石秀偉 趙冬臨 王翠 俞虓

(北京北咨信息工程咨詢有限公司，北京 100062)

0 引言

政府信息化指的是政府部門主導(dǎo)的信息化建設(shè)，其建設(shè)內(nèi)容包括信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、電子政務(wù)以及公共領(lǐng)域信息化等方面[1]。政府信息化建設(shè)是國家信息化戰(zhàn)略的重要組成部分，是實現(xiàn)社會信息化的重要基礎(chǔ)。我國政府信息化始于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過30多年的發(fā)展，由起步階段、推進階段進入高速發(fā)展階段。特別是隨著大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、虛擬現(xiàn)實等先進信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用的不斷深入，政府信息化建設(shè)呈現(xiàn)出百花齊放的局面，取得了豐碩的成果。

政府信息化建設(shè)作為一項投資大、涉及面廣、歷時長、科技含量高，涵蓋各行業(yè)的系統(tǒng)工程，在實施過程中依然存在著大量風(fēng)險。雖然業(yè)務(wù)應(yīng)用是信息化建設(shè)最現(xiàn)實的客觀驅(qū)動，技術(shù)是信息化能否實現(xiàn)的關(guān)鍵，但最終的質(zhì)量水平狀態(tài)卻取決于信息化項目管理的專業(yè)程度。目前，政府部門作為業(yè)主單位大多沒有將現(xiàn)代項目管理理念和方法引入信息化項目建設(shè)中，項目建設(shè)過程中仍然存在一些問題，無法達到預(yù)期的功能目標(biāo)、進度目標(biāo)和成本目標(biāo)。因此，在政府信息化建設(shè)中引入項目管理咨詢的理念，已經(jīng)成為政府部門及項目管理主體(業(yè)主、承建單位、咨詢企業(yè))共同關(guān)注的問題[2-3]。

2017年1月，江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳率先發(fā)布了《關(guān)于推進工程建設(shè)全過程項目管理咨詢服務(wù)的指導(dǎo)意見的通知》(蘇建建管〔2016〕730號)，開啟了工程建設(shè)全過程管理咨詢的實踐。隨后，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會發(fā)布了《關(guān)于進一步加強本市建設(shè)工程項目管理服務(wù)的通知》(滬建建管〔2017〕125號)，明確指出：建設(shè)單位可根據(jù)項目需要，委托項目管理單位實施全過程或若干階段的項目管理服務(wù)。2017年11月，國家發(fā)展和改革委員會(簡稱“國家發(fā)改委”)正式印發(fā)了《工程咨詢行業(yè)管理辦法》(2017年第9號令)，明確指出工程咨詢范圍包括“全過程工程咨詢：采用多種服務(wù)方式組合，為項目決策、實施和運營持續(xù)提供局部或整體解決方案以及管理服務(wù)”。

以上政策文件的頒布實施，為項目管理咨詢向縱深與橫向發(fā)展指明了方向，也為政府信息化項目全過程管理咨詢的開展提供了依據(jù)。本文以業(yè)主需求為出發(fā)點，從咨詢服務(wù)的角度探討了政府信息化項目全過程管理咨詢模式和服務(wù)內(nèi)容，以提高政府信息化項目建設(shè)水平，提高政府投資效益。

1 政府信息化項目特點

政府信息化項目除了一般項目具有的一次性、目的性、約束性、整體性等特征外，還具有一些自身的特點[4-6]。

1.1 需求很難一次確定、變化頻繁

一方面，政府信息化項目在建設(shè)之初很難提出比較明確、完整的要求，隨著項目的實施，對項目的了解和認識逐漸加深，常常需要對需求進行調(diào)整；另一方面，政府部門在履職過程中，其工作重點會隨著政策環(huán)境、法律法規(guī)的變化而不斷變化，項目的需求、建設(shè)內(nèi)容等也要隨之調(diào)整，項目建設(shè)范圍發(fā)生變化。

