摘要：綠色發(fā)展理念要求以恢復(fù)和改善環(huán)境為經(jīng)濟增長點，為解決當前環(huán)境問題提供了方向。而政府購買環(huán)境服務(wù)基于其公益性與經(jīng)濟性，將綠色發(fā)展理念恰到好處地體現(xiàn)出來。但是，在政府購買環(huán)境服務(wù)中，由于該法律關(guān)系主體不僅僅政府與環(huán)境服務(wù)提供商，還有潛在的行政相關(guān)人，即社會公眾。因此，政府既需要承擔政府的環(huán)境責任，還須承擔行政協(xié)議責任。

關(guān)鍵詞：綠色發(fā)展理念；政府購買環(huán)境服務(wù)；政府環(huán)境責任；行政協(xié)議責任

2015年10月，習近平同志在黨的十八屆五中全會上提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，其中綠色發(fā)展理念已經(jīng)成為建設(shè)中國當代法治社會的主要理念之一。當前社會下，環(huán)境問題已經(jīng)成為亟待解決的熱門問題，例如霧霾問題。綠色發(fā)展理念的提出是為法治政府解決環(huán)境問題確定了方向，而其中的政府購買環(huán)境服務(wù)即是解決機制之一。

一、綠色發(fā)展理念含義

結(jié)合對于2015年新修訂實施的《環(huán)境保護法》第一條的理解，綠色發(fā)展理念即是以保障社會公眾的健康為本質(zhì)目的，將建設(shè)生態(tài)文明以及促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展為主要目標，提倡將社會經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護相結(jié)合的發(fā)展方式，實現(xiàn)社會的全方位發(fā)展、清潔節(jié)約式發(fā)展、低碳環(huán)保式發(fā)展。傳統(tǒng)理念中的可持續(xù)發(fā)展只是將社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合，但是并沒有體現(xiàn)出誰的地位更加重要，這也就造成了在實際生活中社會經(jīng)濟的發(fā)展與生態(tài)文明的建設(shè)相脫節(jié)，社會的經(jīng)濟在不斷快速發(fā)展，而環(huán)境保護問題卻變得愈加嚴重。習近平同志在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學演講時指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！边@句話反映了社會的經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)當以環(huán)境保護為本質(zhì)前提，只有擁有了綠水青山，金山銀山才能得到保證。因此，我們不能以傳統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展觀來協(xié)調(diào)環(huán)境與社會經(jīng)濟發(fā)展，應(yīng)當尋求一種更新的、以環(huán)境保護為優(yōu)先考量的綠色發(fā)展理念。

二、政府購買環(huán)境服務(wù)

綠色發(fā)展理念，要求正確理解和處理環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展兩者之間的關(guān)系，將保護環(huán)境作為社會經(jīng)濟發(fā)展的前提，社會經(jīng)濟的增長應(yīng)當依賴于生態(tài)文明的建設(shè)。對于此，當前政府必須針對現(xiàn)存的環(huán)境問題，根據(jù)綠色發(fā)展理念提出解決方案。傳統(tǒng)的解決方案即是政府直接采取補救措施，進行環(huán)境治理，但是收效甚微。例如，在江蘇省東?？h，在政府購買農(nóng)村環(huán)境保潔服務(wù)之前，傳統(tǒng)保潔工作，盡管縣鄉(xiāng)兩級投入大量財力，但是經(jīng)常收不到預(yù)期效果。對此，財政部在2014年出臺了《關(guān)于推進和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》，明確將環(huán)境服務(wù)放在第三類的政府向社會公眾提供的公共服務(wù)中。因此，在綠色發(fā)展理念下，將環(huán)境保護作為社會經(jīng)濟發(fā)展的前提，政府購買環(huán)境服務(wù)即成為當前政府治理環(huán)境問題的重要措施之一。

（一）政府購買環(huán)境服務(wù)的內(nèi)容

環(huán)境服務(wù)在廣義上而言，是指基于當前的環(huán)境需求，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境均衡，為進行環(huán)境保護而進行采取措施的系統(tǒng)服務(wù)。但是，這種環(huán)境服務(wù)根據(jù)主體的不同分為兩種：民事環(huán)境服務(wù)和行政環(huán)境服務(wù)。民事環(huán)境服務(wù)主要針對環(huán)境服務(wù)提供商為企業(yè)等民事主體提供的服務(wù)，而行政環(huán)境服務(wù)的主體是指環(huán)境服務(wù)提供商與行政主體。而政府購買環(huán)境服務(wù)中的環(huán)境服務(wù)僅指狹義上的環(huán)境服務(wù)，即行政環(huán)境服務(wù)。在2013年，財政部印發(fā)了《政府采購品目分類目錄》，其中環(huán)境服務(wù)包括：城鎮(zhèn)公共衛(wèi)生服務(wù)、水污染治理服務(wù)、空氣污染治理服務(wù)、噪音污染治理服務(wù)、危險廢物治理服務(wù)、其他無害固體廢物處理服務(wù)、其他環(huán)境治理服務(wù)。通過參照2014年12月財政部出臺的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》中第2條對于政府購買服務(wù)的定義，政府購買環(huán)境服務(wù)，是利用市場經(jīng)濟的作用，政府按照相關(guān)程序，將需要由其開展的環(huán)境服務(wù)事項，提供給具備條件的社會組織，由其承擔并且政府根據(jù)購買服務(wù)合同達成的約定向其支付一定費用。

