時(shí)義巍

摘要：黨的十九大報(bào)告提出振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，作為農(nóng)村主體的村民是實(shí)踐的主體，而村民自治是推動(dòng)鄉(xiāng)村健康發(fā)展的必要條件，本文從歷史的演進(jìn)、制度的變遷、當(dāng)前村民自治中面臨的突出問題以及村民自治的當(dāng)代價(jià)值淺析堅(jiān)持好這一制度的重要性，并提出解決村民自治的對策建議。

關(guān)鍵詞：村民自治 基層民主 家族文化 政治建設(shè)

中圖分類號：D422 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）08-0060-04

村民自治始于1982年中華人民共和國修訂頒布的《憲法》第一百一十一條規(guī)定：“村民委員會是基層群眾自治性組織”。全國人大常委會法治工作委員會把它界定為：“村民自治的含義是自我管理、自我教育、自我服務(wù)?！眹鴦?wù)院法制辦公室政法司解釋：村民自治“是指在農(nóng)村基層由群眾按照法律規(guī)定設(shè)立村委會，自己管理自己的基層事務(wù)，它是我國解決基層直接民主的一項(xiàng)基本政策，是一項(xiàng)基層民主制度”。民政部基層政權(quán)建設(shè)司又解釋：“我國的村民自治，是廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民在基層社會生活中，依法行使自治權(quán)，實(shí)行自己的事自我管理的一種基層群眾自治制度?！睆膽椃ㄒ约胺l解釋可以看出，村民自治是社會主義國家法定的一項(xiàng)制度，村民自治是基層民主政治進(jìn)程中最集中的體現(xiàn)，結(jié)合十九大報(bào)告“振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”布局，研究當(dāng)今村民自治存在的問題、價(jià)值與對策有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、村民自治歷史的演進(jìn)

費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國》提出古代基層政權(quán)是“鄉(xiāng)紳治村”。梁漱溟先生在《中國鄉(xiāng)村建設(shè)》提出“皇權(quán)不下縣”。在中國幾千年的歷史長河中，建立在農(nóng)耕文明基礎(chǔ)上的氏族社會一直是基層政權(quán)的基礎(chǔ)。鑒于村落家族文化的血族性與穩(wěn)定性，依靠鄉(xiāng)土社會族長自治一直是統(tǒng)治階級優(yōu)先選擇的方案。但伴隨著鴉片戰(zhàn)爭以及清政府的垮臺，現(xiàn)代的工業(yè)文明對中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明發(fā)起挑戰(zhàn)，隨之而來的是一系列革命，隨著現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，政黨組織誕生打破了鄉(xiāng)村古代自治的政治格局，中華民國時(shí)期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)遭到嚴(yán)重破壞，土地集中在少數(shù)地主資本家手里，由于沒有解決好農(nóng)民土地問題，國民政府垮臺。取而代之是中國共產(chǎn)黨建立的中華人民共和國，中共對土地進(jìn)行了重新分配，在農(nóng)村開展了農(nóng)業(yè)合作社、人民公社化運(yùn)動(dòng)。這一時(shí)期的村民自治被政府行為取代，傳統(tǒng)的家族文化以及鄉(xiāng)紳自治遭到全面的禁止。20世紀(jì)80年代伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，村民自治重新煥發(fā)出生機(jī)。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的松動(dòng)，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工導(dǎo)致村民自治在制度和實(shí)踐中遇到困境。村民自治發(fā)展的障礙和問題主要在于村民群眾的參與不足，致使群眾自治和直接民主發(fā)生了不同程度的異變。[1]

二、村民自治存在的突出問題

村民自治存在的問題一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)，問題出現(xiàn)只是一個(gè)表象特征。困擾村民自治主要有幾個(gè)方面：村落家族文化長期存在、村“兩委”行政化呈強(qiáng)化態(tài)勢、村民“務(wù)工”與“返鄉(xiāng)”導(dǎo)致政治冷漠、村民自治中的“人情異化”現(xiàn)象嚴(yán)重、村民自治與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)之間的矛盾。上述問題在全國范圍內(nèi)普遍存在，有學(xué)者用“走出鄉(xiāng)土”來表達(dá)村民對市民社會的向往，但就中國目前的國情現(xiàn)實(shí)，“走出鄉(xiāng)土”只能是一個(gè)漸進(jìn)的過程而非疾風(fēng)暴雨式的突進(jìn)，中共十九大報(bào)告提出“農(nóng)村集體土地承包期再延長30年?！笔菍Ξ?dāng)前“圈地運(yùn)動(dòng)”式的冒進(jìn)主義的回應(yīng)。在做大做強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和資本下鄉(xiāng)的背景下，研究村民自治中存在的問題有利于理清基層政權(quán)建設(shè)問題。從比較政治角度來看，直接民主下的村民自治在實(shí)踐中往往產(chǎn)生均分產(chǎn)品的決定，結(jié)果不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)再發(fā)展和資金積累。[2]因此在做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)又要確保基層民主政治得到健康發(fā)展，處理好民主與經(jīng)濟(jì)的問題應(yīng)是關(guān)鍵。

