劉學(xué)敏，張生玲，王 諾

(北京師范大學(xué)，北京 100875)

效率、社會(huì)公平與中國(guó)減貧方略

劉學(xué)敏，張生玲，王 諾

(北京師范大學(xué)，北京 100875)

摘 要：中國(guó)的減貧為全球反貧困作出了巨大貢獻(xiàn)，探索了具有中國(guó)特色的扶貧開(kāi)發(fā)道路，尤其是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧新方略更是減貧方式的創(chuàng)新和升華。在減貧的具體操作過(guò)程中又遇到效率和社會(huì)公平的沖突，如一些人不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)、扶貧效率遞減以及絕對(duì)補(bǔ)貼對(duì)于效率和社會(huì)公平的損害等。因此，應(yīng)把貧困作為社會(huì)問(wèn)題而不是單純經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和收入問(wèn)題，把精準(zhǔn)扶貧工作與農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革結(jié)合起來(lái)，通過(guò)多目標(biāo)推進(jìn)來(lái)解決減貧工作中社會(huì)公平和效率的沖突。

關(guān)鍵詞：減貧方略；精準(zhǔn)扶貧；效率；社會(huì)公平；體制改革

全面打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，使貧困人口在2020年與全國(guó)人民一道同步進(jìn)入小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，這是中國(guó)共產(chǎn)黨的莊嚴(yán)承諾。在這個(gè)背景下，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧無(wú)疑成為當(dāng)今中國(guó)社會(huì)的一個(gè)主題詞，它不僅為全國(guó)上下高度重視，也為全球所高度關(guān)注。近年來(lái)，筆者一直參與國(guó)家精準(zhǔn)扶貧工作成效以及貧困縣退出第三方評(píng)估，本文在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，就中國(guó)減貧方略以及社會(huì)公平、效率問(wèn)題進(jìn)行一些探討。

一、中國(guó)減貧實(shí)踐與扶貧方式的創(chuàng)新

早在20世紀(jì)80年代，中國(guó)就開(kāi)始大規(guī)模的減貧。到了90年代，《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994-2000年)》的發(fā)布，開(kāi)啟了制定扶貧計(jì)劃的先河。經(jīng)過(guò)近40年的艱苦努力，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，成功走出了一條具有中國(guó)特色的扶貧開(kāi)發(fā)道路，使7億多農(nóng)村貧困人口順利脫貧，實(shí)現(xiàn)了溫飽和小康生活，成為最早實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展減貧目標(biāo)的發(fā)展中國(guó)家，為全球反貧困作出了巨大貢獻(xiàn)，在世界減貧史上留下了深深的中國(guó)印記。進(jìn)入21世紀(jì)以后，國(guó)家先后頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001-2010年)》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)》兩份文件，成為引領(lǐng)中國(guó)扶貧事業(yè)不斷前進(jìn)的重要綱領(lǐng)。聯(lián)合國(guó)《千年發(fā)展目標(biāo)2015年報(bào)告》顯示，全球極端貧困人口已從1990年的19億人降至2015年的8.36億人，中國(guó)在其中的貢獻(xiàn)率超過(guò)70%。在國(guó)際上，定義為貧困家庭，一般是指物質(zhì)生活困難，其生活水平達(dá)不到一種“社會(huì)可接受的”最低標(biāo)準(zhǔn)，他們?nèi)狈δ承┍匾纳钯Y料和服務(wù)，生活處于困難境地[1]。但不論對(duì)貧困做出怎樣的定義，最終還是要有一個(gè)硬性的標(biāo)準(zhǔn)，這便是貧困線(xiàn)。在中國(guó)，2008年國(guó)家把絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和低收入標(biāo)準(zhǔn)合一，統(tǒng)稱(chēng)扶貧標(biāo)準(zhǔn)，初步定為年人均收入1067元，此后又多次上調(diào)。到2011年，參考國(guó)際人均每天1.9美元的標(biāo)準(zhǔn)，把扶貧標(biāo)準(zhǔn)提升至2300元(按照2010年不變價(jià))，比2009年提高了92%。以后又根據(jù)物價(jià)指數(shù)和生活費(fèi)用進(jìn)行調(diào)整。2016年為3026元，2017年為3200元。

