史胡敏

[摘 要] 國務(wù)院在2014年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）首次提出“推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP模式）”，明確了要“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”。財政部在《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》中提出“PPP模式”。PPP融資模式在得到監(jiān)管層認可的情況下，研究PPP模式下銀行在提供資金的過程中承擔的角色以及相應(yīng)的風險，對于以政策性業(yè)務(wù)為主的開發(fā)銀行具有重要意義。

[關(guān)鍵詞] PPP模式；銀行風險；對策

[中圖分類號] F830.45 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）05-0148-03

一、PPP模式產(chǎn)生背景及相關(guān)定義

（一）國際上對PPP的定義及產(chǎn)生背景

PPP是Public-Private Partnership的縮寫，最早興起于英國、澳大利亞等國家，其前身可以追溯到英國的收費公路制度和法國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的特許經(jīng)營權(quán)制度，主要應(yīng)用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目領(lǐng)域。由于基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目是具有明顯的外部效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟特征以及專用性強，前期投入成本較后期運營成本高等特點，許多國家的基礎(chǔ)設(shè)施項目大多采用“國有化”模式，而隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府在財力難以為繼的條件下無法提供更好的公務(wù)服務(wù)，使得這種模式難以為繼。21世紀90年代，英國在財政赤字的壓力下，允許私人資本在公共建設(shè)中發(fā)揮更大的作用，首次創(chuàng)意了PPP的典型模式——私人主動融資模式（PFI，Private Finance Initiative），可視PPP模式的開端。2012年，財政部正式成立一個部門——基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局（IUK，Infrastructure UK），統(tǒng)一負責PPP管理工作。

目前國際上尚無對PPP模式的統(tǒng)一定義。美國PPP國家委員會將其定義為：介于外包和私有化之間，并結(jié)合兩者特點的一種公共產(chǎn)品提供方式，表現(xiàn)為充分利用私人資源進行設(shè)計、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護公共設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。歐盟委員會將其定義為“為提供公用項目或服務(wù)而形成的公共部門和私人部門之間的合作關(guān)系”。

（二）我國對PPP的定義及產(chǎn)生背景

財政部在《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財經(jīng)〔2014〕76號）中將PPP定義為政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，屬于廣義的范疇。

近年來，對于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，我國地方政府普遍采取了政府融資平臺的模式，即由地方政府組建政府性投資融資平臺公司，并以財政性資金注入承擔基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目的投融資和建設(shè)職能，平臺公司作為借款人向銀行申請貸款，以項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流或財政資金作為還款來源。在這種模式下，地方政府債務(wù)迅速膨脹，依據(jù)審計署審計結(jié)果公告（2011年第35號、2013年第32號-總第174號），截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額為10.72萬億元，其中：政府負有償還責任的債務(wù)6.71萬億元，占62.62%；截至2013年6月底，中央和地方政府負有償還責任的債務(wù)余額為20.70萬億元，2010年底大幅增長。在此背景下，2014年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》明確了要“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”。與此同時，發(fā)改委、財政部相繼在官網(wǎng)上開辟了PPP專欄，公開推薦PPP示范項目。

（三）PPP模式的一般特征

PPP模式是一系列介于傳統(tǒng)政府采購方式和完全私有化之間具體融資模式的統(tǒng)稱。根據(jù)社會資本參與程度的高低具體可以分為：BT（建造-移交）、BOT（建造-運營-移交）、BOOT（建設(shè)-擁有-運營-移交）、DBFO（設(shè)計-建造-融資-運營）、BOO（建造-擁有-運營）等。根據(jù)收入實現(xiàn)方式主要存在兩種模式：一種方式是考慮以使用者收費來滿足投資者的回報；另一種方式是不對設(shè)施使用者收費，而是通過政府或其他方面對私人投資進行補償?shù)姆绞?。準確的說，PPP模式不是政府與私營部門合作上一種全新的模式，而是私營部門在參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，與政府部門更高層次的合作。包括以下兩方面內(nèi)涵：一是公共部門不再是購買一項資產(chǎn)，而是按照合作規(guī)定購買一整套服務(wù)；二是合理的風險分擔機制，即將風險分配給最有能力承擔風險的一方。