（一）村落家族文化長期存在

村落家族文化是農(nóng)耕文明時(shí)代的特有文明現(xiàn)象。過去其固有的封閉性、血族性、等級性、排外性造成了農(nóng)村發(fā)展緩慢。當(dāng)代村落家族文化發(fā)生了嬗變，由鄉(xiāng)土社會轉(zhuǎn)變?yōu)榘豚l(xiāng)半土社會，由家族性交往轉(zhuǎn)變?yōu)楣越煌墒ド窕橐鲛D(zhuǎn)變?yōu)殪铟然橐?，家族性治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭灰惑w”小家庭治理。這些變化集中表現(xiàn)為：熟人村落變?yōu)榘胧烊舜迓?，村民之間的人情異化交往，青年人閃婚到閃離，中老年人權(quán)威衰落，傳統(tǒng)儒家文化已無法調(diào)節(jié)青年人與中老年之間的倫理關(guān)系。有學(xué)者提出“走出鄉(xiāng)土”學(xué)說，認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)下農(nóng)村村落家族文化全面消退，應(yīng)用市場經(jīng)濟(jì)條件下的民主與法律去治理農(nóng)村，但現(xiàn)實(shí)卻出現(xiàn)了法律與民俗的沖突。固有的村落家族文化不會因市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而消失，追根溯源，以儒家思想為基礎(chǔ)的村落家族文化將長期存在。例如，江蘇省華西村是全國最富裕的村子，但其內(nèi)部文化凝聚性卻并未因經(jīng)濟(jì)原因而被沖淡，反而得到強(qiáng)化。愛德華·湯普森在《共有的習(xí)慣》中指出：現(xiàn)在“村落共同體”發(fā)生巨變，都不同程度上卷入到市場大潮之中，但是，村落依然是一個(gè)基于“守土”的“鄉(xiāng)、土、人”三者之間緊密互動(dòng)關(guān)系的共同體。[3]

（二）村“兩委”行政化呈強(qiáng)化態(tài)勢

馬克思·韋伯指出現(xiàn)在政治組織朝著官僚科層制方向發(fā)展。亨廷頓指出：任何一個(gè)政治體系的穩(wěn)定與否，取決于政治參與水平與政治制度化程度之間的相關(guān)關(guān)系。[4]p10-18 村民自治制度誕生是為了適應(yīng)合作社、人民公社化運(yùn)動(dòng)失敗所導(dǎo)致的農(nóng)村治理主體缺失問題，另一方面被賦予繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、發(fā)展基層民主的使命。隨著社會保障體系不斷向基層組織推進(jìn)，村“兩委”被賦予了行政職能以便與上級政府組織職能部門進(jìn)行業(yè)務(wù)對接。除了完成各自生產(chǎn)生活任務(wù)外，村“兩委”要依法完成計(jì)劃生育、社會保障金繳納、村衛(wèi)生室維護(hù)、村級小學(xué)的管理、土地生態(tài)保護(hù)、治安調(diào)節(jié)等上級政府賦予的職能，由于村級組織人才匱乏，很難適應(yīng)政府工作要求，因此上級政府出臺“大學(xué)生村官”計(jì)劃以滿足農(nóng)村治理的需要，但這導(dǎo)致了一個(gè)問題，村“兩委”自治權(quán)力被削弱，而行政權(quán)力則大大加強(qiáng)，因此全國各地農(nóng)村普遍存在村“兩委”行政化現(xiàn)象，村民自治成為一種上級政府的絆腳石，選出符合上級政府需要的人才是首要任務(wù)。

