張弛 程君佳

（中國人民銀行成都分行 四川成都 610041 四川省商務廳 四川成都 610081）

一、文獻綜述

（一）傳統(tǒng)的對外直接投資理論

第二次世界大戰(zhàn)之后，全球對外直接投資活動蓬勃發(fā)展，引發(fā)了眾多學者的關注和研究，并形成了傳統(tǒng)的對外直接投資理論，主要包括壟斷優(yōu)勢理論、內(nèi)部化理論、邊際產(chǎn)業(yè)擴張理論和國際生產(chǎn)折衷理論等。這些理論均以發(fā)達國家為研究對象，從不同角度對當時的對外投資行為進行了解釋。

壟斷優(yōu)勢理論由海默（Hymer，1960）最先提出，他認為在不完全競爭的市場中，企業(yè)開展對外投資的前提條件是具備壟斷優(yōu)勢，包括資本規(guī)模、成本優(yōu)勢、技術專利和企業(yè)治理結構等。海默的壟斷優(yōu)勢理論以美國跨國公司為研究樣本，較好地解釋了美國企業(yè)境外投資的動因及路徑演進過程。其后，經(jīng)其導師金德爾伯格（Kindleberger，1969、1975）、約翰遜（Johnson，1977）等學者補充和完善，壟斷優(yōu)勢理論發(fā)展成為指導和解釋發(fā)達國家對外直接投資的開創(chuàng)性理論之一。

繼壟斷優(yōu)勢理論之后，制度經(jīng)濟學創(chuàng)始人科斯（Coase，1937）將內(nèi)部化概念引入國際直接投資，提出了內(nèi)部化理論。他認為，企業(yè)對外直接投資是為了設立跨境的內(nèi)部市場來替代外部市場交易，降低交易費用。對于企業(yè)內(nèi)部化項目，拉格曼（Rugman，1981）補充了外部市場交易成本過高、外部市場失效和資產(chǎn)專業(yè)程度較高三點內(nèi)容，對內(nèi)部化理論進行了完善。

20世紀60年代，日本對外直接投資發(fā)展迅速，小島清教授（Kojima，1978）以當時日本對外直接投資以轉移本國劣勢產(chǎn)業(yè)為主的特征為研究對象，深入比較了美、日對外投資的異同，提出了邊際產(chǎn)業(yè)擴張理論，指出通過轉移本國邊際產(chǎn)業(yè)的投資方式可以促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級。

以上理論雖然從不同的角度對對外直接投資進行了闡述和解釋，但都存在一些不完備的地方。20世紀70年代，鄧寧（Dunning，1977、1981）集前人之所長提出了國際生產(chǎn)折衷理論，指出企業(yè)開展對外直接投資需同時具備所有權優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢和內(nèi)部化優(yōu)勢，即OLI模式。通過所有權優(yōu)勢（Ownership）、區(qū)位優(yōu)勢（Location）、內(nèi)部化優(yōu)勢（Internalization）三種優(yōu)勢的不同組合，國際生產(chǎn)折衷理論較為全面有效地解釋了企業(yè)開展對外直接投資的動機和行為特征，成為目前最具影響力和解釋力的對外直接投資理論。

（二）發(fā)展中國家的對外直接投資理論

20世紀80年代，發(fā)展中國家對外直接投資開始起步，在部分新興經(jīng)濟體國家的發(fā)展尤為迅速，但傳統(tǒng)的對外直接投資理論難以解釋尚不具備所有權優(yōu)勢和內(nèi)部化優(yōu)勢的發(fā)展中國家的對外投資現(xiàn)象。對此，一些學者針對發(fā)展中國家的具體情況展開了分析研究，并形成了一系列發(fā)展中國家的對外直接投資理論，其主要成果包括小規(guī)模生產(chǎn)技術理論、技術地方化理論、技術創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)升級理論以及投資發(fā)展階段理論等。

小規(guī)模生產(chǎn)技術理論由美國學者威爾斯（Wells，1983）提出，他認為發(fā)展中國家的企業(yè)雖然不具備發(fā)達國家的先進技術和規(guī)模生產(chǎn)能力，但由于發(fā)展中國家相對發(fā)達國家而言，其本身市場需求規(guī)模較小，因此，某些已經(jīng)具備小規(guī)模制造技術的發(fā)展中國家也具備了對外直接投資的優(yōu)勢。該理論是研究發(fā)展中國家對外直接投資的開創(chuàng)性理論。