1.2 業(yè)務(wù)復(fù)雜度高、項目差異性大

政府部門在履職過程中，因分工不同開展的業(yè)務(wù)及管理活動千差萬別，導(dǎo)致每項活動的流程和數(shù)據(jù)也會各不相同。因此，每個信息化項目都是獨特的，不具備完全可以借鑒的成熟解決方案。

1.3 涉及面廣，協(xié)調(diào)管理復(fù)雜

政府部門信息化建設(shè)涉及面廣、角色多、用戶量大，除了要與橫向、縱向的其他部門相互協(xié)作，還要承擔(dān)為社會大眾提供服務(wù)和管理的職責(zé)。因此，政府各部門的信息化建設(shè)不能一蹴而就，要分批分期實施，這就增加了項目建設(shè)的復(fù)雜性和困難性。

政府信息化項目的以上特點對項目管理咨詢提出了需求，只有在項目建設(shè)過程中引入專業(yè)咨詢機構(gòu)，借助咨詢?nèi)藛T扎實的專業(yè)知識、開闊的視野和豐富的實踐經(jīng)驗對項目進行管控，才能實現(xiàn)項目的高效建設(shè)。

2 政府信息化項目管理咨詢現(xiàn)狀[7]

信息化建設(shè)對政府部門來說，不僅是信息技術(shù)的應(yīng)用，更包含了業(yè)務(wù)流程的重組、履職手段的創(chuàng)新、管理觀念的更新等多個環(huán)節(jié)。政府部門信息化建設(shè)不僅是一項技術(shù)工程，更是一項管理工程。

我國政府信息化建設(shè)主要沿著“辦公自動化、專業(yè)領(lǐng)域信息化、全面的政府上網(wǎng)工程和電子政務(wù)建設(shè)”的條線展開。隨著政府信息化項目建設(shè)的逐步深入，由于組織內(nèi)外部環(huán)境的變化、需求的多樣化、新技術(shù)的不斷應(yīng)用以及業(yè)主單位對政府固定資產(chǎn)投資管理相關(guān)規(guī)定及審計要求掌握不夠、缺乏經(jīng)驗等，在項目的前期、實施期、運維期都面臨各類復(fù)雜的問題。政府部門逐漸意識到依靠政府自身的技術(shù)和管理力量尚無法完全解決信息化建設(shè)中的各種問題。為了彌補內(nèi)部管理的不足，需要向外部專家、顧問進行咨詢、論證?；诖?，信息化項目管理咨詢應(yīng)運而生，但剛剛起步，缺少成熟、有效的項目管理理論和機制，且因政府部門對項目管理咨詢價值的認識不足、重視不夠，信息化項目管理咨詢在政府部門尚未得到充分應(yīng)用。主要表現(xiàn)在：一是，大部分政府部門信息化建設(shè)的項目管理工作主要由業(yè)主單位自行承擔(dān)。由于政府機構(gòu)人員編制及知識結(jié)構(gòu)有限，通常出現(xiàn)不具備項目管理能力的業(yè)務(wù)人員負責(zé)大量的項目管理，把時間和精力消耗在各種界面溝通和協(xié)調(diào)工作上，并承擔(dān)由此帶來的各種風(fēng)險，出現(xiàn)各種管理目標(biāo)失控的現(xiàn)象。二是，少部分政府部門作為業(yè)主把部分項目管理工作委托給第三方機構(gòu)，但大多是階段性的管理咨詢，如項目建設(shè)前期的立項咨詢、項目實施階段的監(jiān)理咨詢等。這種分段、割裂、各管一攤的項目管理模式缺少對項目全局的把控，不利于項目建設(shè)目標(biāo)的真正實現(xiàn)，項目管理咨詢的價值大打折扣，同時也增加了業(yè)主管理的工作界面。由此可見，政府信息化建設(shè)引入全過程管理咨詢理念是政府信息化項目建設(shè)的發(fā)展趨勢。

