薛敏

摘 要：2014年1月1日開(kāi)始全面實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，明確了在行政事業(yè)單位中建立和完善內(nèi)部控制制度是當(dāng)前的一項(xiàng)重要工作。加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度特征的探析，有助于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的改進(jìn)及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。本文首先對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度進(jìn)行了概述，接著對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的特色、管理特質(zhì)及行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與監(jiān)督的關(guān)系進(jìn)行了深入分析，旨在為提高我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)水平有所幫助。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制制度 特征

一、關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度含義

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是指按照相關(guān)法律法規(guī)的要求，為實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的控制目標(biāo)、防止權(quán)力濫用而制定的各種制度、實(shí)施措施及程序，目的是為保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全、防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的各種風(fēng)險(xiǎn)、提高經(jīng)營(yíng)效率，它是單位內(nèi)部管理的重要制度。

（二）行政事業(yè)單位建立和實(shí)行內(nèi)部控制制度的必要性

首先，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度是保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全的有效措施。科學(xué)的內(nèi)部控制制度可以使行政事業(yè)單位的管理工作有法可依、有章可循，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)收支規(guī)范化，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全。

其次，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度是其實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的必然保證。制度化、科學(xué)化、規(guī)范化的內(nèi)部控制制度可以幫助行政事業(yè)單位在管理中防范風(fēng)險(xiǎn)、糾正錯(cuò)誤、減少腐敗，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化管理。

最后，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度是會(huì)計(jì)信息真實(shí)可靠的制度保障。完善的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度可以規(guī)范行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)行為，改進(jìn)落后的工作方式，保證各項(xiàng)制度的落實(shí)，從而起到提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的作用。

（三）我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的特色

內(nèi)部控制具有明顯的組織特色。內(nèi)部控制目標(biāo)也非常明確，立足于我國(guó)國(guó)情和行政事業(yè)單位工作實(shí)踐，以公共部門的行政職能為出發(fā)點(diǎn)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)提高公共服務(wù)效率，確保國(guó)有資產(chǎn)安全和有效使用，在業(yè)務(wù)發(fā)生過(guò)程中預(yù)防貪腐，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金、公共資源、國(guó)有資產(chǎn)使用及分配環(huán)節(jié)的公開(kāi)、公正、公平。同時(shí)，內(nèi)控制度實(shí)施特色鮮明，即所有行政事業(yè)單位的黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合共同實(shí)施。內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)具有極強(qiáng)的針對(duì)性、操作性。

二、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有別于企業(yè)內(nèi)部控制的管理特質(zhì)

（一）保證公共服務(wù)效率的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)

企業(yè)的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)以盈利為目的，而我國(guó)行政事業(yè)單位的職責(zé)是管理國(guó)家并提供公共服務(wù)，因此運(yùn)營(yíng)目標(biāo)是履行公共服務(wù)職能，提供高效率的公共服務(wù)，把社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)當(dāng)成主要目標(biāo)。企業(yè)運(yùn)營(yíng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否，直接影響到企業(yè)的發(fā)展。

（二）內(nèi)部控制制度的起點(diǎn)和終點(diǎn)——預(yù)算管理

企業(yè)的內(nèi)部控制制度中，預(yù)算管理是優(yōu)化內(nèi)部資源的重要手段，而行政事業(yè)單位中，預(yù)算管理以節(jié)約社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源合理配置和有效管理為目的；企業(yè)中，預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的工具，為財(cái)務(wù)管理服務(wù)，而在行政事業(yè)單位中，預(yù)算管理有著一定的法律基礎(chǔ)，是內(nèi)部控制的核心所在，發(fā)揮著內(nèi)部控制的主導(dǎo)作用，是行政事業(yè)單位單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的起點(diǎn)和終點(diǎn)。

（三）權(quán)力行使的限定與約束

在權(quán)力行使方面，企業(yè)和行政事業(yè)單位之間也存在差異，行政事業(yè)單位權(quán)力行使比一般企業(yè)具有合法性、合規(guī)性。企業(yè)內(nèi)部控制體系的設(shè)定、經(jīng)營(yíng)決策執(zhí)行等權(quán)力的行使具有非常明顯的內(nèi)部規(guī)制性。而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的權(quán)力、權(quán)力分配和權(quán)力行為受法律約束，任何權(quán)力的行使都具有外部規(guī)制的特色，與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位社會(huì)職能、管理權(quán)限、組織形式、業(yè)務(wù)活動(dòng)方式等都有文件條文規(guī)定，工作人員都在法律授權(quán)范圍內(nèi)辦理業(yè)務(wù)和行使權(quán)力，受到國(guó)家法律法規(guī)的嚴(yán)格約束。