技術地方化理論是英國學者勞爾（Lall，1983）研究印度對外直接投資的成果，主要強調(diào)了本地企業(yè)在地方化過程中的主動性。勞爾指出，發(fā)展中國家的企業(yè)會依據(jù)當?shù)氐男枨蠛颓闆r對引進的國外技術進行創(chuàng)新改良，而改良后的技術就轉變?yōu)楸镜仄髽I(yè)下一步對外直接投資的競爭優(yōu)勢。

技術創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)升級理論由坎特威爾和托蘭惕諾（Cantwell 、Tolentino，1989）提出，對20世紀后期發(fā)展中國家的對外直接投資行為具有較強的解釋力。該理論強調(diào)了技術創(chuàng)新在企業(yè)壯大和一國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展中的重要作用，認為發(fā)展中國家可以通過吸納發(fā)達國家的先進技術并進行技術創(chuàng)新獲得投資優(yōu)勢，技術創(chuàng)新的水平和方向直接決定了發(fā)展中國家對外直接投資的產(chǎn)業(yè)特征和區(qū)位特征。

鄧寧（Dunning，1981）對發(fā)展中國家的研究發(fā)現(xiàn)，一國的直接投資流量與該國的經(jīng)濟發(fā)展水平有密切關系。他提出的動態(tài)化投資發(fā)展階段理論根據(jù)人均GNP水平的高低將一國經(jīng)濟發(fā)展劃分為四個階段，分析了在不同階段不同經(jīng)濟發(fā)展水平下企業(yè)所有權優(yōu)勢、內(nèi)部化優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢的變化，以及一國經(jīng)濟體直接投資項下資金流動的規(guī)模變化。其中，第一階段人均GNP低于 400美元，該階段的國家?guī)缀鯖]有對外直接投資；第二階段人均GNP在400～1500美元之間，該階段國家的對外直接投資開始起步，直接投資項下以凈流入為主；第三階段人均GNP在2000～4750美元之間，企業(yè)所有權優(yōu)勢和內(nèi)部化優(yōu)勢逐漸增強，對外直接投資規(guī)模穩(wěn)步上升，直接投資項下雖然仍為凈流入，但絕對值減小；第四階段人均GNP超過5000美元，企業(yè)具有強大的所有權優(yōu)勢和內(nèi)部化優(yōu)勢，一國對外直接投資迅速增長，直接投資項下呈現(xiàn)凈流出態(tài)勢并日趨增長。

（三）關于中國的對外直接投資理論

中國對外直接投資起步較晚，但在國家“走出去”戰(zhàn)略思想提出后，對外直接投資規(guī)模發(fā)展迅速，并呈現(xiàn)出多樣性、復雜性等一些獨有的特征，吸引了大量學者對其展開研究，并形成了一些具有指導意義的理論。

關于中國對外直接投資快速發(fā)展的原因，有學者認為，中國經(jīng)濟的高速增長就是一種對外直接投資的綜合優(yōu)勢（孫建忠，2000），同時中國經(jīng)濟兼具“轉型”和“多元”特征，這些特征也是優(yōu)勢，反映在對外直接投資領域則是投資動機、主體、產(chǎn)業(yè)、區(qū)位的多元特征（歐陽峣，2006）。還有學者認為，對外直接投資和人民幣匯率會相互影響，對外直接投資可以緩解儲備壓力和本幣升值壓力，促進中國經(jīng)濟的外部平衡和國際收支均衡（毛中根，2005），人民幣升值又會刺激對外直接投資增加（周紅梅、曹瑩瑩，2011；宋杰修，2011）。從投資目的來看，對外投資的大型項目重在獲取自然資源、市場和技術，小型項目則主要是為了獲取市場（王碧珺，2013）。此外，對外直接投資的逆向技術溢出效益還可以促進國內(nèi)技術進步（衣長軍等，2015），提高企業(yè)生產(chǎn)率（蔣冠宏等，2013）。