3 政府信息化項目全過程管理咨詢模式[7-9]

政府信息化項目全過程管理咨詢是指從規(guī)劃、立項、實施到運維，為業(yè)主提供全生命周期一體化管理咨詢服務(wù)的過程，其核心是為信息化項目的建設(shè)和使用增值。目前，政府信息化項目管理模式包括代建管理和委托管理兩種模式，應(yīng)用較多的是委托管理模式。本文重點探討委托管理咨詢模式及其類型。

委托管理模式是一種委托代理的關(guān)系，是項目管理單位受政府部門、機構(gòu)的委托，按照合同約定，代表業(yè)主對工程項目的組織實施進行全過程的管理咨詢服務(wù)。該模式的特點是項目管理單位既不直接參與工程建設(shè)，也不直接與工程項目的設(shè)計、施工單位等簽訂合同，只是協(xié)助業(yè)主進行工程項目管理。在項目建設(shè)過程中，項目管理單位的服務(wù)內(nèi)容和職責(zé)非常靈活，一般分為以下幾種類型。

3.1 顧問型項目管理咨詢服務(wù)

項目管理單位業(yè)務(wù)人員根據(jù)業(yè)主的需求，在項目建設(shè)過程中為業(yè)主提供項目管理咨詢。具體是由業(yè)主提供相關(guān)信息，項目管理單位業(yè)務(wù)人員利用掌握的知識和經(jīng)驗，結(jié)合項目特點為業(yè)主提供咨詢意見，業(yè)主權(quán)衡利弊后，決定對咨詢意見是否采納或部分采納后再組織項目的實施，見圖1。

圖1 顧問型項目管理服務(wù)組織機構(gòu)圖

3.2 代理型項目管理咨詢服務(wù)

項目管理單位代表業(yè)主對項目建設(shè)進行全過程管理和控制。該模式下項目管理單位可只提供日常的項目管理服務(wù)，也可在其執(zhí)業(yè)范圍內(nèi)提供前期咨詢、設(shè)計咨詢、監(jiān)理咨詢等咨詢服務(wù)。如，可以根據(jù)合同約定，協(xié)助業(yè)主與項目設(shè)計、實施單位等簽訂合同，并監(jiān)督合同的履行；或在項目建設(shè)各階段，為業(yè)主提供項目規(guī)劃、立項、采購管理、施工管理及結(jié)算、決算、后評價等工作的咨詢服務(wù)，代表業(yè)主對項目費用、進度、質(zhì)量、采購、風(fēng)險、合同、信息、安全等進行管理和控制，見圖2。

圖2 代理型項目管理服務(wù)組織機構(gòu)圖

3.3 一體化項目管理咨詢服務(wù)

項目管理單位業(yè)務(wù)人員與業(yè)主共同組成項目管理組對項目進行管理，見圖3。在該模式下，項目管理單位業(yè)務(wù)人員和業(yè)主通過有效組合實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，業(yè)主可以把主要精力放在功能需求及核心業(yè)務(wù)上，而把項目管理的日常工作交給專業(yè)的項目管理單位，項目管理單位利用其常年積累的管理經(jīng)驗為業(yè)主提供管理咨詢服務(wù)，見圖3。

圖3 一體化項目管理服務(wù)組織機構(gòu)圖

以上幾種類型在政府信息化項目管理中可以結(jié)合項目特點靈活應(yīng)用，只要有利于項目目標(biāo)的實現(xiàn)都是合理的，不必拘泥于某一種形式。

4 政府信息化項目全過程管理咨詢服務(wù)內(nèi)容

信息化項目與其他工程項目在管理層面有相通之處，本文結(jié)合作者所在單位的執(zhí)業(yè)范圍重點探討信息化項目建設(shè)各階段能提供的管理咨詢服務(wù)。

