張克明

摘 要：為了滿足經(jīng)濟發(fā)展對建設用地的巨大需求，國家通過土地征收不斷將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為國有建設用地，隨之而來的是農(nóng)地非農(nóng)化中產(chǎn)生的土地增值收益分配問題。政府作為土地征收的主導者，在利益分配設計中出現(xiàn)了角色“失偏”現(xiàn)象，并導致相關各方矛盾頻發(fā)。本文通過對增值收益分配中的政府“失偏”行為進行分析，進而為政府應當扮演的角色重新定位，以期更為合理的協(xié)調(diào)各方利益分配。

關鍵詞：農(nóng)地非農(nóng)化；政府角色；增值收益分配

伴隨著經(jīng)濟高速增長，土地作為重要的生產(chǎn)要素愈發(fā)炙手可熱，特別是加快城鎮(zhèn)化建設和打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構，對建設用地的需求更加強烈?，F(xiàn)實是，每年我國都存在巨大的建設用地缺口，而對農(nóng)用地進行征收，轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)則是目前建設用地的主要來源。值得關注的是，農(nóng)地非農(nóng)化中土地增值產(chǎn)生了巨大的利益空間。而圍繞土地增值收益，引發(fā)了相關各方的矛盾與沖突，嚴重威脅到土地市場健康有序發(fā)展，而矛盾的焦點就是增值收益的分配問題。有資料顯示，土地增值部分的收益分配中，農(nóng)民只得到土地收益的5%—10%，村集體得到25%—30%，各級政府及相關部門得到60%～70%[1]。由于利益分配失衡，我國城市建設與農(nóng)業(yè)生態(tài)保護間的矛盾愈演愈烈。所以，維護農(nóng)民的合法權益，合理分配土地增值收益，有效保護有限的土地資源，必須打破原有的利益格局。為此，對農(nóng)地非農(nóng)化中政府充當?shù)慕巧珣匦聦徱?。本文重點分析農(nóng)地非農(nóng)化中的政府角色失偏問題，通過查找失偏的原因，進而為政府正確界定自身角色，規(guī)范政府土地行為，構建符合各方利益的分配機制作出合理安排。

一、農(nóng)地非農(nóng)化與土地增值收益

（一）農(nóng)地非農(nóng)化的界定

按照土地性質(zhì)，可以將土地分為農(nóng)用地和非農(nóng)用地，而非農(nóng)用地主要是指建設用地。農(nóng)地非農(nóng)化即是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途和權屬，變?yōu)榉寝r(nóng)用地的過程，即變?yōu)榫幼?、工業(yè)、服務業(yè)等建設用地的過程[2]。嚴格來講，農(nóng)地非農(nóng)化屬于土地流轉(zhuǎn)范疇。而土地流轉(zhuǎn)在我國有多個層次，一是農(nóng)村內(nèi)部流轉(zhuǎn)；二是城市內(nèi)部流轉(zhuǎn)；三是城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)。前兩種權屬雖然發(fā)生轉(zhuǎn)移，但土地用途并未改變。農(nóng)地非農(nóng)化就是以第三種流轉(zhuǎn)方式為特征的土地權屬關系和利用方式的轉(zhuǎn)變[3]。因而，農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)存在兩層涵義：首先，土地所有權發(fā)生變更，即由農(nóng)村集體土地變?yōu)閲型恋?；其次，土地利用性質(zhì)發(fā)生改變，即由農(nóng)業(yè)用地變?yōu)榉寝r(nóng)建設用地。

（二）農(nóng)地非農(nóng)化中的土地增值收益

土地作為一種生產(chǎn)要素，其要素報酬隨著投入行業(yè)的不同必然呈現(xiàn)高低差異，這為土地價值增值提供了空間。農(nóng)地非農(nóng)化中，農(nóng)用地被征收轉(zhuǎn)為各類建設用地，并進入到其他行業(yè)，按照目前的報酬率，土地投入工、商等非農(nóng)行業(yè)的報酬遠大于農(nóng)業(yè)，并且投資回報周期短。所以，土地用途的改變帶來了增值收益，即土地的非農(nóng)行業(yè)收益大于農(nóng)業(yè)收益的差額，并以土地價格上漲作為表現(xiàn)形式，這種行業(yè)間的收益差別也是非農(nóng)化的重要驅(qū)動因素。