也有部分學者發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)理論對中國的對外直接投資現(xiàn)象解釋力度不夠，例如投資階段和企業(yè)的所有權優(yōu)勢及內(nèi)部化優(yōu)勢不匹配、東道國的選取不完全符合區(qū)位優(yōu)勢等。因此，制度作為一個重要的變量被納入研究視野。張潔穎（2007）認為對外直接投政策可分為三類：核準政策、鼓勵政策和監(jiān)督與服務政策。熊偉、熊英（2008）將制度經(jīng)濟學的觀點引入國際生產(chǎn)折衷理論，全面論證了制度因素通過OLI作用于對外直接投資的機制，認為制度是影響對外直接投資的根本性因素，即“制度啟動國際投資”，指出中國要高度重視投資領域的制度建設、完善政策支持和促進體系，以促進對外直接投資的發(fā)展。姜亞鵬（2011）對中國直接投資制度體系的構成和變遷進行了研究，從制度影響的視角解釋了中國對外直接投資的特征，認為中國政府主導型的對外直接投資是一種階段性制度安排，建立企業(yè)主導的對外直接投資制度仍須努力。李述晟（2013）以經(jīng)濟轉型期中國對外直接投資的現(xiàn)狀為觀察樣本，討論了制度因素對中國對外直接投資的重要意義，指出制度是影響中國對外投資的內(nèi)生變量，并系統(tǒng)性地構建了具有頂層設計意義的對外直接投資發(fā)展路徑以及與之相配套的三大促進體系。

此外，境內(nèi)外學者還對投資風險進行了大量研究。對外直接投資的風險研究始于國外，資本開放程度、區(qū)域差異性、經(jīng)濟水平、政治風險都是影響對外直接投資的重要因素。近年來的研究主要集中在政策風險（Jakobsen，2010）和金融因素風險，尤其是會對投資收益產(chǎn)生重大作用的匯率風險（Choi & Jeon，2007）。國內(nèi)學者認為，中國對外直接投資面臨政治、金融、經(jīng)營、技術、文化、管理以及道德等多重風險（孔令龍，2010；謝春芳，2011；姜華欣，2013）。關于如何應對風險，很多學者都提出要構建對外直接投資風險識別和動態(tài)預警機制。企業(yè)開展對外直接投資之前做好項目可行性研究（謝春芳，2011）；在投資過程中依靠風險識別預警系統(tǒng)及時防范緩解風險（閆雪，2012）。還有學者提出，政府應在投資過程中發(fā)揮更多的作用（劉澄、王大鵬，2011），強化企業(yè)的風險防范和風險管理意識（王鳳麗，2009），建立完善的多、雙邊合作機制，在外交、法律、金融、信息、技術和人才等方面為投資企業(yè)提供更多支持（謝春芳，2011）。

二、美日韓對外投資的經(jīng)驗介紹

（一）美國

美國對外直接投資萌芽于第一次世界大戰(zhàn)之前，快速發(fā)展于兩次世界大戰(zhàn)期間，投資行業(yè)從初期的能源行業(yè)逐步向制造業(yè)轉移。二戰(zhàn)之后，美國對外直接投資規(guī)模持續(xù)擴張，期間培育了一大批優(yōu)秀的跨國公司，借助其技術、資金等優(yōu)勢在世界范圍內(nèi)迅速擴張，成為世界第一大資本輸出國，并保持至今。美國商務部經(jīng)濟分析局（BEA）公布的數(shù)據(jù)顯示，美國2016年對外直接投資總額為2806.81億美元，同比增長6.9%。隨著時代變化和企業(yè)發(fā)展，美國對外直接投資結構有了較大變化：服務業(yè)逐漸取代制造業(yè)，成為美國對外直接投資的最大產(chǎn)業(yè)，跨國并購成為其對外直接投資的主要方式。此外，美國對外直接投資以利潤再投資為主，其占比在大多數(shù)年份超過50%，反映出美國海外企業(yè)收益良好。