二、PPP流程及風險矩陣

（一）PPP模式流程

PPP模式參與方通常包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原材料供應(yīng)商、專業(yè)運營商、保險公司以及專業(yè)機構(gòu)等。對于具備基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計、建設(shè)、運營、維護能力的社會資本，可以與政府簽訂框架合作協(xié)議，直接成立項目公司，或者通過發(fā)起有限合作制基金后對項目公司進行股權(quán)投資，負責項目全生命周期的運作。按照《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)的問題通知》（財金〔2014〕76號），PPP項目流程包括：一是項目的可行性研究或項目識別階段；二是項目招投標階段；三是項目建設(shè)階段，在政府與私人部門完成最初的招投標和相關(guān)權(quán)利義務(wù)談判之后，PPP項目進入正式運作階段；四是項目運營階段；五是項目移交階段。具體分為以下幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：首先，政府對具體項目特許新建一家項目公司，并對其提供扶持措施，然后項目公司負責進行項目的融資和建設(shè)，融資來源包括項目資金和貸款；項目建成后，由政府特許企業(yè)進行項目的開發(fā)與經(jīng)營，期間項目實施機構(gòu)需要根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務(wù)，定期檢測項目產(chǎn)出績效指標，政府有支出義務(wù)的，項目實施機構(gòu)根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效項目社會資本和項目公司進行支付。

（二）PPP風險矩陣

PPP模式由于參與者眾多、項目周期長、組織結(jié)構(gòu)和形勢復(fù)雜，因此風險點也較傳統(tǒng)融資方式更為多樣和復(fù)雜。前文在對PPP的概念解釋中闡述過PPP模式的重要內(nèi)涵之一是合理的風險分擔機制，即由具備最佳風險控制能力的一方承擔相應(yīng)的風險。在具體實踐中，一個PPP項目中的風險分擔機制要復(fù)雜得多。銀行作為PPP項目的融資方，直接風險是資金回收風險。而政府承擔的是政策、法律及償債風險，社會資本承擔的是項目運作周期中的一系列建設(shè)風險、經(jīng)營風險和商業(yè)風險。銀行雖然不直接承擔這些風險，但資金回收情況會受到各類因素的影響，因而間接受到上述因素的影響。本文用風險矩陣分析每個階段的風險范圍和基本的風險分擔原則。

上述矩陣羅列了大部分項目中的一般風險，不包括一些特定項目的特定風險。上述風險有的處于各方的控制范圍內(nèi)，有的則完全不受控制，需要設(shè)計合理的風險分擔機制。本質(zhì)上說，PPP項目的風險分擔機制就是將原來需要政府承擔的風險，一部分轉(zhuǎn)移到一個能夠以更低成本對其進行管理的私營部門，從而降低政府的總費用支出。一般而言，私營部門對于項目的參與度越高，其風險承擔也越多。

三、銀行參與PPP項目主要風險與對策

銀行信貸可以有兩種模式參與PPP項目：其一是作為社會資本方之一的直接模式，交易對手方是政府或指定機構(gòu)；其二是向中標PPP項目的公司進行貸款，采取項目貸款的方式間接參與PPP項目。在實踐中后者更為常見。在間接融資的模式下，銀行相對而言對項目的控制力也相對較弱，因為對于風險的分析更為必要。本文重點從項目融資風險、項目建成、運營風險，以及政策風險等方面對銀行參與PPP項目的主要風險進行了梳理，并提出相關(guān)對策。

（一）項目融資風險方面

采用項目融資的PPP項目，融資的主體為項目公司（簡稱SPV），這一方面實現(xiàn)了項目和投融資主體之間的風險隔離，另一方面，一旦項目無法實現(xiàn)預(yù)期收入，將對項目的資金回收造成巨大風險，這種風險主要由提供融資的銀行或保險方承擔，和傳統(tǒng)銀行信貸項目比，PPP項目融資主要有以下風險：

一是擔保結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜。相比于公司融資，PPP項目融資一般具有較為復(fù)雜的法律保證結(jié)構(gòu)體系，以協(xié)調(diào)和平衡各參與方、利益相關(guān)者的復(fù)雜利益關(guān)系，合理分擔風險，實現(xiàn)各自最優(yōu)目標。

二是有限追索權(quán)。PPP項目融資的主體，通常表現(xiàn)為有限的追索權(quán)，甚至無追索權(quán)，貸款人不能追索到除項目資產(chǎn)以外及相關(guān)擔保資金或增信安排以外的項目發(fā)起人的其他資金。

銀行對策：作為融資方的銀行需要對PPP項目風險進行深入分析，更加全面地參與項目的盡職調(diào)查，對項目進行嚴格的篩選。一是PPP項目本身要符合相關(guān)政策要求，文件齊備無瑕疵。二是項目審核的關(guān)鍵點轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項目的整體盈利性、項目運營主體的建設(shè)經(jīng)營能力和財務(wù)狀況，還款來源依賴于項目的現(xiàn)金流和相應(yīng)的增信措施。三是在融資協(xié)議簽訂時就把擔保方式的落實作為放款的前提條件，并盡量采用多種通信方式進行組合，在選擇擔保物時也要優(yōu)先考慮易于處置變現(xiàn)的標的。