（二）政府購買環(huán)境服務(wù)的特征

公益性。政府的權(quán)力來源于人民權(quán)力的讓渡，盡管政府的職能是管理社會、維持社會秩序，但是其必須服務(wù)于社會、服務(wù)于人民。因此，政府的行政行為在理論上必須具有公益性。當然，從某種意義上說，因為國家這個詞具有共同體的意義，而政府是代表國家管理社會，行使人民讓渡的權(quán)力，故政府及其行為具有公共性這個性質(zhì)。但是，這里的公共性與公益性卻略有不同。公益性代表著政府及其行政行為能夠為社會公眾帶來一定利益，但是公共性僅僅預(yù)示著政府其行為的影響對象為社會公眾甚至是某類社會群體，其是否能夠使該群體受益，并未可知。而政府購買環(huán)境服務(wù)是為了滿足社會公眾對于生態(tài)環(huán)境的需求，而與社會組織簽訂政府購買環(huán)境服務(wù)合同，通過該措施來保障社會公眾對于環(huán)境的合法權(quán)益。對此，政府購買環(huán)境服務(wù)在性質(zhì)上必須具有公益性，而不是僅僅具有公共性。

主體相對平等性。政府購買環(huán)境服務(wù)并不是民事法律關(guān)系，而是行政法律關(guān)系，因為其主體為政府等行政機關(guān)與社會組織。在行政法律關(guān)系中，行政主體，即政府等行政機關(guān)，居于主導(dǎo)支配地位，能夠行使行政管理職權(quán)。因此，在傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系中，行政主體與行政相對人在地位上具有絕對的不平等性。但是，政府購買環(huán)境服務(wù)中的行政法律關(guān)系又與傳統(tǒng)行政法律關(guān)系相區(qū)別。其是政府通過簽訂合同，與行政相對人即環(huán)境服務(wù)提供商確定雙方的權(quán)利義務(wù)，從而對環(huán)境進行治理。根據(jù)在最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的第14條，對于政府購買環(huán)境服務(wù)合同，可以適用《合同法》。而根據(jù)《合同法》的基本原則，合同當事人的法律主體地位平等。因此，政府等行政機關(guān)在履行、變更、解除行政協(xié)議上與環(huán)境服務(wù)提供商等社會組織的法律地位平等。但是在之前的司法解釋中的第15條第3款，其中的被告指的是行政機關(guān)，因而當面臨社會公共利益問題時，可以考慮暫時放棄該社會組織的主體平等權(quán)益，行政機關(guān)可以單方變更、解除該行政協(xié)議，不過，行政機關(guān)需要給予一定補償。

三、政府責任

在政府購買環(huán)境服務(wù)中，該法律關(guān)系主體直接表明僅僅只有政府等行政機關(guān)與環(huán)境服務(wù)提供商，但是潛在的、涉及其環(huán)境權(quán)益的還有社會公眾。對此，此處的政府責任主要分為兩個部分：政府環(huán)境責任與行政協(xié)議責任。

（一）政府環(huán)境責任

按照社會契約理論，公民與政府之間存在著代理關(guān)系，即公民委托授權(quán)政府管理社會，在公民的合法權(quán)益受到損害時，政府須采取措施來進行保障。因此，在當前社會出現(xiàn)的環(huán)境問題中，政府須承擔責任，采取一定的措施保障公民的環(huán)境權(quán)益，即政府環(huán)境責任。政府環(huán)境責任是指在保護環(huán)境問題上，由法律法規(guī)等規(guī)范性文件所規(guī)定的政府等行政機關(guān)的義務(wù)以及權(quán)力（簡稱為政府第一性環(huán)境責任），另外還有因政府等行政機關(guān)違反上述法律法規(guī)等規(guī)范性文件規(guī)定而所需承擔的法律責任（簡稱政府第二性環(huán)境責任）。在政府購買環(huán)境服務(wù)中，政府第一性環(huán)境責任主要包括審查責任、監(jiān)督責任、信息公開責任；而政府第二性環(huán)境責任主要是針對環(huán)境法、刑法等關(guān)于行政機關(guān)以及其工作人員的責任，如環(huán)境法第68條。