（四）提高行政效能的績(jī)效評(píng)價(jià)

企業(yè)以價(jià)值最大化為運(yùn)營(yíng)目標(biāo)，績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，以投入產(chǎn)出比例作為績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)，屬于效率型的內(nèi)部控制。而行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制目標(biāo)體現(xiàn)在公共服務(wù)方面，績(jī)效評(píng)價(jià)不僅包括預(yù)算完成情況的績(jī)效評(píng)價(jià)，還包括在投入產(chǎn)出比基礎(chǔ)上的公共財(cái)政收支的社會(huì)功能，形成效能型的內(nèi)部控制。

（五）以風(fēng)險(xiǎn)最小化為目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

企業(yè)以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，一旦面臨高風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)及時(shí)采取規(guī)避手段迅速撤離，而行政事業(yè)單位面臨的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多樣，由于要對(duì)國(guó)家和人民負(fù)責(zé)，所以以風(fēng)險(xiǎn)最小化為目標(biāo)，有必要將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍內(nèi)，采取承受部分風(fēng)險(xiǎn)或全部風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)方案。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與監(jiān)督的關(guān)系

作為與內(nèi)部控制制衡的監(jiān)督機(jī)制，貫穿了內(nèi)部控制的全框架、全流程，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部社會(huì)監(jiān)督兩個(gè)方面。

（一）內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制的保障機(jī)制，是預(yù)防和治理貪腐的有效手段。內(nèi)部監(jiān)督的首要問(wèn)題是與內(nèi)部控制保持相對(duì)的獨(dú)立性，要在行政事業(yè)單位內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，配置獨(dú)立的監(jiān)督人員，只有保障監(jiān)督的相對(duì)獨(dú)立性，才能規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，預(yù)防貪腐的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)權(quán)力分配與制衡機(jī)制制度化，保障監(jiān)督的高效、決策的科學(xué)。

行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督不同主體之間分工要明確、避免職能交叉、責(zé)任推諉。首先，單位的負(fù)責(zé)人是內(nèi)部監(jiān)督的核心領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)內(nèi)部監(jiān)督的全面工作。其次，為加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)督，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)審計(jì)工作的組織、具體實(shí)施并提出整改意見(jiàn)。最后，為加強(qiáng)干部監(jiān)督，單位的紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督黨員干部的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的查處。

（二）外部監(jiān)督

外部監(jiān)督可以彌補(bǔ)內(nèi)部監(jiān)督的先天不足，是對(duì)內(nèi)部監(jiān)督管理體制的補(bǔ)充，是內(nèi)部監(jiān)督的外在推動(dòng)力。外部監(jiān)督具有多元化的監(jiān)督主體，它們的分工協(xié)作是外部監(jiān)督機(jī)制順利實(shí)施的必要條件。

行政事業(yè)單位外部監(jiān)督主體主要包括三個(gè)方面：

一是立法監(jiān)督，健全的法律法規(guī)可以推進(jìn)我國(guó)法制化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督有法可依；二是政府監(jiān)督，在明確政府審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門的職責(zé)和權(quán)限的基礎(chǔ)上發(fā)揮外部監(jiān)督作用，監(jiān)督、檢查、處理違法行為；三是社會(huì)公眾監(jiān)督，在明確社會(huì)公眾監(jiān)督方式、角色的基礎(chǔ)上，利用公開(kāi)的信息資源網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息共享，準(zhǔn)確及時(shí)地監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行情況。

總而言之，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，有利于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平，促進(jìn)完成工作目標(biāo)的完成，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，推進(jìn)反腐倡廉工作的深入。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立要結(jié)合我國(guó)國(guó)情和單位實(shí)際情況，具有中國(guó)特色；要建立和完善內(nèi)部控制制度，嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律法規(guī)，做到有法可依，有章可循；要積極配合當(dāng)前的財(cái)政改革，加強(qiáng)內(nèi)部外部監(jiān)督合力，促進(jìn)行政事業(yè)單位更好地服務(wù)社會(huì)和健康發(fā)展。

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