（三）村民“務(wù)工”與“返鄉(xiāng)”導(dǎo)致政治冷漠

伴隨著城鄉(xiāng)二元體制的松動(dòng)，村民在進(jìn)城務(wù)工后收入提高，個(gè)人權(quán)利意識覺醒，村社的公共服務(wù)意識大大地降低了，人走茶涼的現(xiàn)象非常普遍，外出務(wù)工的村民逐漸失去了對村內(nèi)公共事務(wù)的興趣，喪失了在村莊集體事務(wù)中尋求自我價(jià)值的動(dòng)力，導(dǎo)致了政治參與的冷漠。深究背后的原因是“新型農(nóng)村社區(qū)居民生產(chǎn)共同體與生活共同體分離、集體成員身份與社區(qū)成員身份脫節(jié)的治理困局”[5]，村民自治如何回應(yīng)外出務(wù)工人員的政治冷漠？這也是新時(shí)代的重大課題。十九大報(bào)告提出“振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”有利于解決農(nóng)村留不住人的問題。列寧指出：“政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)。”擴(kuò)大政治參與必須與村民的利益相掛鉤，因此讓留下的村民能致富，出去的村民能返鄉(xiāng)是當(dāng)前急需解決的問題。

（四）村民自治中的“人情異化”現(xiàn)象嚴(yán)重

從治理主體上看村民自治出現(xiàn)了新趨向，集中表現(xiàn)在人情異化。從自治主體上看分為五類：（1）經(jīng)濟(jì)能人。具有經(jīng)濟(jì)才能的村民，在本地或者外地?fù)碛写罅康呢?cái)產(chǎn)，例如種糧大戶、外出務(wù)工經(jīng)商成功人士、企業(yè)類管理人員等。在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中農(nóng)村出現(xiàn)了“富人治村”的現(xiàn)象。（2）宗族勢力人物。宗族勢力是家族文化的表現(xiàn)形式，誰家兄弟多誰就是本村的老大，誰就是正義的代表，宗族勢力往往打著公家的旗號為自家人謀私利。（3）名望家庭（族）代表。祖上均是本村中堅(jiān)力量，帶來了權(quán)威的認(rèn)同，依靠恩蔭獲得統(tǒng)治的合法性。（4）鄉(xiāng)村地痞。由于正式制度運(yùn)營出現(xiàn)了失靈，取而代之的非正式制度便出現(xiàn)了，代表人物為黑惡勢力，通過武力脅迫控制整個(gè)村子的政治生活，對外代表正義對內(nèi)實(shí)行高壓政策。村民敢怒不敢言。出現(xiàn)“惡人治村”現(xiàn)象。（5）信念型人物。代表人物為大學(xué)生村官、本村知識青年群體、帶有羅曼蒂克情節(jié)的回鄉(xiāng)人員。這類村干部在道德感召下奮發(fā)圖強(qiáng)，但由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)分散，農(nóng)民文化素質(zhì)不高，常常使其折戟沉沙。從治理的客體看，主要是普通村民，他們對村莊公共事務(wù)參與度較低，一方面害怕擴(kuò)大政治參與承擔(dān)責(zé)任損害自身利益，另一方面又有擴(kuò)大參與的愿望。[6]以上的主體與客體的不對等導(dǎo)致了強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱的現(xiàn)象。村民為了獲得經(jīng)濟(jì)利益要向村干部輸送利益，而村干部認(rèn)為為村民辦事吃拿要是應(yīng)該的。正常的組織關(guān)系變成非正常的利益關(guān)系，人情交往變成利益交往。在示范的作用下，村民之間的“紅白喜事”變成了赤裸裸的斂財(cái)，有沒有事情都要請客送禮，這導(dǎo)致了村民不信任感和被剝奪感加強(qiáng)。

（五）村民自治與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)之間的矛盾

民主政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是發(fā)展中國家難以抉擇的選擇。村民自治代表基層民主，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大是村民現(xiàn)實(shí)生活的物質(zhì)保障。亨廷頓在《艱難抉擇：發(fā)展中國家的政治參與》比較了100多個(gè)國家和地區(qū)，指出處在在發(fā)展中國家只能保持有序的政治參與，擴(kuò)大政治參與要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。當(dāng)前中國廣大農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力水平不高，農(nóng)村市場化發(fā)展受農(nóng)村人口數(shù)量的制約，十九大報(bào)告指出：“做大做強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)?！边@又對村民自治賦予了新的內(nèi)涵，怎樣確保有限的資源集中，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展避免“公地悲劇”。用比較政治分析，被譽(yù)為直接民主的南斯拉夫的工人自治實(shí)踐往往導(dǎo)致了生產(chǎn)的產(chǎn)品被均分，結(jié)果不利于集體經(jīng)濟(jì)再發(fā)展和資金積累。而西方鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主會議的發(fā)展前景也絕非完美。例如澳大利亞，政府為節(jié)省開支，支持并強(qiáng)行推廣基層政府裁減合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)規(guī)模變得更大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往由官僚機(jī)構(gòu)來領(lǐng)導(dǎo)，地方直接民主越變越少了。如何實(shí)現(xiàn)自上而下與自下而上的相結(jié)合的基層民主政治是當(dāng)今村民自治要解決的難點(diǎn)。