農(nóng)地非農(nóng)化中涉及的利益主體較多，所以增值收益必須要予以合理分配。但現(xiàn)實中，由于土地價值增值經(jīng)歷了多個環(huán)節(jié)，按照我國目前的制度設計，各環(huán)節(jié)能夠參與分配的主體不同，這就將部分主體排除在了某些增值環(huán)節(jié)之外，損害了個別人應該享有的土地權益。因此，現(xiàn)行制度存在諸多不合理之處，并直接導致了目前農(nóng)地非農(nóng)化中的各種亂象。

二、增值收益分配中的政府角色失偏

政府作為公有制下全民利益的代表，在農(nóng)地非農(nóng)化中應正確行使監(jiān)管職能，維護全民利益，而目前土地從征收到進入市場進行交易，政府更多的是充當經(jīng)營者的角色，這種職能定位偏差，導致了政府與民爭利現(xiàn)象頻發(fā)，成為了不折不扣的“食利者”。所以，農(nóng)地非農(nóng)化中的政府職能定位不準，不僅影響土地增值收益的合理分配，而且容易誘發(fā)嚴重的社會后果。為了避免和減少由土地增值引發(fā)的利益沖突，必須正確定位政府應該扮演的角色，而首先查找政府角色失偏的原因則至關重要。

（一）未能有效平衡各方利益

在農(nóng)地非農(nóng)化的各個環(huán)節(jié)，土地價格上漲呈現(xiàn)較大幅度的波動。從最初土地征收評估時的“畸低”補償價格，到最后凝結(jié)在開發(fā)成本中所表現(xiàn)出的“畸高”的最終商品價格，一路走來土地價格急劇攀升并呈現(xiàn)出倒“金字塔型”。

首先，在農(nóng)地征收環(huán)節(jié)，政府往往是以土地原用途的價值為依據(jù)給予失地農(nóng)民一定補償，這其中僅包括土地補償費、勞動力安置補償費、地上附著物和青苗補償費等，標準遠低于土地的市場價格，并且補償是一次性的，沒有形成長遠的保障機制。而農(nóng)地收歸國有后，形成了供給壟斷，土地再次出讓時，政府往往采取招、拍、掛等市場化的運作模式，交易價格不僅反映出市場供求關系，而且體現(xiàn)了土地的稀缺性，而這一價格足以使政府獲得近乎暴利的收益。

之后，通過交易獲得使用權的購買者會將土地作為中間要素再次投入到生產(chǎn)中去?？v觀近年來的土地流向，由于城鎮(zhèn)化對居住、辦公等各類用房的需求劇增，加之房產(chǎn)開發(fā)見效快、回報高，非農(nóng)化的土地大多投入到了房地產(chǎn)行業(yè)。而在房產(chǎn)交易中，隨著建筑物的產(chǎn)權更迭，土地使用權被再次出讓給消費者，土地價值再次增值，并包含在房屋價格中。在該環(huán)節(jié)，開發(fā)商同樣獲得了數(shù)額不菲的土地增值收益。

值得深思的是，作為村民集體權益代表的村委會，也成了土地增值鏈條上的獲益者。村委會作為一個準政府組織，與上級政府征地對話時，并沒有完全站在村民的立場上，而是想方設法分一杯羹，導致土地成為村集體中少數(shù)人的私有財產(chǎn)和牟利工具，頻頻發(fā)生村委會私自變賣土地，截留、挪用補償款等現(xiàn)象，使農(nóng)民補償大打折扣。

綜上所述，在以政府為主導的土地征收模式下，失地農(nóng)民無任何話語權，而政府、開發(fā)商賺得“盆滿缽滿”。所以，本應是多方共贏的農(nóng)地非農(nóng)化出現(xiàn)了嚴重的“劫貧濟富”現(xiàn)象。其關鍵原因在于，政府現(xiàn)有土地增值收益分配的制度性安排存在缺陷，從而導致未能合理、有效協(xié)調(diào)各方利益。

（二）沒有真正建立市場化的價格形成機制

目前我國土地價格的形成并非完全由市場競爭決定，在其價格形成機制中，出現(xiàn)了前后兩種標準。首先，征地價格由政府單方制定，農(nóng)民在政府面前毫無談判優(yōu)勢，且征地補償標準是按原農(nóng)業(yè)用途進行衡量，農(nóng)民不能享受到未來土地的增值收益。而征收后的土地出讓，卻是按照市場化模式運作，并由此形成土地一、二級市場，經(jīng)過這些市場的交易，土地價格呈現(xiàn)暴利式增長。

上述前后不一致的土地價格形成機制，扭曲了土地的實際價格，這種價格機制為政府、開發(fā)商攫取巨額利益提供了“便利”，并帶來了嚴重的經(jīng)濟和社會弊端。如土地財政、暴力強征，農(nóng)地轉(zhuǎn)非重開發(fā)輕規(guī)劃的短視現(xiàn)象等等。