然而，中國(guó)的減貧形勢(shì)依然嚴(yán)峻，任務(wù)依然艱巨。 根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)》精神，按照“集中連片、突出重點(diǎn)、全國(guó)統(tǒng)籌、區(qū)劃完整”的原則，以2007-2009年三年的人均縣域GDP、人均縣域財(cái)政一般預(yù)算收入、縣域農(nóng)民人均純收入等與貧困程度高度相關(guān)的指標(biāo)為基本依據(jù)，考慮對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)加大扶持力度的要求，國(guó)家在全國(guó)共劃分了11個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)，分別是六盤(pán)山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)，加上已明確實(shí)施特殊扶持政策的西藏、滇川甘青四省藏區(qū)、新疆南疆四地州，共14個(gè)片區(qū)680個(gè)縣，作為新時(shí)期扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。2017年11月，國(guó)家又提出“三區(qū)三州”(西藏自治區(qū)、滇川甘青四省藏區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)南疆四地州和四川省涼山彝族自治州、云南省怒江傈僳族自治州、甘肅省臨夏回族自治州)以及貧困發(fā)生率超過(guò)18%的貧困縣和貧困發(fā)生率超過(guò)20%的貧困村，由于自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱、貧困程度深，這里是脫貧攻堅(jiān)中難啃的“硬骨頭”，也是脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵區(qū)域。

針對(duì)中國(guó)的減貧實(shí)際和過(guò)去“大水漫灌”的低效率，習(xí)近平于2013年11月在湖南省湘西調(diào)研扶貧工作時(shí)，提出了扶貧“要科學(xué)規(guī)劃，因地制宜、抓住重點(diǎn)，不斷提高精準(zhǔn)性、有效性和持續(xù)性”。這是首次對(duì)于精準(zhǔn)扶貧方略的闡釋。此后，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧便成為國(guó)家減貧工作的指針。在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的新方略下，通過(guò)貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理來(lái)提高幫扶的效率，通過(guò)“六個(gè)精準(zhǔn)”(扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶(hù)精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn))和“五個(gè)一批”(發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批)，使在我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問(wèn)題。由此，中國(guó)的扶貧方式發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變，即從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”，從“輸血”到“造血”，注重脫貧成效；在扶貧資源的使用上，由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉(zhuǎn)變；在考評(píng)方式上，主要考核脫貧成效，實(shí)施了最嚴(yán)格的考核評(píng)估制度，尤其是在考核評(píng)估中引入第三方評(píng)估制度，即引入由獨(dú)立于政府及其部門(mén)之外的第三方組織機(jī)構(gòu)，就精準(zhǔn)扶貧工作成效和存在的問(wèn)題獨(dú)立實(shí)施外部評(píng)價(jià)，這是一項(xiàng)重要的體制機(jī)制創(chuàng)新。對(duì)于申請(qǐng)退出的貧困縣，第三方評(píng)估主要評(píng)估檢查4項(xiàng)指標(biāo)(所謂三“率”一“度”)，分別是：“綜合貧困發(fā)生率”，它必須低于2%(西部地區(qū)低于3%)；“脫貧人口錯(cuò)退率”，它必須低于2%；“貧困人口漏評(píng)率”，它必須低于2%；“群眾認(rèn)可度”，它必須高于90%。任何一項(xiàng)指標(biāo)不符合條件的，不予退出。2017年，通過(guò)招投標(biāo)程序，筆者主持了重慶市萬(wàn)州區(qū)、黔江區(qū)、武隆區(qū)、豐都縣、秀山土家族苗族自治縣等5個(gè)申請(qǐng)退出貧困縣(區(qū))的第三方評(píng)估檢查工作。是年11月國(guó)家宣布，全國(guó)共有包括河南省蘭考縣、江西省井岡山市、重慶市萬(wàn)州區(qū)等在內(nèi)的28個(gè)貧困縣成功脫貧摘帽。這是自1986年國(guó)家設(shè)定貧困縣31年以來(lái)，中國(guó)歷史上第一次實(shí)現(xiàn)貧困縣數(shù)量的凈減少，意義非常重大。

在實(shí)踐中，通過(guò)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，每個(gè)地方都根據(jù)自己的實(shí)際情況來(lái)探索扶貧開(kāi)發(fā)模式，涌現(xiàn)了一批可復(fù)制、可推廣、服水土、接地氣的優(yōu)秀范例，切實(shí)發(fā)揮了典型示范引領(lǐng)的作用；探索了許多扶貧工作方法，尤其是改變了過(guò)去那種“撒胡椒面”的方式，把扶貧資金支持企業(yè)，企業(yè)扶持農(nóng)戶(hù)，通過(guò)公司(合作社)+基地+農(nóng)戶(hù)的運(yùn)作方式，使扶貧資金資本化和永續(xù)利用，收到了良好的效果；同時(shí)，也涌現(xiàn)出一個(gè)龐大的幫扶帶頭人、能人隊(duì)伍，他們業(yè)務(wù)過(guò)硬、能吃苦、肯受累，把自己全部的精力貢獻(xiàn)給了中國(guó)的減貧事業(yè)，特別值得尊敬。