美國的對外直接投資本質(zhì)上屬于企業(yè)主導型。美國擁有大量優(yōu)質(zhì)的跨國公司，因此所有權優(yōu)勢是美國對外直接投資保持強勁持久態(tài)勢的核心因素。除所有權優(yōu)勢和以美元為中心的國際貨幣體系等利好因素以外，美國完備的對外直接投資鼓勵、促進、保障制度也起到了相當大的作用。20世紀60年代，美國出于國際收支平衡的考慮，通過征收利息平衡稅和出臺法案等手段對海外投資加以限制。隨后限制陸續(xù)被取消，除了一些涉及核心技術的特定產(chǎn)品和部分涉嫌恐怖事件、洗錢、經(jīng)濟制裁等特定地區(qū)的投資，一般性的對外投資不論金額大小都沒有前置管理。但美國特別強調(diào)海外企業(yè)經(jīng)營的合法、合規(guī)以及安全，海外企業(yè)的經(jīng)營同樣受到美國法律的約束。同時，美國政府出臺了一系列稅收優(yōu)惠政策鼓勵投資，設立了專業(yè)化的服務機構，為對外投資企業(yè)提供制度化的支持保障，包括專責為對外投資企業(yè)提供風險保險、項目融資等服務的海外私人投資公司，專責為中小企業(yè)提供各類投資信息和金融支持的中小企業(yè)管理局，還有專責為企業(yè)海外投資提供融資擔保、信用保險和直接貸款等服務的美國進出口銀行等。此外，美國還通過對外援助幫助投資者開拓海外市場，并通過與投資東道國談判簽訂雙邊投資條約，為投資者創(chuàng)造理想的投資環(huán)境，有效降低了美國企業(yè)對外直接投資的困難和風險，為海外企業(yè)提供了強有力的保護。我們還注意到，美國政府極少通過頒布“法案”等行政手段對私人投資行為予以引導或限制，而是通過一些金融服務手段，對私人部門在產(chǎn)業(yè)、區(qū)位等方面的投資選擇進行影響，進而實現(xiàn)國家在對外直接投資上的戰(zhàn)略意圖。這些政策性金融支持包括具有針對性的資源開發(fā)貸款、專門為投資發(fā)展中國家的中小企業(yè)發(fā)放的貸款以及對包括戰(zhàn)爭、匯兌在內(nèi)的政治金融風險提供擔保等。

（二）日本

日本對外直接投資起步于第二次世界大戰(zhàn)之后，初期是為了謀求海外的資源供給，之后逐步將對外直接投資目的調(diào)整為國內(nèi)落后產(chǎn)業(yè)的對外轉移，即文獻中提及的“邊際產(chǎn)業(yè)擴張理論”。20世紀70～80年代，日本的汽車和電子消費品產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，出口規(guī)模不斷擴大，導致與美歐發(fā)達國家的貿(mào)易摩擦不斷升級。為此，日本采取了投資替代出口的戰(zhàn)略，將汽車及電子產(chǎn)品的生產(chǎn)向出口市場轉移，助推了本國對外直接投資規(guī)模的迅速增長，在1989年和1990年連續(xù)兩年超越美國，成為世界第一大對外投資國。90年代后，隨著日本經(jīng)濟泡沫的破滅，日本對外直接投資規(guī)模開始萎縮，進入了下滑期。在低迷了一段時期之后，從2003年開始，日本的對外直接投資開始了恢復性的增長。2011年以來日本對外直接投資連續(xù)6年突破1000億美元，保持了高速發(fā)展。2016年日本對外直接投資1696億美元，增幅達24.3%，創(chuàng)下歷史最高紀錄。日資企業(yè)海外并購熱情高漲，歐美國家成為其主要投資區(qū)域。

