張蕓 羅大蒙

摘???要：特色小鎮(zhèn)是在我國新型城鎮(zhèn)化背景下，按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和鄉(xiāng)村振興的重要舉措。要實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的有效治理，達成國家政策目標，有賴于有效政策工具的選擇和運用。特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃編制、綜合開發(fā)、運營、投融資等環(huán)節(jié)具有不同的特性，可以選擇不同的政策工具。但無論選擇何種政策工具，都應該堅持以人為本的原則，打造宜居宜業(yè)宜游的特色空間聚落，提高人民群眾的獲得感和幸福感。

關鍵詞：特色小鎮(zhèn);治理;政策工具

中圖分類號：F32?????????文獻標識碼：B?????????doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.03.017

文章編號：1009-6922（2020）03-86-06

中國特色社會主義新時代既是“共建共治共享”的時代，也是注重質(zhì)量和效益的時代。新時代的社會治理只有在治理的理念、目標、結(jié)構、過程、機制、工具等層面精準定位和精細化操作，才能進一步促進治理格局的精益革新和治理質(zhì)量的提檔升級。我國特色小鎮(zhèn)治理興起于浙江，是按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展新理念，提倡生產(chǎn)、生活、生態(tài)的融合，在挖掘產(chǎn)業(yè)特色、人文底蘊和生態(tài)稟賦基礎上，形成的產(chǎn)、城、人、文四位一體的特色空間聚落。作為一種新型城鎮(zhèn)化建設理念，它不僅承載著美麗鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村振興的使命，更是中國特色社會主義新時代推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要舉措。

2016年10月和2017年7月，國家住建部、發(fā)改委、財政部先后對外公布了中國特色小鎮(zhèn)第一批（127個）和第二批（276個）名單，進而將中國“特色小鎮(zhèn)”建設推向高潮，各省市也隨之跟進。據(jù)統(tǒng)計，目前全國特色小鎮(zhèn)總量已近1900個。特色小鎮(zhèn)的治理模式、治理格局、治理質(zhì)量等會形成一種強大的示范效應，并成為中國新型城鎮(zhèn)化建設成敗的關鍵。但目前特色小鎮(zhèn)建設面臨著定位不準、質(zhì)量不高、特色不明、重建設輕管理、體制機制障礙比較突出等困境和難題，這些已與建設初衷有偏差，嚴重影響到了特色小鎮(zhèn)功能的發(fā)揮。因此，推進特色小鎮(zhèn)的建設機制變革既是時代所需，也是使命使然。

一、政策工具的類型劃分與選擇模型

政策工具（policy?instruments），又稱治理工具（governing?instruments），其研究的核心議題便是“如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨?，將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實”[1]，它是將政策理念和政策目標轉(zhuǎn)化為具體政策行動的機制，是連接目標與結(jié)果的橋梁，是政策執(zhí)行的必要路徑。政策工具的選擇和應用是政策目標能否達成的關鍵。合適的政策工具有利于改善政策方案，提升政策執(zhí)行的質(zhì)量和效果，解決復雜性的政策問題;而政策工具選擇失當則會成為政策失敗的重要因素。但是，如何劃分政策工具類型，構筑政策工具箱，并依據(jù)不同的目標和政策議題打開工具箱，選擇合適的政策工具或工具組合，這在政策過程中是難點。

學者依據(jù)不同維度將政策工具劃分為不同類型。加拿大學者霍利特和拉梅什根據(jù)公共物品供給和服務過程中的政府介入程度高低，將政策工具分為自愿性工具、混合型工具和強制型工具等三種類型。[2]我國學者陳振明根據(jù)現(xiàn)代化管理技術的發(fā)展要求，將政策工具分為三大類，即市場化工具、工商管理技術和社會化手段。[3]172這些政策工具的分類無疑均具有一定的科學性，為我們提供了可供選擇的工具箱，但他們也忽視了不同政策主體在社會問題或政策問題的治理中政策工具選擇的差異，他們將政策工具的主體僅僅限于政府，而“其他主體也可以擁有自己的政策工具”。[3]170治理作為一種由共同目標支持的活動，倡導多主體的合作共治，政府、市場、社會通過合作、協(xié)商、伙伴關系，處理公共事務、解決政策問題?；诖耍詷嫿ㄕ?、市場、社會的合作治理機制為遵循，依據(jù)政策承接主體的不同，可將政策工具劃分為社會工具（家庭和社區(qū)、志愿者服務、社會組織、公眾參與）、市場工具（民營化、用者付費、合同外包、產(chǎn)權交易、特許經(jīng)營）、政府工具（管制與放松管制、分權與權力下放、直接提供、稅收、補貼、內(nèi)部市場、貸款、投融資、財政撥款）、混合工具（公私伙伴關系）等（如圖1）。