二、精準(zhǔn)扶貧中的效率與社會(huì)公平

從理論上講，減貧過(guò)程和扶貧本身就是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、效率提高的基礎(chǔ)上重視社會(huì)公平問(wèn)題，是效率與社會(huì)公平的有機(jī)結(jié)合。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平總體上顯著提高，社會(huì)生產(chǎn)能力在很多方面進(jìn)入世界前列，人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾總體上得到了有效解決。但是，社會(huì)主義的基本矛盾仍然存在并以新的形式表現(xiàn)出來(lái)，黨的十九大所表述的社會(huì)主義的基本矛盾，即“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，就是基于新時(shí)代發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，要以更平衡更充分的發(fā)展來(lái)滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，這是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義新的實(shí)踐要求的反映。所以，減貧過(guò)程也是社會(huì)公平的一種體現(xiàn)，是社會(huì)基本矛盾轉(zhuǎn)變后，解決不平衡、不充分矛盾的一種方式。

作為減貧方式的一種升華和新時(shí)代創(chuàng)新的扶貧方式，精準(zhǔn)扶貧相對(duì)于過(guò)去“大水漫灌”的扶貧方式，實(shí)現(xiàn)了更大限度的社會(huì)公平，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)，也最大限度地關(guān)注民生、關(guān)注社會(huì)公平問(wèn)題。它根據(jù)農(nóng)村貧困家庭的實(shí)際致貧原因，精準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”、“一對(duì)一”的幫扶，做到了真扶貧、扶真貧、真脫貧，廣大貧困家庭和貧困人口確實(shí)享受到了改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利。借著精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的大勢(shì)，廣大農(nóng)村的貧困家庭和貧困人口會(huì)與全國(guó)人民一道同步進(jìn)入小康社會(huì)。從宏觀(guān)層面看，這是提高效率與促進(jìn)社會(huì)公平的體現(xiàn)。但是，在具體的操作和工作層面，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧中仍然存在著效率與社會(huì)公平之間的沖突，有時(shí)甚至是既損害效率又造成新的社會(huì)不公平。

首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為所有人創(chuàng)立一個(gè)平等的競(jìng)技場(chǎng)，給每個(gè)人一個(gè)平等致富的機(jī)會(huì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體優(yōu)先使用效率高的勞動(dòng)力。由于勞動(dòng)力的素質(zhì)和質(zhì)量參差不齊，一般而言，效率更高的勞動(dòng)力更容易獲得工作崗位并獲得高收入，因而他們會(huì)更早地遠(yuǎn)離貧困。反過(guò)來(lái)看，盡管在現(xiàn)實(shí)中建檔立卡貧困戶(hù)的致貧原因是多維的，或因病、或因?yàn)?zāi)、或因?qū)W、或因缺生產(chǎn)要素和資金等，但貧困戶(hù)所以貧窮，多是因?yàn)閯趧?dòng)力質(zhì)量不高，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“天然”地排斥著他們。在大自然和大市場(chǎng)面前，貧困人群始終是“站在齊脖子深的水里”[2]。從實(shí)際調(diào)研結(jié)果看，許多貧困村外出務(wù)工的勞動(dòng)力大體在50%-70%之間，而且一個(gè)家庭只要有一個(gè)能夠長(zhǎng)期務(wù)工的成員，就能基本保障穩(wěn)定脫貧。反過(guò)來(lái)，遺留下來(lái)的貧困戶(hù)，大多社會(huì)參與程度低，保護(hù)自我的能力缺失，一些人即使在本地也不受待見(jiàn)。因?yàn)樗麄兊摹罢J(rèn)知能力和執(zhí)行控制能力更弱”[3]?，F(xiàn)實(shí)的情況是，每個(gè)貧困戶(hù)都是“個(gè)案”，他們中的許多人把握不住市場(chǎng)機(jī)會(huì)，適應(yīng)不了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境?；诖耍芏嗟胤綖榱宋毨丝诰蜆I(yè)，在實(shí)際扶貧過(guò)程中，政府安置一些涉農(nóng)企業(yè)在投資時(shí)往往附加了讓其優(yōu)先雇用貧困戶(hù)的條件，同時(shí)政府也給予企業(yè)以種種優(yōu)惠。這樣，本來(lái)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則有效雇用效率更高的勞動(dòng)力，卻為了扶貧的公平而使用效率低的勞動(dòng)力，損害了經(jīng)濟(jì)效率。至于說(shuō)，“貧困者一旦在政治上經(jīng)濟(jì)上和社會(huì)上獲得了自主權(quán)，他們就會(huì)成為最堅(jiān)定的戰(zhàn)士，成為脫貧致富的主力軍，自主地去解決人口、文盲、發(fā)展等致貧問(wèn)題，自覺(jué)地為過(guò)上更健康美好的生活而奮斗”[4]，這只能說(shuō)是一種美好愿望，與實(shí)際情況相差太遠(yuǎn)。

