，但俄羅斯認(rèn)為只是一些具體項(xiàng)目，而它提出的“大歐亞伙伴關(guān)系”應(yīng)該是更大的戰(zhàn)略；印度則反對(duì)“一帶一路”在南亞的進(jìn)展，這就需要在認(rèn)識(shí)上進(jìn)行協(xié)調(diào)、溝通。

第二是政策協(xié)調(diào)。上合組織原來是六個(gè)成員國(guó)，現(xiàn)在發(fā)展到八個(gè)，每個(gè)成員國(guó)對(duì)國(guó)際問題、地區(qū)問題的看法都不盡相同，它們的周邊環(huán)境都不太一樣，各自國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策、文化政策及邊疆發(fā)展政策都不一致，這方面需要進(jìn)行協(xié)調(diào)，才可能發(fā)揮出合作的地緣優(yōu)勢(shì)。擴(kuò)員后，上合組織政策協(xié)調(diào)的任務(wù)變得更加緊迫，甚至需要在峰會(huì)之前在雙邊層面上解決。

第三是戰(zhàn)略協(xié)調(diào)?，F(xiàn)在差不多所有成員國(guó)都有長(zhǎng)期或者中期的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，包括國(guó)內(nèi)地區(qū)發(fā)展的綱要。這些戰(zhàn)略需要在多邊層面上進(jìn)行協(xié)調(diào)和對(duì)接。其實(shí)，這方面相對(duì)來說比較容易，特別是中國(guó)與中亞國(guó)家的對(duì)接還是比較順暢的。但是這里也存在利益方面的爭(zhēng)論，涉及義利觀的問題。在上合組織的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中國(guó)的投入最多、貢獻(xiàn)最大（在上合組織框架內(nèi)提供的優(yōu)惠貸款達(dá)220多億美元），但對(duì)中國(guó)來說也有成本和收益如何平衡的問題，否則難以為繼。

第四是法律協(xié)調(diào)。上合組織通過和簽署的文件非常多，但是這些多邊文件普遍缺少約束力，大都是政治宣言或公報(bào)、紀(jì)要，不是法律文件。這其實(shí)是上合組織發(fā)展至今一個(gè)明顯的弱點(diǎn)。作為政府間的合作機(jī)制，上合組織應(yīng)該更重視多簽署一些政府間的文件，而不僅僅是領(lǐng)導(dǎo)人的共同聲明或工作層面的年度計(jì)劃，要簽署和完善具有法律效力的多邊條約，如成員國(guó)《長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約》，同時(shí)加強(qiáng)成員國(guó)之間的立法、司法合作。

第五是主體協(xié)調(diào)。現(xiàn)在上合組織多邊合作參與的主體越來越多，從官方層面來說有元首會(huì)、總理會(huì)，十幾個(gè)部長(zhǎng)的會(huì)，而且還在繼續(xù)增加。此外還有成員國(guó)地方長(zhǎng)官的會(huì)晤。今年還要舉辦上合組織媒體會(huì)晤?，F(xiàn)在政黨的交流也比較多，民間組織、智庫的交流也全面啟動(dòng)。在這種情況下，各主體之間需要協(xié)調(diào)、配合。民間組織、智庫和政府怎么形成良好的互動(dòng)，仍然有待探索。

要認(rèn)識(shí)到的是，上合組織在政治領(lǐng)域的合作是卓有成效的，不能只盯著經(jīng)濟(jì)合作和安全合作看。擴(kuò)員之后，一些成員國(guó)之間出現(xiàn)摩擦，推動(dòng)合作更加困難是正常的。那么，又該如何應(yīng)對(duì)這些新出現(xiàn)的問題呢？

第一，要堅(jiān)定上合組織發(fā)展的信心和決心，在政治層面再多做一些耐心、細(xì)致的工作；第二，要堅(jiān)持成功的、有效的政治原則，包括積極弘揚(yáng)“上海精神”，堅(jiān)持其他一些非常重要的基本準(zhǔn)則；第三，進(jìn)一步創(chuàng)新合作理念，結(jié)合新的國(guó)際形勢(shì)和地區(qū)形勢(shì)，不斷充實(shí)合作內(nèi)涵；第四，要進(jìn)一步夯實(shí)法律基礎(chǔ)，盡可能多地簽署一些政府間合作文件，包括經(jīng)濟(jì)和安全方面的；第五，要進(jìn)一步擴(kuò)大政治交往，讓盡可能多的主體參與進(jìn)來，加深相互理解，早日形成上合組織的合作共識(shí)。