所以，應當認識到現(xiàn)有的農(nóng)地補償和交易價格形成機制是各種土地亂象的根源，這其中政府成為了“始作俑者”。如果不改變這種價格機制，農(nóng)地非農(nóng)化中的土地亂象將愈演愈烈，土地的可持續(xù)利用將受到更大威脅。

（三）多重角色引發(fā)政府權力尋租

農(nóng)地非農(nóng)化中的政府具有多重身份，其既是土地規(guī)劃的制定者、市場秩序的維護者、違法違規(guī)的查處者，但更重要的又是土地增值的受益者，這種角色定位造就了政府即是“運動員”又是“裁判員”的特殊地位。在這種制度設計下，從土地征收到交易出讓，再到建設開發(fā)，很容易出現(xiàn)政府能管不想管、能管不愿管，一旦產(chǎn)生由土地引發(fā)的重惡性事件，又不得不管的被動局面。更嚴重的是，政府憑此多重身份獲得了權力尋租的空間，與土地開發(fā)者形成利益共同體，出現(xiàn)侵占農(nóng)民利益的行為，成為了與民爭利者，并將導致政府“信任危機”。

所以，政府作為農(nóng)地非農(nóng)化中的監(jiān)管者、受益者，又出現(xiàn)了如何監(jiān)管“監(jiān)管者”的問題。而剔除受益者角色，避免出現(xiàn)多重角色下的尋租空間，是保證土地增值收益合理分配的關鍵。

（四）政績觀扭曲導致政府目標失當

政府作為全民利益的代表，其主要職能便是為全民謀取利益最大化。但現(xiàn)實中，由于政府層級的不同，其目標定位并不完全一致，導致各級政府的執(zhí)政行為存在偏差。作為中央政府，往往站在整體和長遠的角度行使國家權力，符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的全局利益。但是作為地方政府，出于區(qū)域經(jīng)濟增長壓力和各種來自上層的政績考核等因素，其目標并不像中央政府那樣“單純”。為了獲取政治、經(jīng)濟雙重利益最大化，地方政府不按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，農(nóng)地非農(nóng)化中各個環(huán)節(jié)存在諸如違背農(nóng)民意愿、土地濫用等情況。更有甚者，知法犯法、權力尋租孳生蔓延，與政府職能“背道而馳”。

較為典型的是，在經(jīng)濟增長目標壓力的驅(qū)使下，地方政府紛紛將土地作為招商引資的重要“砝碼”，并通過農(nóng)地非農(nóng)化為企業(yè)入駐提供土地支持，而且以低價交易方式將本應獲取的土地出讓金“隱蔽”的讓渡給投資者。這種方式雖然在推動地方經(jīng)濟增長目標實現(xiàn)時“立竿見影”，但卻是以犧牲農(nóng)民利益、破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)為代價。所以，不當?shù)恼兛己梭w系以及扭曲的政績觀是地方政府不能正確對待和處理農(nóng)地非農(nóng)化中各種矛盾的重要原因之一。

三、農(nóng)地非農(nóng)化中的政府角色定位

在農(nóng)地非農(nóng)化中，政府擁有的多重角色使其演變成為了追逐利益最大化的“經(jīng)濟人”，以致于政府通過行政“便利”攫取政治和經(jīng)濟雙重利益在所難免，并導致各類政府性尋租行為的發(fā)生，嚴重影響到政府的公信力。所以，必須對農(nóng)地非農(nóng)化中政府承擔的角色重新進行定位，以明晰政府職能。結(jié)合前文分析，我們認為政府應扮演好如下角色，并根據(jù)角色定位正確行使政府職能。

（一）土地增值收益分配的協(xié)調(diào)者

政府作為公眾利益的代表，在農(nóng)地非農(nóng)化中，其職能定位首先應該是平衡各方利益關系，合理分配土地增值收益。對于失地農(nóng)民來說，土地作為基本生產(chǎn)資料和生活依靠，不能夠因為失去土地而出現(xiàn)生產(chǎn)中斷、生活困難，政府不僅要給予合理的補償，更應建立長效機制，保證農(nóng)民失地后生產(chǎn)、生活的持續(xù)進行，從這一角度考慮，農(nóng)民理應成為土地增值的最大受益者?；诖?，政府應對目前的土地征收補償制度進行改革，將土地的未來預期收益納入補償范圍，并建立長遠保障機制，保證失地農(nóng)民無后顧之憂。