其次，減貧效率具有遞減傾向。搭上改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車(chē)，人們的收入水平迅速增長(zhǎng)，貧困人口迅速下降，特別是近年來(lái)國(guó)家的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策，使更多的人遠(yuǎn)離貧困，走向富裕生活。特別是對(duì)于那些處于貧困邊緣的人口，通過(guò)更多的機(jī)會(huì)和有效刺激，使他們“點(diǎn)石成金”[5]。但是，隨著貧困人口的減少，留下來(lái)的貧困人口結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜，他們貧困程度深，尤其是生活在自然條件惡劣的地區(qū)，使扶貧的邊際收益在遞減，而邊際成本卻在不斷上升(圖1所示)，因而中國(guó)的扶貧真正到了攻堅(jiān)克難、啃硬骨頭階段。從圖1中可以看到，在一個(gè)二維空間中，橫軸為貧困人口減少的量Q(離原點(diǎn)越遠(yuǎn)，表明貧困人口減少的越多，脫貧成效越好)，縱軸表示減貧收益R和減貧成本C。設(shè)MR為減貧的邊際收益曲線(xiàn)，它具有遞減的傾向；設(shè)MC為減貧的邊際成本曲線(xiàn)，隨著貧困人口的減少，單位減貧成本是遞增的。設(shè)MR和MC在E點(diǎn)相交，達(dá)到均衡，社會(huì)的貧困人口數(shù)量為Q0，它對(duì)應(yīng)著某一個(gè)貧困發(fā)生率(它是貧困人口占全部總?cè)丝诘谋嚷?，以此反映地區(qū)貧困的廣度)，這時(shí)為了追求社會(huì)公平而進(jìn)行的減貧是最有效率的。假使社會(huì)貧困人口減少的量為Q1，且Q1Q0，它對(duì)應(yīng)一個(gè)較高的貧困發(fā)生率，這時(shí)減貧的收益大于成本，應(yīng)該繼續(xù)加大減貧力度，擴(kuò)大社會(huì)公平，直至Q0；同樣，假使社會(huì)減少貧困人口的量為Q2，且Q2Q0，它對(duì)應(yīng)一個(gè)較低的貧困發(fā)生率，則這時(shí)減貧的成本會(huì)大于收益。

如果社會(huì)政治哲學(xué)是為了徹底消除貧困，如“在扶貧路上，不能落下一個(gè)貧困家庭，丟下一個(gè)貧困群眾”，則在理論上可以理解為貧困發(fā)生率為零。附帶說(shuō)明的是，在實(shí)際操作時(shí)，按照中央文件[6]，貧困縣退出以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。原則上貧困縣貧困發(fā)生率降至2%以下(西部地區(qū)降至3%以下)。姑且不論2%(或3%)按照何種標(biāo)準(zhǔn)確定下來(lái)，單就中部地區(qū)2%而西部地區(qū)3%的確定本身就有些武斷。因?yàn)橛行┴毨瑓^(qū)如武陵山區(qū)等自然環(huán)境幾乎一致且犬牙交錯(cuò)在一起，卻被分割成西部和中部，又如呂梁山片區(qū)的山西(13個(gè)連片貧困縣)和陜西(7個(gè)連片貧困縣)沿黃河兩岸僅一河之隔、自然條件幾乎一致，標(biāo)準(zhǔn)要求卻不同等。如果貧困發(fā)生率2%(或3%)恰在Q0點(diǎn)上，則這時(shí)的減貧是最有效率的。在圖2中(它是圖1的另一種表述方式)，設(shè)橫軸為貧困人口減少的量Q(與圖1中橫軸一致)，縱軸表示貧困發(fā)生率P。圖中N點(diǎn)P=100%，表明這時(shí)整個(gè)社會(huì)處于極度貧困狀態(tài)；M點(diǎn)上，貧困人口全部脫貧，這時(shí)貧困發(fā)生率P=0。圖中貧困發(fā)生率P0對(duì)應(yīng)的Q0也是圖1中的Q0，是貧困人口減少的均衡數(shù)量。