4.1 前期階段

前期階段的管理咨詢包括但不限于規(guī)劃咨詢、立項咨詢等。

(1)規(guī)劃咨詢。在理解組織發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出切合實際的信息化建設(shè)遠景、目標(biāo)和戰(zhàn)略，以及相應(yīng)信息系統(tǒng)的架構(gòu)設(shè)計、組織和實施策略的咨詢服務(wù)。

(2)立項咨詢。按照《國家電子政務(wù)工程建設(shè)項目管理暫行辦法》(國家發(fā)改委第55號令)文檔要求和內(nèi)容進行項目建議書、項目可行性研究報告、初步設(shè)計、概算編制的咨詢服務(wù)。

4.2 實施階段

實施階段的咨詢內(nèi)容包括但不限于招標(biāo)管理咨詢、施工管理咨詢、監(jiān)理咨詢、竣工咨詢等。

(1)招標(biāo)管理咨詢。協(xié)助委托招標(biāo)代理機構(gòu)、審核招標(biāo)過程文件、協(xié)調(diào)招標(biāo)工作事項等。

(2)實施管理咨詢。包括成本管理、范圍管理、進度管理、質(zhì)量管理、采購管理、合同管理、風(fēng)險管理、利益相關(guān)者管理、檔案管理、整體管理等。

(3)監(jiān)理咨詢。依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)理合同等對項目實施進行監(jiān)督管理服務(wù)，包括投資控制進度控制、質(zhì)量控制、變更控制、信息管理、合同管理、安全管理、組織協(xié)調(diào)，即“四控三管一協(xié)調(diào)”。

(4)竣工咨詢。包括竣工驗收管理、工程結(jié)算管理、竣工材料移交管理等。

4.3 運營階段

運營階段的咨詢主要包括但不限于后評價咨詢、運維監(jiān)理咨詢等。

(1)后評價咨詢。對已完工并運行一段時期的項目(群)進行全過程回顧和總結(jié)，分析項目建設(shè)目標(biāo)、執(zhí)行過程、運行效果、作用是否達到預(yù)期目標(biāo)的服務(wù)。

(2)運維監(jiān)理咨詢。依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)理合同，提供項目運行維護的服務(wù)。

5 結(jié)語

信息化項目管理是一項綜合性和全局性的工作，是對項目管理活動進行整合、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的過程。在政府信息化建設(shè)過程中引入項目全過程管理咨詢的理念，對補充完善政府信息化建設(shè)的理論體系具有一定的實踐和指導(dǎo)意義，既延伸了項目管理學(xué)科的應(yīng)用范圍，也開辟了政府信息化建設(shè)及運行機制新思路。

[1]陳明亮.政府信息化咨詢[D].杭州：浙江大學(xué)，2003.

[2]郭紅飛.電子政務(wù)項目管理咨詢研究[J].電子政務(wù)，2011(9)：103-109

[3]方丹輝，劉汕，張金隆.政府信息化項目風(fēng)險傳導(dǎo)及影響機制[J].中國行政管理，2015(2)：88-93.

[4]劉鑫.國家電子政務(wù)工程項目管理研究與實踐[D].北京：北京郵電大學(xué)，2010.

[5]陳永春.項目管理在電子政務(wù)建設(shè)中的應(yīng)用研究[D].天津：天津大學(xué)，2008.

[6]閆冬冬，操霞玲.關(guān)于政府部門信息化項目管理的探討與建議[J].信息系統(tǒng)工程，2014(9)：44-45.

[7]石秀偉，趙冬臨，武斌.基于業(yè)主方的電子政務(wù)項目管理研究[J].項目管理技術(shù)，2018(3)：121-124.

[8]王江容.工程項目的委托管理[M].南京：東南大學(xué)出版社，2016.

[9]董通書.通信工程建設(shè)全過程管理咨詢研究[D].北京：清華大學(xué)，2008.