政策工具是由政策主體將政策方案落實于政策客體，為達到政策目標而采用的具體手段和方式。政策工具的選擇會受到政策環(huán)境、政策目標、治理模式、治理客體及工具本身的特性等因素的影響。政策執(zhí)行的環(huán)境會影響治理模式的一元化抑或多元化。一般而言，政治環(huán)境緊張會導致政治權力擴張，壓縮治理主體多元發(fā)展空間，政府一元化治理會占據(jù)主導地位;反之，政治權力的收縮會有利于治理主體多元化?！罢吣繕藶檎吖ぞ咭?guī)定了方向，為判斷政策工具的有效性提供了評判標準”[3]193，政策目標的構成及其復雜性程度也會影響到治理模式，越復雜的政策目標體系越需要多元主體的合作。同樣，治理客體特性的不同意味著需要選擇不同的治理模式。政策工具的選擇還需要考慮政策工具本身的特性，“每種工具都有其適用范圍，都有其價值，但不能包治百病”。[3]195因而，政策工具的選擇模型如圖2所示，依據(jù)不同的問題（治理客體）、不同的目標、不同的治理模式及不同的政策環(huán)境，在考慮每種工具的特性之后由治理主體從工具箱里選擇不同的治理工具。納入工具箱的工具其適用的范圍、特征、優(yōu)劣等會隨著實施環(huán)境、作用對象的不同而發(fā)生變化，但它屬于因變量，不會自動對政策工具的選擇產(chǎn)生影響。因此，政策目標、治理結(jié)構和治理客體就成為影響工具選擇的重要變量。在政策目標確定后，治理結(jié)構和客體便具有了關鍵性作用。

二、川東北的特色小鎮(zhèn)建設——以S鎮(zhèn)為例

達州市S鎮(zhèn)是四川省首批省級特色小鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)2019年1月入選第七批中國歷史文化名鎮(zhèn)。千年古鎮(zhèn)S鎮(zhèn)因場鎮(zhèn)境內(nèi)的15座石拱橋而得名。1933年底，紅三十軍政治部進駐S鎮(zhèn)，在這里留下大量紅色遺跡。這里有蜚聲中外的“列寧街”和上將遲浩田題寫碑銘的“中國紅色第一街”，是一個人們銘記紅軍奮斗精神的特色旅游觀光之地。鑒于S鎮(zhèn)豐富的紅色文化資源，達州市達川區(qū)緊緊抓住S鎮(zhèn)的文化內(nèi)核，將紅軍文化與物質(zhì)文化遺產(chǎn)相結(jié)合，突出中國紅色第一街“列寧街”的品牌和載體效應，進行積極引導和傳承，努力將S鎮(zhèn)打造為紅軍文化體驗小鎮(zhèn)。

（一）努力破解體制機制要素制約

在紅色文化特色小鎮(zhèn)建設中，S鎮(zhèn)不斷進行體制機制創(chuàng)新，努力破解要素制約。一是創(chuàng)新治理方式，采用政府服務外包方式，將垃圾清運業(yè)務承包給公司，實行公司化經(jīng)營;組建場鎮(zhèn)供水公司，將供水業(yè)務社會化。引導社會團體成立協(xié)會，成功組建商會，實現(xiàn)個體私營老板“自己管自己”。二是大膽突破聚資金，借助達川區(qū)政府投資公司外殼，積極包裝旅游扶貧項目，全力爭取國家低息、貼息貸款。大力包裝旅游項目，爭取建成鎮(zhèn)級投融資平臺，吸引社會資金參與建設。三是主動對接謀革新，積極對接達川區(qū)編制委員會辦公室，成功增加行政編制2個、事業(yè)編制4個，組建社會事務服務中心、農(nóng)業(yè)服務中心，將原有的“七站八所”整合為政府內(nèi)設機構，全部納入政府統(tǒng)一考核，實現(xiàn)全鎮(zhèn)統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一行動。