圖1 減貧成本收益示意圖 圖2 貧困發(fā)生率與減貧人口數(shù)量關(guān)系示意圖

如果這個(gè)Q0所對(duì)應(yīng)的貧困發(fā)生率恰是2%(或3%)，說(shuō)明國(guó)家確定的脫貧摘帽標(biāo)準(zhǔn)是最有效率的。當(dāng)然，由于人們有不同等的個(gè)人天賦，從而有不同等的工作能力，這是馬克思所講的“天然特權(quán)”[7]，因而勞動(dòng)能力強(qiáng)的、適應(yīng)市場(chǎng)的人就會(huì)率先脫貧，而那些剩下的不能適應(yīng)市場(chǎng)、完全沒(méi)有勞動(dòng)能力的貧困人口，則只能依靠社會(huì)“兜底”，這也是社會(huì)文明進(jìn)步的重要內(nèi)容和標(biāo)志。

最后，絕對(duì)的收入補(bǔ)貼既不體現(xiàn)社會(huì)公平原則也會(huì)損害經(jīng)濟(jì)效率。其實(shí)，在一個(gè)特定農(nóng)村，農(nóng)戶(hù)之間的收入差距往往不會(huì)很大。一般來(lái)說(shuō)，收入分布會(huì)呈現(xiàn)出“橄欖球狀”即“中間大、兩頭小”的形式，因而在精準(zhǔn)識(shí)別中，容易選出絕對(duì)貧困群體，但不易選出次貧困群體。從調(diào)研結(jié)果看，由于很多人都集中在國(guó)家確定的貧困線(xiàn)上下，線(xiàn)下的農(nóng)戶(hù)(他們被識(shí)別為建檔立卡貧困戶(hù))將獲得國(guó)家的各種幫扶和福利，享受很多國(guó)家?guī)头稣?，而線(xiàn)上的農(nóng)戶(hù)(非建檔立卡農(nóng)戶(hù))卻不能得到，由此而造成非貧困戶(hù)與貧困戶(hù)的矛盾；即使是在貧困戶(hù)之間，他們因?qū)嶋H獲得的多寡不同也存在著各種矛盾。這種矛盾還延伸為一些人認(rèn)為這是因干部“不公平”造成的結(jié)果，進(jìn)而導(dǎo)致干群關(guān)系緊張。此外，從結(jié)果上看，確定的貧困村兌現(xiàn)了各種幫扶政策，其幫扶工作力度、攻堅(jiān)氛圍、幫扶派駐力量、獲得的各種幫扶資源、扶貧推動(dòng)方式以及政策落實(shí)力度都更大些，而非貧困村的發(fā)展諸如基礎(chǔ)設(shè)施等反倒不如貧困村(所謂的“貧困村吃撐了，非貧困村卻餓的不得了”)，形成一種“倒掛”現(xiàn)象和新的發(fā)展不平衡。從實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前比較突出的矛盾表現(xiàn)為貧困戶(hù)與非貧困戶(hù)的矛盾、貧困村與非貧困村的矛盾以及貧困戶(hù)相互之間的矛盾。設(shè)有兩個(gè)農(nóng)戶(hù)A和B，在初始狀態(tài)下起點(diǎn)一致。事實(shí)上，改革開(kāi)放初期，起始狀態(tài)大體一致。農(nóng)戶(hù)A起早摸黑，勤勞致富，積累了財(cái)富，蓋起了新房；反觀(guān)農(nóng)戶(hù)B，因好吃懶做、游手好閑而一直處于貧困狀態(tài)，住房通風(fēng)漏氣，沒(méi)有保障。為此，農(nóng)戶(hù)B變成了貧困戶(hù)，享受各種政府補(bǔ)貼和幫扶政策，而農(nóng)戶(hù)A卻什么也得不到，由此造成了不公平。不僅如此，一些地方醫(yī)院還給貧困戶(hù)開(kāi)通了“先診療后付費(fèi)”通道，要求各個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)立“一站式”綜合服務(wù)窗口，貧困人口在鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院住院只繳納門(mén)診費(fèi)100元，其余基本醫(yī)療費(fèi)用新農(nóng)合全額支付；在縣域內(nèi)、市級(jí)、省級(jí)住院，個(gè)人年度自付封頂額分別為1000元、3000元、6000元。更有甚者，貧困戶(hù)看病還有專(zhuān)車(chē)接送，如此等等，不一而足。反觀(guān)非貧困戶(hù)卻不能享受相關(guān)政策，產(chǎn)生巨大的心理落差，由此造成了農(nóng)戶(hù)B對(duì)農(nóng)戶(hù)A的示范效應(yīng)，似乎勤勞的人矮人一等，而“貧困戶(hù)永遠(yuǎn)有理”，出現(xiàn)“我是窮人我怕誰(shuí)”、“我不勞動(dòng)，共產(chǎn)黨也不會(huì)讓餓死”的不良心態(tài)，有些貧困戶(hù)甚至被國(guó)家的好政策養(yǎng)得“渾身不舒服”。這樣，既打擊了積極干活的勤勞人，出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，還惡化了鄰里關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)中，一些貧困戶(hù)沒(méi)有脫貧意愿，成為“永遠(yuǎn)無(wú)法叫醒的裝睡的人”。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，貧窮和無(wú)能高度相關(guān)，無(wú)能可以導(dǎo)致貧窮，貧窮也可以導(dǎo)致無(wú)能。“貧窮會(huì)腐蝕人的耐心”[8]。由此產(chǎn)生了一個(gè)悖論：絕對(duì)的補(bǔ)貼不僅損害效率，而且在追求社會(huì)公平的時(shí)候，進(jìn)一步損害了社會(huì)公平。