日本政府在其對外直接投資發(fā)展的初期發(fā)揮了相當大的主導作用，并通過一系列的制度安排培養(yǎng)了一批符合政府戰(zhàn)略導向同時兼具國際競爭力的跨國公司。分析其制度安排有三點值得關注：一是日本放松對外直接投資的行政管制，尤其是外匯管制，促進投資作用明顯。20世紀50年代，日本的對外直接投資實施極為嚴苛的個案審批制度，即“個別許可制度”。從1969年開始，日本先后六次修訂《外匯法》和《外資法》，逐步放松管制，促使日本的對外直接投資進入了黃金發(fā)展時期。根據(jù)《日本外匯法》（2017年版）的規(guī)定，目前日本對于企業(yè)開展對外投資的管理以事后報告為主，除一些特殊行業(yè)和特定項目需要事前申報或事前取得許可外，大部分對外投資只需事后通過銀行向財務省報告即可①需要事前申報的：漁業(yè)（水產(chǎn)動植物的捕撈行業(yè)）、皮革或皮革制品的制造、武器相關生產(chǎn)、麻藥等的生產(chǎn)；需要事前取得許可的對外直接投資：與經(jīng)濟制裁主體相關的投資、可能妨礙日本履行國際和平義務的投資；不需要事后報告的對外直接投資：小規(guī)模的對外直接投資（1 億日元以下的新設或并購參股形式的對外直接投資，以及10 億日元以下的增資形式的對外直接投資），借貸交易（對外放款及回收、外債借入及返還），海外分店的開設、擴張及關閉相關的對外支付及從海外分店取得的資金。除上述需要事前申報、取得許可和不需要事后報告的對外直接投資以外，都需要事后報告。。二是覆蓋范圍較廣的海外投資準備金制度為日本企業(yè)對外投資提供了有力支持。日本政府先后設立了包括政策性銀行、日本海外協(xié)力基金、海外貿(mào)易開發(fā)協(xié)會在內(nèi)的一系列專業(yè)機構為對外投資企業(yè)提供金融支持服務。其中，1964年開始實施的對外直接投資虧損準備金制度是日本政府利用稅收分擔企業(yè)對外投資風險的一項重要政策，對于減輕企業(yè)稅負，提升企業(yè)投資積極性效果顯著。三是完備的對外直接投資統(tǒng)計調(diào)查制度，為政府掌握相關情況、及時發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)整政策提供了保障。日本的統(tǒng)計調(diào)查制度包括對海外投資情況和對海外企業(yè)績效情況的統(tǒng)計調(diào)查，前者偏重宏觀運行、后者側重微觀經(jīng)營，兩部分數(shù)據(jù)都是按季度對外公布。

（三）韓國

韓國對外直接投資起步晚于日本，但在發(fā)展中國家屬于先行者。由于資源環(huán)境、經(jīng)濟規(guī)模、產(chǎn)業(yè)模式與日本有很多相似之處，韓國對外直接投資的管理在很大程度上借鑒了日本的經(jīng)驗。20世紀60～70年代，韓國在對外投資起步階段也曾實施過嚴格的管控。為了配合國內(nèi)出口導向型的經(jīng)濟戰(zhàn)略，韓國政府逐步放松對企業(yè)舉借外債的管制等投資限制，到1992年對外投資基本實行事后報備管理，僅保留了對非營利法人對外投資的限制②《 外匯交易法執(zhí)行令》規(guī)定：對外直接投資需占國外成立法人股份或者出資額10%以上，投資比例不足10%的必須滿足以下條件：a. 派遣人員；b. 簽訂原材料或產(chǎn)品買賣合同且合同期1 年以上；c. 簽訂技術提供、引進或共同研發(fā)的合同；d. 簽訂海外建設及產(chǎn)業(yè)設備工程的中標合同。企業(yè)開展對外投資及匯款后需提交匯款（投資）報告書和外匯股權取得報告書等資料進行報備；投資企業(yè)每年需提交年度業(yè)績報告書（或者審計報告書等）；企業(yè)清算時需提交對外投資事業(yè)清算及資金回收報告書等。，基本實現(xiàn)了自由化。在此期間，韓國對外投資規(guī)模迅速增長，亞洲金融危機后出現(xiàn)衰退，隨后又慢慢開始復蘇。2016年，韓國對外直接投資352億美元，創(chuàng)下歷史新高，其中并購投資增長迅速，同比增長137%，美國成為韓國主要投資目的國。