（二）積極爭取政策資金扶持

一是用小資金撬動大項目。S鎮(zhèn)有效利用百鎮(zhèn)建設和特色小鎮(zhèn)建設契機，先后爭取到中央污水處理專項資金1000萬元，建成污水處理廠;利用百鎮(zhèn)建設2016年支持資金啟動景觀大道和紅星廣場建設后，獲得農(nóng)發(fā)行旅游扶貧貸款1億元左右;引入上海綠地等房地產(chǎn)開發(fā)商，用PPP項目模式保護性開發(fā)古鎮(zhèn)。二是用小指標獲得大支持。用足百鎮(zhèn)建設和特色小鎮(zhèn)建設有關土地指標政策，建成污水處理廠和兩處泵房，徹底解決場鎮(zhèn)生活污水直排難題;規(guī)劃啟動景觀大道、紅星廣場和政務中心建設，同時向達川區(qū)政府爭取3年用地指標500畝，為特色小鎮(zhèn)發(fā)展留下足夠空間。三是用新理念贏得大發(fā)展。S鎮(zhèn)堅持規(guī)劃先行，主張“策劃-規(guī)劃-建設”思路，于2013年啟動場鎮(zhèn)修規(guī)，將原來規(guī)劃的3.01平方公里擴展到5.09平方公里。達川區(qū)委將該鎮(zhèn)定位為達川區(qū)城市副中心，并完成總體規(guī)劃編制，目前確定總規(guī)面積為60平方公里，涵蓋附近4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，帶動附近13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行組團式發(fā)展，既保留現(xiàn)有小鎮(zhèn)的特色，又為未來小城鎮(zhèn)發(fā)展指明了方向。

三、特色小鎮(zhèn)建設中的政策工具選擇

特色小鎮(zhèn)“非鎮(zhèn)非區(qū)”，它在產(chǎn)業(yè)結(jié)構、規(guī)劃布局、生產(chǎn)生活等方面具有明確而獨特的定位，故而特色小鎮(zhèn)在綜合開發(fā)、規(guī)劃編制、運營、投融資等環(huán)節(jié)也有著自己的特征。要達到特色小鎮(zhèn)治理目標，需要引入政策工具理論，并選擇合適的治理工具，以增強問題精準識別能力、政策靶向能力、政策執(zhí)行能力，提升小鎮(zhèn)治理的質(zhì)量和效益，進而促進特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)“特而強”、功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、機制“新而活”，走出一條特色鮮明、產(chǎn)城融合、惠及群眾的新型小城鎮(zhèn)之路。

（一）特色小鎮(zhèn)規(guī)劃編制中的政策工具

規(guī)劃，是一種戰(zhàn)略、策略和藍圖。做好規(guī)劃編制工作是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的重要前提。沒有好的編制規(guī)劃，特色小鎮(zhèn)就會定位失當，陷入同質(zhì)化、地產(chǎn)化的泥沼。因而，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展必須做好編制規(guī)劃工作，即產(chǎn)業(yè)布局、鄉(xiāng)村田園環(huán)境、整體格局、建設強度與街坊形態(tài)、商業(yè)與公共服務設施、道路與交通設施、綠地與開敞空間、鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、傳統(tǒng)文化保護與傳承等。特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃編制是有關該區(qū)域全體居民利益的一件大事，應秉持政府主持、公眾參與、社會協(xié)同的理念，打造宜居宜業(yè)宜游的特色空間聚落。

S特色小鎮(zhèn)在規(guī)劃編制中，政府準確定位自身角色，主持并非主導，力避包辦和“拍腦袋”決策。達川區(qū)適當下放權力，并引入市場機制，鼓勵各方主體如家庭和社區(qū)、社會組織、專家、公眾等參與規(guī)劃編制工作。甚至探索通過招投標等方式將小鎮(zhèn)規(guī)劃編制外包給具有相應資質(zhì)的民營公司、科研院所、社會組織等。如達川區(qū)曾先后將規(guī)劃編制中的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、公共服務設施規(guī)劃、道路交通規(guī)劃、市政與安全設施規(guī)劃、旅游規(guī)劃等內(nèi)容分別發(fā)包給ZS產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司、WL學院等。規(guī)劃方案在專家論證、公眾聽證通過后，由政府按照合同協(xié)議付以報酬。該階段所應用的政策工具主要有放松管制、權力下放等政府工具，家庭與社區(qū)、社會組織、公眾參與等社會工具，以及合同外包等市場化工具。只有政府、市場與社會等各種工具同時使用，才能確保特色小鎮(zhèn)規(guī)劃編制的科學、合理，找出既適合特色小鎮(zhèn)長遠發(fā)展，又符合其歷史、生態(tài)、人文環(huán)境的小鎮(zhèn)建設路徑，更好地服務社區(qū)民眾，進而真正實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的共建共治共享，促進生產(chǎn)、生活和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)中的政策工具