三、以體制改革促進(jìn)效率和社會(huì)公平

基于效率和社會(huì)公平的考量，在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的過(guò)程中，跨越效率與公平的“兩難選擇”，就成為不得不面對(duì)的課題。

首先，解決精準(zhǔn)扶貧工作中的社會(huì)公平和效率問(wèn)題，必須多目標(biāo)推進(jìn)。精準(zhǔn)扶貧工作中出現(xiàn)的許多問(wèn)題，本身不是精準(zhǔn)扶貧造成的，而是由于單項(xiàng)推進(jìn)而相關(guān)領(lǐng)域沒(méi)有相應(yīng)跟進(jìn)造成的。譬如，從實(shí)際調(diào)研的數(shù)據(jù)看，農(nóng)戶(hù)的致貧原因中，約有30%-60%是因病致貧，這些家庭中往往因有一個(gè)長(zhǎng)期臥床不起的成員的拖累而無(wú)法擺脫當(dāng)前的貧困狀態(tài)。目前，一些地方的做法主要是通過(guò)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)等措施，確保農(nóng)村貧困人口住院總費(fèi)用實(shí)際報(bào)銷(xiāo)比例達(dá)到90%以上。對(duì)少數(shù)農(nóng)村特困人口、重特大疾病晚期患者給予特殊幫扶。但是，在廣大貧困地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況是，貧困家庭脆弱，其他非貧困家庭也很脆弱，他們同樣也經(jīng)不起重大疾病的困擾，一個(gè)家庭一旦其某個(gè)成員患有重大疾病就會(huì)很快進(jìn)入貧困群體。進(jìn)而言之，即使是城市的一般收入者也經(jīng)不起大病的困擾。因此，如果能夠建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保障體制，則不僅可以解決貧困戶(hù)的脫貧問(wèn)題和有效防止他們返貧，也可以解決由此產(chǎn)生的社會(huì)不公平問(wèn)題。而且從可能性上看，中國(guó)已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，幾十年積累的社會(huì)財(cái)富使國(guó)家完全有這樣的支付能力。同樣，通過(guò)把農(nóng)村發(fā)展與中國(guó)的快速城鎮(zhèn)化結(jié)合起來(lái)，實(shí)施振興農(nóng)村戰(zhàn)略，充分發(fā)揮農(nóng)村的功能，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化，讓廣大農(nóng)民充分分享現(xiàn)代化的成果，促進(jìn)農(nóng)村的全面發(fā)展和繁榮，則就可以解決一系列農(nóng)村的社會(huì)問(wèn)題，當(dāng)然也包括貧困問(wèn)題，就可以根除當(dāng)下的一些致貧原因(如因?qū)W致貧)等。因此，要拓展對(duì)于貧困的認(rèn)知，貧困問(wèn)題既是發(fā)展問(wèn)題，在中國(guó)也是改革問(wèn)題，不能只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林。精準(zhǔn)扶貧講究“精準(zhǔn)”二字，每一個(gè)農(nóng)戶(hù)都是“個(gè)案”，其貧困可以有不同的解決方式，但應(yīng)關(guān)注由此造成的巨額行政成本。由此看來(lái)，在既有體制下推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策，就可能導(dǎo)致效率遞減和損害社會(huì)公平，還可能使原有體制固化，而只有通過(guò)具有“普惠制”性質(zhì)的改革，才能降低扶貧成本，在有效減少貧困人口的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和提高效率。就是說(shuō)，只有深化體制改革，才是最終解決農(nóng)村發(fā)展和“拔窮根”的利器。