和日本一樣，韓國也屬于政府主導型的對外直接投資模式。發(fā)展初期，韓國政府完善法規(guī)、強化服務的制度安排對于促進對外投資起到了至關重要的作用，具有很好的借鑒意義。首先，韓國是全球范圍內(nèi)在對外直接投資領域立法最為集中和完備的國家之一，法規(guī)覆蓋面廣，從審批監(jiān)管、外匯規(guī)制、貸款保險和咨詢服務等多個方面對海外投資進行了集中的規(guī)范和管理，同時立法層級高，法律效力強，對投資起到了非常有力的導向和促進作用。其次，韓國的信息咨詢服務專業(yè)強大，為對外投資企業(yè)提供了大量的參考信息。韓國政府的投資促進機構是大韓貿(mào)易投資振興公社，公社下設業(yè)務部門專職提供關于海外投資的綜合咨詢服務，覆蓋金融、稅收、法律等各種內(nèi)容，甚至東道國的投資環(huán)境、政策風險規(guī)避等情況都可以進行咨詢。同時，韓國還建立了國家級的“海外投資信息系統(tǒng)”，為投資企業(yè)提供免費信息查詢服務。該系統(tǒng)信息來源于其國內(nèi)涉外的32 家相關機構，包括韓國知識經(jīng)濟部、韓國進出口銀行、韓國貿(mào)易協(xié)會、韓國對外經(jīng)濟政策研究院等。系統(tǒng)可以查詢的內(nèi)容包括：各國的投資法律規(guī)章、吸引外資的政策、最新的投資資訊、各種風險提示、韓國對外投資企業(yè)的基本情況和經(jīng)營績效，以及已有的成功和失敗案例的分析。

（四）經(jīng)驗述評

三個國家的經(jīng)驗有相似之處又各具特點，美國是世界上第一大投資國，日本在跨國投資領域的成就有目共睹，韓國則是新興經(jīng)濟體的典型代表，尤其日韓兩國在地域、文化、經(jīng)濟發(fā)展等方面都與中國有著相近之處，其經(jīng)驗對促進完善中國對外直接投資有重要的借鑒意義。一是應該重視對外直接投資的立法建設。除韓國立法完備外，美國和日本政府也頒布有《對外援助法》《共同安全法》《經(jīng)濟合作法》《海外反腐法》和《新外匯法》《日本進出口銀行法》《中小企業(yè)白皮書》等一系列法律，在規(guī)范企業(yè)投資行為、保護企業(yè)投資利益方面發(fā)揮了重要作用。二是政府應結合國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標，完善對外直接投資的制度建設，構建涵蓋促進、規(guī)范、服務、保障等多項內(nèi)容在內(nèi)的系統(tǒng)的多層次政策性支持體系。美、日、韓三國的對外直接投資都經(jīng)歷了從管制到放松的發(fā)展過程，最后管理的重點都落在了海外企業(yè)經(jīng)營情況、數(shù)據(jù)統(tǒng)計以及服務保障方面。三是所有權優(yōu)勢是企業(yè)參與國際競爭且立于不敗之地的核心要素，政府在改良制度供給、優(yōu)化投資環(huán)境的同時，應注重企業(yè)自身所有權優(yōu)勢的培育，通過提升本國企業(yè)的核心競爭力，確保一國對外直接投資的健康持續(xù)發(fā)展。

三、中國對外直接投資的發(fā)展進程及特點分析

依據(jù)不同的研究標準，國內(nèi)學者就中國對外直接投資發(fā)展進程的劃分也不盡相同。朱彥奇（2016）根據(jù)國內(nèi)政府部門就對外直接投資定位和管理的變化將其劃分為四個階段：1979～1991年的萌芽階段、1992～2002年的停滯階段、2003～2008年的起飛階段和2009～2014年的穩(wěn)步發(fā)展階段。李飛（2012）以央企對外直接投資為研究樣本，將其劃分為三個階段：1978～1991年的探索起步階段、1992～2000年的發(fā)育成長階段以及2001年之后的發(fā)展提升階段。

鑒于中國對外直接投資管理制度對于業(yè)務發(fā)展的重大影響，結合審核管理制度變遷以及對外投資規(guī)模結構的變化情況，筆者將中國的對外直接投資發(fā)展歷程劃分為四個階段：