特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)主要包括五個核心層面，即土地一級開發(fā)、二級房產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)、產(chǎn)業(yè)鏈整合開發(fā)、城鎮(zhèn)建設開發(fā)。

1.土地一級開發(fā)。特色小鎮(zhèn)土地一級開發(fā)“主要是由政府方通過委托、招投標等方式組織確定的具體實施主體對國有土地和集體土地進行征收、拆遷、安置、補償并進行基礎設施建設和土地平整的過程”[4]36。S特色小鎮(zhèn)的土地一級開發(fā)主要通過兩種模式。一是BT模式，即“建設-移交”模式，在特色小鎮(zhèn)土地一級開發(fā)階段，主要是政府與市場兩大治理主體的合作，政府放松對土地市場的管制，由土地儲備機構通過合同出租、競爭招標等方式，對土地一級開發(fā)進行外包。該模式采用的政策工具主要有：放松管制、財政撥款等政府工具，合同外包等市場化工具。二是土地資源補償模式，即“土地儲備機構通過委托或招標等方式確定具備相應資質(zhì)企業(yè)負責擬實施整理區(qū)域的基礎設施建設等工作，完成后并以一定面積的土地作為企業(yè)實施土地開發(fā)對價的模式”[4]36。該模式采用的政策工具有：合同外包和補貼。

2.二級房產(chǎn)開發(fā)，即土地使用者經(jīng)過開發(fā)建設，將新建成的房地產(chǎn)進行出售和出租的過程。該階段所采用的政策工具有：民營化、放松管制。

3.產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)和產(chǎn)業(yè)鏈整合開發(fā)。產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的核心，沒有產(chǎn)業(yè)，特色小鎮(zhèn)便缺少深入而持久發(fā)展的基礎。特色小鎮(zhèn)通過產(chǎn)業(yè)培育、品牌打造、市場拓展，進而實現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)鏈的整合開發(fā)，建立起完整的產(chǎn)業(yè)鏈。S特色小鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)和產(chǎn)業(yè)鏈整合開發(fā)這兩個階段，充分發(fā)揮政府引導、市場主體的作用，著力打造特色產(chǎn)業(yè)集聚生態(tài)圈。該階段的政策工具主要有：放松管制、權力下放、特許經(jīng)營。

4.城鎮(zhèn)建設開發(fā)，包括城鎮(zhèn)服務、城市管理以及銀行、學校、醫(yī)院等城市配套項目的建設。S鎮(zhèn)在該階段采用公私合作伙伴關系等混合型政策工具實施，如BOO模式（建設-擁有-經(jīng)營），私營部門在公共部門的監(jiān)管下融資、建立、擁有，并永久地經(jīng)營基礎設施部件。

（三）特色小鎮(zhèn)運營中的政策工具

運營是特色小鎮(zhèn)建設的關鍵，好的規(guī)劃編制也需要有效的運營機制才能實施和落地。規(guī)劃與運營不可偏廢，重規(guī)劃輕運營，規(guī)劃便會懸浮，成為水中月鏡中花;重運營輕規(guī)劃，項目實施也會缺乏指導和方向。在特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃編制做好后，運營工作便極為重要。特色小鎮(zhèn)建設實踐中的問題，往往是出現(xiàn)在運營環(huán)節(jié)。運營就是對運營過程的計劃、組織、實施和控制，在市場經(jīng)濟條件下孕育和發(fā)展的特色小鎮(zhèn)，其運營理念也應適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求，建立多元主體參與的小鎮(zhèn)運營體系。在傳統(tǒng)的管理理念下，城鎮(zhèn)往往由政府全權負責建設與運營，或政府通過內(nèi)部市場委托其它政府部門或國營企業(yè)運營，政府掌握著絕對的控制權。這雖然有利于城鎮(zhèn)快速建設和發(fā)展，但運營成本較高，政府財政壓力較大。在新型城鎮(zhèn)化建設中，應建立政府引導、市場運作、企業(yè)主體、社會參與的運營機制，由政府主導模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧c企業(yè)聯(lián)動發(fā)展模式或企業(yè)主導——政府監(jiān)管模式。在政府與企業(yè)聯(lián)動發(fā)展模式中，S鎮(zhèn)主要采用了BOO形式（建設-擁有-經(jīng)營）運作。這能夠有效解決政府財政難題、激活市場活力。此外，小鎮(zhèn)運營也離不開社會力量和公眾的參與。社會力量既可作為資本主體承接政府外包服務，也可作為獨立的社會力量與民眾一道監(jiān)督政府與企業(yè)的運作行為，促進小鎮(zhèn)運營機制和管理服務的持續(xù)改進。