其次，把貧困作為社會(huì)問(wèn)題而不是單純經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和收入問(wèn)題，才能找到有效解決社會(huì)公平與效率矛盾的途徑和方法。阿馬蒂亞·森曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：貧困是個(gè)社會(huì)問(wèn)題，要“把貧困看作是對(duì)基本的可行能力的剝奪，而不僅僅是收入低下”[9]。在當(dāng)今精準(zhǔn)扶貧的“五個(gè)一批”中，都把貧困戶(hù)當(dāng)作幫扶的客體，精準(zhǔn)扶貧的主體仍然游離于客體(貧困戶(hù))之外，是政府、企業(yè)和社會(huì)力量在幫扶貧困戶(hù)，貧困戶(hù)僅僅是被幫扶的對(duì)象，因此也就出現(xiàn)了一些貧困戶(hù)沒(méi)有脫貧意愿，甚至出現(xiàn)“我脫不了貧你就脫不了干系”的“綁架”干部的行為和心態(tài)，把自己的脫貧完全寄希望于政府幫扶，猶如諸葛亮之于阿斗，從而這些人在整個(gè)脫貧攻堅(jiān)中起了很壞的示范效應(yīng)，既損害效率也危害社會(huì)公平。把貧困者僅僅作為被幫扶的對(duì)象，造成的直接后果就是缺乏脫貧的可持續(xù)性，一旦這種“運(yùn)動(dòng)式”扶貧結(jié)束后，非常容易返貧。所以，在精準(zhǔn)扶貧中要注重扶貧同扶志相結(jié)合，誠(chéng)如習(xí)近平所說(shuō)的，“脫貧致富終究要靠貧困群眾用自己的辛勤勞動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。沒(méi)有比人更高的山，沒(méi)有比腳更長(zhǎng)的路”[10]。盡管在精準(zhǔn)扶貧中，我們堅(jiān)持“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富?！边@個(gè)社會(huì)主義的本質(zhì)要求，但社會(huì)主義的本質(zhì)要求還有按勞分配原則，就是每個(gè)勞動(dòng)者應(yīng)分配的個(gè)人收入的多少，取決于他為社會(huì)提供的勞動(dòng)，多勞多得，少勞少得，不勞動(dòng)者不得食。它要求，一切有勞動(dòng)能力的社會(huì)成員都必須參加勞動(dòng)，憑勞動(dòng)獲得個(gè)人消費(fèi)資料。有勞動(dòng)能力而不參加勞動(dòng)的人則無(wú)權(quán)領(lǐng)取個(gè)人消費(fèi)資料。正如毛澤東在深刻洞悉中國(guó)農(nóng)民落后的一面后明確指出的那樣，“嚴(yán)重的問(wèn)題是教育農(nóng)民”[11]。而“教育農(nóng)民”首先必須“認(rèn)識(shí)農(nóng)民”，要把物質(zhì)條件改善與精神狀態(tài)改變結(jié)合起來(lái)，創(chuàng)新幫扶方式方法，從整體改善農(nóng)村生活和生產(chǎn)方式入手，倡導(dǎo)健康、積極、向上的生活方式，通過(guò)生活質(zhì)量的提升、良好生活習(xí)慣的養(yǎng)成和精神面貌的變化，讓貧困戶(hù)在良好的環(huán)境氛圍下萌生新希望，催生他們的奮斗精神。

最后，把精準(zhǔn)扶貧工作與農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革結(jié)合起來(lái)。精準(zhǔn)扶貧工作是一個(gè)階段性目標(biāo)，它通過(guò)“殲滅戰(zhàn)”和精準(zhǔn)施策的方式，使在一個(gè)時(shí)間段內(nèi)徹底解決中國(guó)的絕對(duì)貧困問(wèn)題。然而，它在追求整個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平的同時(shí)，在具體實(shí)施中也產(chǎn)生不公平和犧牲效率的問(wèn)題。為此，一方面要把精準(zhǔn)扶貧工作與農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來(lái)。由于貧困人口僅僅是農(nóng)村人口的一小部分，即使是在貧困縣其貧困人口也只占總?cè)丝诘囊徊糠?，這樣，扶貧工作也僅僅是農(nóng)村工作的一部分(如圖3所示)。