（二）項目建設(shè)及完工風險方面

由于PPP項目涉及到基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)性質(zhì)的產(chǎn)品供給，需要大量的資本投入，同時為了配合前期建設(shè)，需要配套的工程技術(shù)服務(wù)等一系列的成本費用發(fā)生，一旦建設(shè)不順利或建設(shè)擱置就會造成極大的損失。同時，由于施工技術(shù)應(yīng)用不當，施工條件的復(fù)雜造成總投資規(guī)模增加等也會帶來建設(shè)風險。例如涉及的土地補償、拆遷轉(zhuǎn)移費用等難以準確預(yù)料，需要采購的原材料價格大規(guī)模波動，加之政治因素的不確定性和法律規(guī)則的不健全，建設(shè)風險成為最為關(guān)鍵的風險，尤其是海外項目。

銀行對策：一是在對項目方融資時，要求將建設(shè)施工方的資質(zhì)列入合同條款，要求選擇參與項目建設(shè)的工程施工企業(yè)具有較強實力，并合同約定或者購買保險，由建設(shè)公司或者保險公司承擔項目建設(shè)延期、不合格等引起的損失。二是加強賬戶監(jiān)管。為了保證PPP項目有多樣化的來源渠道機構(gòu)的投入的建設(shè)資金能夠達到預(yù)期目的，必須確保投入資金被用于項目建設(shè)，同時相關(guān)的現(xiàn)金流入能用以償還負債。因此金融機構(gòu)必須對項目運作過程進行財務(wù)監(jiān)督，確保?？顚Ｓ?，并及時掌握項目的經(jīng)營情況?？梢晕韶攧?wù)人員并采取設(shè)立專門賬戶的形式進行監(jiān)管。

（三）項目運營風險方面

PPP項目在實際運營過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營狀況或服務(wù)提供過程中受到各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到預(yù)期水平而造成較大的營運風險。如政府價格監(jiān)管下的定價風險；再如“使用者付費”的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目面臨的多種市場風險；這些都使得項目融資時面臨回報率的不確定因素

銀行對策：一是應(yīng)對融資主體和管理團隊進行詳盡的盡職調(diào)查；二是對項目的運營及未來現(xiàn)金流收入進行財務(wù)分析和測算，并通過相關(guān)協(xié)議爭取參與重大事項決策的權(quán)利。為了盡量減少通過項目運營獲取收益的不確定性，保證回款現(xiàn)金流的穩(wěn)定，銀行應(yīng)優(yōu)先選擇政府付費類和可行性缺口補助類的PPP項目投資參與，對使用者付費類項目的態(tài)度應(yīng)相對謹慎。

（四）政策風險方面

PPP項目政策風險包括：一是政府政策的不連續(xù)性。二是突破政府預(yù)算比例的風險。

銀行對策：對于政府的政策風險，一是從當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政實力、市場化程度、過往資信記錄等方面進行考量，并通過簽訂詳細的法律合同，降低地方政府違約的概率。二是需要密切關(guān)注特定地區(qū)（尤其是列入地方政府性債務(wù)風險預(yù)警名單的高風險地區(qū)）的財政收入狀況、PPP項目目錄，并密切跟蹤各級財政部門定期公布的項目運營情況，根據(jù)PPP合同約定測算政府未來的付費現(xiàn)金流，再根據(jù)當?shù)卣^去五年財政支出平均值和經(jīng)保守調(diào)整后的平均增長率預(yù)估以后財政年度的支出預(yù)算數(shù)額，最后測算投資期內(nèi)每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責任，占一般公共預(yù)算支出的比例是否控制在10%以內(nèi)。

四、相關(guān)建議

盡管PPP模式，在一些發(fā)達國家提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面發(fā)揮了效益，但PPP模式在中國的發(fā)展還處于不斷探索和發(fā)展中，實際操作中依然存在諸多難點需要專業(yè)機構(gòu)予以指導(dǎo)。我國目前負責推廣批批模式的，主要是財政部和發(fā)改委，陸續(xù)下發(fā)了一系列指導(dǎo)意見，但缺乏權(quán)威的PPP方面的立法，而且相關(guān)操作細節(jié)還存在規(guī)定不一致的地方，缺乏全局性和系統(tǒng)性建議，政府應(yīng)盡快從法律上明確PPP主管與參與機構(gòu)，建立PPP項目監(jiān)管機制，在PPP項目生命周期的不同階段，通過法律法規(guī)、特許權(quán)協(xié)議等進行規(guī)范和約束，并通過相關(guān)制度和操作細則，健全社會資本退出機制，進一步規(guī)范PPP項目的運作，也可降低社會資本前期投入的顧慮。

[參考文獻]

[1]張霆，陳楠.政府與社會資本合作（PPP）模式中的金融支持問題研究[J].市場周刊（理論研究），2016.

[2]劉曉凱，張明.全球視角下的PPP：內(nèi)涵、模式、實踐與問題[J].國際經(jīng)濟評論，2015.

[責任編輯：潘洪志]