綜上，在特色小鎮(zhèn)運營中，可選擇應用的政策工具主要有：管制與放松管制、特許經(jīng)營、民營化、用者付費、政府購買、社會力量、公眾參與等。

（四）特色小鎮(zhèn)投融資中的政策工具

特色小鎮(zhèn)建設必須走產(chǎn)融結(jié)合的創(chuàng)新之路，以特色產(chǎn)業(yè)為引擎，以金融為動力，產(chǎn)業(yè)依托于金融、金融支援產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)融互動，特色小鎮(zhèn)才具有持續(xù)發(fā)展的不竭動力。在S特色小鎮(zhèn)投融資中選擇的政策工具主要有：一是產(chǎn)品眾籌，這也是特色小鎮(zhèn)融資的一種重要方式。相對于其它融資方式，眾籌具有更為開放的特點，特色小鎮(zhèn)可以以自己的特色產(chǎn)品或服務作為眾籌標的。二是融資租賃，特色小鎮(zhèn)可以采用直接融資租賃、設備融資租賃、售后回租等租賃模式進行融資。三是貸款模式，即特色小鎮(zhèn)利用已有資產(chǎn)進行抵押貸款。S特色小鎮(zhèn)在投融資中借助區(qū)政府投資公司外殼，積極包裝旅游扶貧項目，全力爭取國家低息、貼息貸款，爭取建成鎮(zhèn)級投融資平臺，吸引社會資金參與建設。

四、結(jié)語

特色小鎮(zhèn)是在我國新型城鎮(zhèn)化背景下，按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和鄉(xiāng)村振興的重要舉措。特色小鎮(zhèn)具有其獨特的建設目標，在規(guī)劃、開發(fā)、運營及投融資等方面體現(xiàn)出與一般小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)及城市不同的治理理念、治理機制、治理結(jié)構。要實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的有效治理，達成國家政策目標，有賴于有效的治理或政策工具的選擇和運用。合適的治理或政策工具能夠在政策目標與政策結(jié)果之間架起一座溝通的橋梁，促進政策方案有效貫徹、政策執(zhí)行順利推進、政策目標有效達成。工具是一種方法和手段，其本身并無好壞之分，只有適合與不適合之別。每一種工具都有其特征、適用范圍及優(yōu)劣之處，因此對政策工具的選擇比政策工具本身更為重要。政策工具選擇會受到政策環(huán)境、政策目標、政策客體、治理結(jié)構、工具特性等多種因素的影響。在特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃編制、綜合開發(fā)、運營、投融資等環(huán)節(jié)，可以選擇不同的政策工具，既可以是同一類型下單一的工具或多個工具的聯(lián)合，也可以是不同類型下的多個工具的優(yōu)化組合。但無論選擇何種政策工具，都應該堅持以人為本的原則，將特色小鎮(zhèn)打造成宜居宜業(yè)宜游的特色空間聚落，提高人民群眾的獲得感和幸福感。

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責任編輯：秦利民

[收稿日期]2020-03-15

[作者簡介]張蕓（1987—），女，四川內(nèi)江人，四川文理學院助教，主要研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟與基層治理;羅大蒙（1985—），男，安徽碭山人，四川文理學院政法學院副院長、副教授，主要研究方向：當代中國政治，基層治理。

[基金項目]四川文理學院重點項目《達州市特色小鎮(zhèn)社會治理精準化研究——政策工具的視角》（項目編號：2017KR001Z）的研究成果;四川文理學院第一批示范性實踐教學基地項目（川文理〔2018〕150號）。