審查責任。綠色發(fā)展理念要求以恢復(fù)和改善環(huán)境質(zhì)量為經(jīng)濟增長點，那么政府在購買環(huán)境服務(wù)的初期階段，其審查責任必不可少。在政府等行政機關(guān)與環(huán)境服務(wù)提供商簽訂購買環(huán)境服務(wù)合同之前招標，須對環(huán)境服務(wù)提供商進行資格審查，如是否具有相關(guān)的行政許可，是否存在違法等不良記錄，是否能夠提供環(huán)境服務(wù)的專業(yè)人員，是否具由相關(guān)的資金和技術(shù)支持等等。

監(jiān)督責任。在簽訂購買環(huán)境服務(wù)協(xié)議之后，政府等行政機關(guān)并不能放棄對環(huán)境服務(wù)提供商的監(jiān)管，這不僅僅是基于行政協(xié)議對行政相對人加以監(jiān)督，更是考慮到社會公眾的環(huán)境權(quán)益。因此，在政府購買環(huán)境服務(wù)中，政府等行政機關(guān)的監(jiān)督責任更是重中之重。對于政府的監(jiān)督責任，可以通過以下三種制度加以實現(xiàn)。第一，定期的信息報告制度。信息報告制度是政府等行政機關(guān)對環(huán)境服務(wù)提供商監(jiān)督的前提，可以通過制定地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件或者直接在行政協(xié)議中加以明確。政府等行政機關(guān)根據(jù)環(huán)境服務(wù)提供商提交的信息報告監(jiān)督其環(huán)境服務(wù)，從而保障環(huán)境治理質(zhì)量。第二，實地巡查制度。實地巡查制度相較于前面所述的信息報告制度而言，由于其是政府等行政機關(guān)到實地進行考察，更為主動地體現(xiàn)了政府等行政機關(guān)的監(jiān)督職能。第三，績效評估制度。政府等行政機關(guān)通過前述的信息報告制度以及實地巡查制度，達到對政府購買環(huán)境服務(wù)的履行情況、環(huán)境治理質(zhì)量等過程的評估。

（二）行政協(xié)議責任

政府購買環(huán)境服務(wù)中，直接的法律關(guān)系主體就是政府等行政機關(guān)與環(huán)境服務(wù)提供商。根據(jù)《行政訴訟法》第78條規(guī)定，參照《合同法》的相關(guān)內(nèi)容，將政府等行政機關(guān)在該行政協(xié)議中的責任歸結(jié)為兩種：違約責任與補償責任。但是，在政府等行政主體承擔違約責任與補償責任之前，該行政協(xié)議必須是合法有效的。根據(jù)《行政訴訟法》第75條、《合同法》相關(guān)內(nèi)容，政府購買環(huán)境服務(wù)中的行政協(xié)議無效情形主要包括：相關(guān)政府等行政機關(guān)不具有相應(yīng)的行政主體資格；政府購買環(huán)境服務(wù)的內(nèi)容客觀上不可能實施；政府購買環(huán)境服務(wù)的實施將導(dǎo)致犯罪或者嚴重違法；在政府購買環(huán)境服務(wù)中的行政協(xié)議內(nèi)容明顯違背公序良俗；政府購買環(huán)境服務(wù)的實施將嚴重損害公共利益或者他人合法權(quán)益；其他重大且明顯違法的情形等等。

違約責任。由于這里僅討論政府等行政主體在違約時所應(yīng)承擔的責任，并且在《行政訴訟法》中并沒有關(guān)于行政相對人違約責任的規(guī)定。由此該違約責任僅指行政主體單方面的違約，是指政府等行政機關(guān)作為政府購買環(huán)境服務(wù)中的行政協(xié)議一方當事人，不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議的，所應(yīng)承擔法律上的責任。參照民事合同，雙方可以意思自治，在法律范圍內(nèi)自由約定權(quán)利義務(wù)、違約責任的承擔形式、內(nèi)容、范圍、幅度、免責情形等。在沒有約定或者約定無效的情況下，根據(jù)《行政訴訟法》第78條，行政主體承擔違約責任的法定方式包括：繼續(xù)履行、采取補救措施以及賠償損失。

補償責任。文章在前面部分已經(jīng)闡述了政府采購服務(wù)中行政協(xié)議主體地位的相對平等性，行政協(xié)議主體地位既具有平等，也具有不平等性。其不平等性體現(xiàn)在行政主體在考慮到公共利益或其他法定理由時，可以單方解除或者變更行政協(xié)議。但是，在此種情況下，若行政相對人的合法權(quán)益受到損害，可以要求行政主體給予適當補償。對此，根據(jù)《行政訴訟法》第78條第2款以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第15條第3款規(guī)定，行政主體因公共利益需要或者其他法定理由單方變更、解除協(xié)議給行政相對人造成損失的，須承擔補償責任。

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作者簡介：

李保?。?993- ），男，南京財經(jīng)大學，憲法學與行政法學研究生。