而作為市場經(jīng)濟重要主體的各類工商企業(yè)，是否能夠通過土地開發(fā)獲得利潤是土地市場持續(xù)健康發(fā)展的關鍵之一。因此，政府應以規(guī)范的市場秩序、公平的交易環(huán)境，允許用地企業(yè)通過開發(fā)獲得正常、合理的利潤。但是，應對企業(yè)用地嚴格監(jiān)管，防止倒買倒賣等土地投機行為，避免產(chǎn)生土地暴利。

對于政府自身來講，其更多的應立足于社會和生態(tài)效益，通過指導農(nóng)地非農(nóng)化滿足城鎮(zhèn)建設和經(jīng)濟發(fā)展需要，并且通過土地的非農(nóng)化為失地農(nóng)民的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構壁壘，逐步消除城鄉(xiāng)之間的各種差別。

（二）土地管理制度的制定者

改革開放后，我國土地管理制度歷經(jīng)多次重大變遷，有效解放了土地生產(chǎn)力，提高了土地產(chǎn)出效率。但是隨著社會和經(jīng)濟發(fā)展不斷加速，各方圍繞土地產(chǎn)生了更新的利益訴求，建設開發(fā)和保護土地資源的矛盾更加尖銳，面對這些新問題，原有土地制度難以應對，并成為束縛社會經(jīng)濟發(fā)展的“絆腳石”。

所以，加緊完善土地管理制度，以適應新的用地形勢，使土地開發(fā)有法可依、有據(jù)可循，是下一步土地制度改革的方向。改革時，應著重對政府的土地行為進行規(guī)范，強化政府土地監(jiān)管職能，減少土地交易中的過度行政干預，切實體現(xiàn)政府維護公共利益的角色定位。同時，進一步明確農(nóng)地產(chǎn)權界限，為農(nóng)民爭取合法土地權益、維護自身利益提供制度保障。通過對土地制度的不斷健全完善，最終不僅要形成土地利用開發(fā)的良性循環(huán)和多方利益共贏，而且要實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)多層次和諧共進。

（三）土地可持續(xù)發(fā)展的保護者

由于城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展需要，近年來我國農(nóng)地非農(nóng)化趨勢加劇，但是出現(xiàn)的過度開發(fā)、征收后閑置等土地亂象層出不窮。如果對農(nóng)地利用開發(fā)不加以合理保護，必然威脅到糧食安全，并進一步影響到土地所承載的生態(tài)功能和社會功能。所以，農(nóng)地非農(nóng)化要保證土地的可持續(xù)利用，做到城市建設用地開發(fā)和農(nóng)業(yè)用地保護并重。一方面，把土地規(guī)劃作為城市建設發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，以更加科學的土地利用規(guī)劃作為解決城鎮(zhèn)化建設用地緊張的有效手段。另一方面，政府應加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，平衡經(jīng)濟發(fā)展和用地需求間的矛盾，通過依靠科技創(chuàng)新，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構，加大技術、知識等高端要素對土地的替代，逐漸減少經(jīng)濟增長對土地的依賴，從土地可持續(xù)利用角度實現(xiàn)經(jīng)濟效益和生態(tài)效益“雙贏”。

（四）遏制土地暴利的監(jiān)管者

農(nóng)地非農(nóng)化中之所以出現(xiàn)利益紛爭，歸根結(jié)底在于非農(nóng)化中出現(xiàn)的暴利，這種暴利產(chǎn)生并不是基于土地本身的價值，主要根源在于政府對土地需求、供給的雙向壟斷。因此，處于政府主導下的土地征收出讓并沒有形成完全的市場化交易，這種不完全的土地市場交易機制，使政府和開發(fā)商成為最大的贏家，而最初的失地農(nóng)民和最末端的消費者在整個土地產(chǎn)業(yè)鏈條中成為了“受害者”。

土地暴利已經(jīng)使土地失去了作為生產(chǎn)要素的基本功能，逐漸成為了牟利工具?；貧w土地作為生產(chǎn)要素的本位功能，遏制土地價格過高過快增長，是今后土地制度改革的重中之重。所以，要打破土地暴利，政府應首先向自身“開刀”，摒棄將土地看做“搖錢樹”的扭曲財政觀，通過完善政績考核體系，樹立正確的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展觀，降低地方政府利益沖動。其次，分析土地暴利產(chǎn)生的制度根源，通過完善現(xiàn)有不合理的土地征收制度，降低單純通過土地交易行為獲利的可能性和獲利幅度，使土地價格回歸到一個合理的區(qū)間，防止“畸高”、“畸低”擾亂土地市場秩序，避免各種形式的土地壟斷暴利。

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（作者單位：信陽農(nóng)林學院，河南 信陽 464000）