三、村民自治和諧發(fā)展對策

一定的政治制度的形成有賴于一定的文化背景，一定政治體制的村子和運(yùn)作也受到文化因素的制約，而客觀政治過程在社會成員心理上的積累，包括政治認(rèn)知、政治信念、政治感情、政治態(tài)度、政治價(jià)值觀等，這便是政治文化。中國傳統(tǒng)的政治文化與封建家國同構(gòu)體制相聯(lián)系，受三綱五常倫理影響，具有濃厚的家族文化特性和明顯的權(quán)威主義傾向。農(nóng)村的封閉性與傳統(tǒng)村落家族文化的結(jié)合影響了村民自治的施行，因此必須破除村落家族文化的糟粕部分，培育村民的現(xiàn)代公民意識，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，理清村民自治與上級政府之間的關(guān)系，依法保護(hù)務(wù)工農(nóng)民的利益，同時(shí)建立村規(guī)民約和諧人情關(guān)系。

（一）破除糟粕的村落家族文化價(jià)值取向，引導(dǎo)村民適應(yīng)社會主義新文化

農(nóng)村村落家族文化其封閉性與穩(wěn)定性有利于基層社會的穩(wěn)定。相對工業(yè)社會而言，村民在人身自由上能保持相對自在性與獨(dú)立性。這也為農(nóng)村自治提供了文化條件，很高的經(jīng)濟(jì)生活自給自足度使得鄉(xiāng)村享有較高的自在性和獨(dú)立性。[7] 從早期烏托邦到集體農(nóng)莊再到人民公社的實(shí)踐，說明農(nóng)村有推行民主自治的基本要素，當(dāng)然村落家族文化有其糟粕的一面，比如血族性不利于村民自治的發(fā)展，容易產(chǎn)生家族政治傾向，集體行動(dòng)的邏輯容易犧牲個(gè)人的利益等，在新時(shí)代背景下應(yīng)引導(dǎo)村落家族文化創(chuàng)造性的發(fā)展，以更加開放的姿態(tài)適應(yīng)社會主義新文化的需求。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，理清“村兩委”與鄉(xiāng)政府的關(guān)系

新型農(nóng)村社區(qū)是“現(xiàn)代化城鎮(zhèn)體系的末端節(jié)點(diǎn)”。[8]由農(nóng)民到農(nóng)民工再到市民，這一過程的轉(zhuǎn)變要求政府治理體系發(fā)生變革。尤其是基層政府與鄉(xiāng)村社區(qū)之間的關(guān)系，多元主體治理是當(dāng)今政治發(fā)展的趨勢，鄉(xiāng)政府首先要擺正與村級組織之間的關(guān)系，以往是上下級關(guān)系與人身依附關(guān)系，而今是平等法人主體間關(guān)系與契約合作關(guān)系，鄉(xiāng)政府與村“兩委”在業(yè)務(wù)上是合作關(guān)系，只有轉(zhuǎn)變治理理念，村民自治主體地位才能落到實(shí)處。

（三）依法保障務(wù)工村民的政權(quán)權(quán)利與經(jīng)濟(jì)利益，加強(qiáng)村民的政治認(rèn)同

現(xiàn)階段中國出現(xiàn)了26億農(nóng)民工，熊易寒指出農(nóng)民工出現(xiàn)了政治身份認(rèn)同危機(jī)，“他們不是城里人，也不是村里人，而成了邊緣人?！被夭蝗ス枢l(xiāng)也融入不了城市，如何保障村民當(dāng)家做主成為新時(shí)代的新課題。一般說來經(jīng)濟(jì)利益是決定一個(gè)農(nóng)民參政熱情程度的因素。[9]“外出務(wù)工的農(nóng)民比呆在村里的農(nóng)民收入高，但外出務(wù)工的農(nóng)民在務(wù)工地的政治權(quán)利得不到保障，而留守農(nóng)民又無力參與到政治生活中來?！边@也是村民普遍政治冷漠的原因，政治身份的認(rèn)同說到底是對正式制度信不信任的問題。因此依法保障外出務(wù)工村民的政治權(quán)利是保證村民自治制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。