某地方政府提出，“一切工作都為脫貧攻堅(jiān)服務(wù)，一切資源都向脫貧攻堅(jiān)聚集”，把脫貧攻堅(jiān)當(dāng)成農(nóng)村工作的全部，其實(shí)這是一個(gè)誤區(qū)。在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中，人們把關(guān)注點(diǎn)都放在一個(gè)“點(diǎn)”上，都在“精準(zhǔn)”二字上做文章——這當(dāng)然也是國(guó)家考核的重要指標(biāo)，尤其是“保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定，做到不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離”的制度設(shè)計(jì)下，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部及省級(jí)部門(mén)都有幫扶貧困縣脫貧的任務(wù)，縣及以下的基層干部更是全力以赴，不僅自己的工作崗位是全力幫助貧困戶(hù)脫貧，而且還有幾戶(hù)甚至十幾戶(hù)的“結(jié)對(duì)”幫扶任務(wù)，他們根本無(wú)暇其他工作。這也就造成一個(gè)錯(cuò)覺(jué)，似乎精準(zhǔn)扶貧便是農(nóng)村工作的全部。如前所言，扶貧工作僅僅是農(nóng)村工作的一部分，僅僅是可持續(xù)發(fā)展關(guān)注的一個(gè)側(cè)面。如果把所有精力和重點(diǎn)都放在扶貧上，就會(huì)一葉障目，就會(huì)沖淡農(nóng)村的發(fā)展和改革工作。由此看來(lái)，只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，振興中國(guó)農(nóng)村，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮提供巨大的動(dòng)能，讓農(nóng)村煥發(fā)蓬勃生機(jī)，才能不僅使貧困人口脫貧穩(wěn)定、持續(xù)脫貧，還使所有農(nóng)村人口都享受到發(fā)展成果，才能最終解決農(nóng)村的社會(huì)公平問(wèn)題。另一方面，要把精準(zhǔn)扶貧與改革結(jié)合起來(lái)。在既有的體制下，精準(zhǔn)扶貧工作可以解決短期目標(biāo)，很多情況下也只能是解決一些面上問(wèn)題，但卻使原來(lái)一些問(wèn)題固化，這就需要通過(guò)改革，通過(guò)對(duì)于舊有的體制和做法或者說(shuō)生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑作局部或根本性的調(diào)整而解決由此產(chǎn)生的和長(zhǎng)期累積的矛盾。須知，改革是社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，當(dāng)然也是最終解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。通過(guò)體制改革和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，解決城市化對(duì)于農(nóng)村發(fā)展的沖擊問(wèn)題，使廣大農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者也享受公平的社會(huì)福利制度，通過(guò)改革而振興鄉(xiāng)村，而不是停留在矯情的所謂“鄉(xiāng)愁”上；通過(guò)土地制度的變革，使農(nóng)民能夠有恒產(chǎn)從而真正地愛(ài)惜土地；通過(guò)界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，在保護(hù)農(nóng)業(yè)、保護(hù)耕地、維護(hù)國(guó)家糧食安全的角度政府更多介入一些，在一定程度上限制市場(chǎng)的過(guò)度介入；通過(guò)改革生態(tài)經(jīng)濟(jì)體制，基于目前14個(gè)貧困片區(qū)大多位于生態(tài)功能區(qū)的實(shí)際，完善流域上下游的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使生態(tài)功能區(qū)切實(shí)能夠通過(guò)保護(hù)生態(tài)獲得收益；等等。所以，解決好農(nóng)村的脫貧問(wèn)題，處理好社會(huì)公平和效率問(wèn)題，實(shí)際上就是要處理好短期目標(biāo)和長(zhǎng)期發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題，而根本解決貧困問(wèn)題，拔掉窮根，還是要通過(guò)體制改革，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展。

圖3 精準(zhǔn)扶貧與“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)系

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Efficiency,EquityandPovertyAlleviationStrategiesinChina

LIU Xue-min，ZHANG Sheng-ling，WANG Nuo

(BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China)

Abstract：China’s poverty alleviation efforts have vastly contributed to the global anti-poverty endeavor. Through persevering exploration and practice, China has developed a characteristic pathway to poverty alleviation with innovative and essential strategies, notably the precise poverty alleviation strategy. However, hardly can the implementation of any poverty alleviation strategy dodge the issues of economic inefficiency and social inequity such as inadaptability to competitive market environment, diminishing marginal efficiency of poverty alleviation efforts and the economic as well as the social costs of subsidy. Consequently, poverty issue should be addressed as a comprehensive social issue rather than an issue of merely economic growth or welfare distribution. Therefore, a well-rounded approach concerning both economic and social factors is critical in reducing poverty. Thus, the combination of the precise poverty alleviation strategy, the sustainable development of rural regions and China’s economic and institutional reformation will provide a proper solution to the conflict of economic efficiency and social equity in the war against poverty.

Key words：poverty alleviation strategies; precise poverty alleviation; efficiency; social equity; reformation of institution

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.8

A

1005-0566(2018)05-0049-07

收稿日期：2018-02-05

2018-04-08

作者簡(jiǎn)介：劉學(xué)敏(1963-)，男，山西襄汾人，北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部資源學(xué)院教授、博士、博士生導(dǎo)師，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、自然資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展等。

(本文責(zé)編：王延芳)