（四）建立村規(guī)民約，純潔人際關(guān)系交往

“人情”異化問題由農(nóng)村蔓延到城市，造成人情債、親人債、道德綁架等一系列事件發(fā)生。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治村是建立在民風(fēng)民俗基礎(chǔ)上，民風(fēng)淳樸是農(nóng)村一直追求的主旋律。新時(shí)代應(yīng)建立村規(guī)民約，進(jìn)一步純潔村民之間的關(guān)系交往，遏制人情異化現(xiàn)象。有些農(nóng)村探索了“紅白理事會”作為一個(gè)非正式制度的補(bǔ)充?！皳?dān)任理事長的人一般都是負(fù)擔(dān)不重的人”，負(fù)擔(dān)不重的人指，完成了蓋房娶媳婦任務(wù)，擁有一定文化知識的中老年人，他們就有精力來為集體做一些事業(yè)。[10]而青年人忙于自身事業(yè)沒有更多精力獻(xiàn)身集體事物，這種做法達(dá)到了代際之間的平衡。而非正式制度的安排相對正式制度更有利于村規(guī)民約的監(jiān)督與執(zhí)行。中老年人作為長輩相對晚輩有更豐富的人生閱歷和經(jīng)驗(yàn)。有利于克服年輕人因“面子”導(dǎo)致的人情異化問題，建立更和諧可持續(xù)的人際關(guān)系。

四、振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略背景下村民自治的價(jià)值

振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略是黨中央依據(jù)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程作出的科學(xué)布局。根據(jù)專家預(yù)測，即使我國完成城鎮(zhèn)化，但農(nóng)村還將保有四五億人口，怎么科學(xué)合理安排這幾億人口的生產(chǎn)生活問題成為農(nóng)村治理重點(diǎn)關(guān)注問題。農(nóng)村治理下的村民自治在當(dāng)下城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須長久堅(jiān)持下去，政治發(fā)展的歷程告訴我們民主的發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的過程。政治參與是村民自治的前提， 村民參與是村民自治制度發(fā)展完善的內(nèi)在動(dòng)力，沒有村民的政治參與，村民自治就失去了靈魂，村民自治就會異化為他治，再完美的制度設(shè)計(jì)也只能流于形式，成為無源之水，無本之木。[11]所以在文章結(jié)尾一起探討村民自治的當(dāng)代價(jià)值。

（一）一切為了群眾、一切依靠群眾是村民自治的出發(fā)點(diǎn)

全能主義國家的治理模式盡管在一定時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生驚人的治理效力，但同時(shí)也導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的窒息、國家對社會的嚴(yán)密管制等后果，造成社會自治組織秩序的徹底摧毀和對國家強(qiáng)制力的全面依賴。[12]因此一切依靠群眾就要讓群眾擁有更多的政治權(quán)利，村民自治的出發(fā)點(diǎn)就是為了群眾自身利益探求一條適合群眾自己走的路。從村民自治的內(nèi)涵歷史演進(jìn)看其合理性與科學(xué)性[13]P1-49，因此必須長期堅(jiān)持。

（二）以人民為中心的發(fā)展理念是村民自治的必然結(jié)果

十九大報(bào)告指出：“踐行以人民為中心的發(fā)展理論。”村民自治是人民當(dāng)家做主的基礎(chǔ)?；仡?0世紀(jì)50年代到70年代共和國的歷史，慘痛的教訓(xùn)歷歷在目，原因就是脫離群眾以高速度、高指標(biāo)發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽略了群眾的現(xiàn)實(shí)需求。農(nóng)業(yè)學(xué)大寨演進(jìn)為人民公社，大躍進(jìn)起到反作用，同樣蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊亦犯冒進(jìn)的錯(cuò)誤。[14]P294-325因此村民自治是確保執(zhí)政黨踐行發(fā)展為了人民、為了人民發(fā)展的政治保證。

（三）村民自治是健全人民當(dāng)家做主的最好制度實(shí)踐

農(nóng)民作為整個(gè)階層中最貧困的弱勢群體，怎么保證農(nóng)民當(dāng)家做主是執(zhí)政黨一直探索的政治課題，從中共黨員成分看農(nóng)民黨員占了超過半數(shù)，這也是以工農(nóng)聯(lián)盟為主體的社會主義國家踐行的政治實(shí)踐，新時(shí)代農(nóng)民如何看待貧富差距，怎么確保不讓農(nóng)民成為權(quán)力的窮人？[15]P138-144 村民自治是農(nóng)民成為自己主人的前提，因此應(yīng)發(fā)揮中共執(zhí)政黨先鋒隊(duì)作用，積極踐行村民自治的新時(shí)代價(jià)值。

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責(zé)任編輯：孫 瑤