（一）初始萌芽階段（1979～2001年）

改革開放伊始，中國即允許境內(nèi)企業(yè)開展對外投資，但受制于國內(nèi)經(jīng)濟水平和國家外匯儲備規(guī)模，中國就對外直接投資實行非常嚴格的審批制度，由國家計委和對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部雙牽頭，會同地方綜合部門負責對投資項目進行審核。投資額在100萬美元以上的項目以及100萬美元以下但涉及國家綜合平衡的項目需報國家計委審批；中方投資額在3000萬美元以上的項目由國家計委初審后報國務院審批；其余項目由國務院各有關部門或各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市指定的綜合部門審批；在境外設立金融機構的項目由中國人民銀行審批③《國務院批轉國家計委關于加強海外投資項目管理意見的通知》（國發(fā)〔1991〕13號）。。國家外匯管理局負責對外投資的外匯風險審查和外匯資金來源審查，要求以現(xiàn)匯投資的境內(nèi)投資者按照匯出外匯資金數(shù)額的5%繳存匯回利潤保證金，投資所得利潤5年內(nèi)境內(nèi)投資者可全額留成，5年后20%上繳國家、80%自留④《境外投資外匯管理辦法》（國家外匯管理局1989年發(fā)布）。。

圖1　1990～2016年中國對外直接投資流量情況

這一階段，中國國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，企業(yè)普遍不具備所有權優(yōu)勢，對外直接投資較少，尚未建立起對外直接投資統(tǒng)計制度。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議報告數(shù)據(jù)顯示，1990～2001年，中國對外直接投資流量平均為20億美元左右，盡管個別年份規(guī)模有所波動，但總體維持在較低水平且基本沒有增長（見圖1）。此階段，中國對外直接投資的主體是國有企業(yè)，其投資目的或是成立窗口企業(yè)服務于進出口貿(mào)易、或是與友好國家開展合作、或是獲取國外相關資源，帶有明顯的計劃經(jīng)濟和國家戰(zhàn)略色彩。

（二）起步加速階段（2002～2008年）

2000年，我國首次提出了“走出去”的概念和表述，并在2002年將其正式寫入“十六大”報告，使其成為了中國的一項重要國策，自此拉開了各種所有制企業(yè)加快對外直接投資步伐的序幕。2002年，商務部正式建立了對外直接投資統(tǒng)計制度，開始對國內(nèi)企業(yè)境外投資活動實施宏觀動態(tài)監(jiān)管。同年，國家外匯管理局取消了境外投資匯回利潤保證金制度⑤《國家外匯管理局關于清理境外投資匯回利潤保證金有關問題的通知》（匯發(fā)〔2002〕110號）。，并開始在福建等地實施境外投資外匯管理改革試點，在一定用匯額度內(nèi)下放了審批權限⑥《國家外匯管理局關于在福建省進行境外投資外匯管理改革試點的批復》（匯復〔2002〕292號）。。2004年，國家發(fā)改委和商務部先后出臺文件將對外直接投資的管理由審批調(diào)整為核準，并首次以部門規(guī)章的方式明確了雙牽頭單位各自的職責范圍，系統(tǒng)規(guī)范了對外直接投資核準的要求和流程。發(fā)改委負責對投資項目的規(guī)模和可行性等內(nèi)容進行核準，根據(jù)投資行業(yè)和規(guī)模不同設有不同的核準權限⑦根據(jù)《境外投資項目核準暫行管理辦法》（國家發(fā)展改革委第21號令），資源開發(fā)類項目中方投資額3000萬美元及以上的由國家發(fā)展改革委核準，其中中方投資額2億美元及以上的由國家發(fā)展改革委審核后報國務院核準。其他項目中方投資用匯額1000萬美元及以上的境外投資項目由國家發(fā)展改革委核準，其中中方投資用匯額5000萬美元及以上的由國家發(fā)展改革委審核后報國務院核準。中方投資額3000萬美元以下的資源開發(fā)類和中方投資用匯額1000萬美元以下的其他項目，由各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設兵團等省級發(fā)展改革部門核準，項目核準權不得下放。；商務部負責對境內(nèi)企業(yè)投資導向、境外投資地的投資環(huán)境以及與中國的政治經(jīng)濟關系等內(nèi)容進行審查，并根據(jù)投資主體和投資國別不同設有不同的核準權限⑧根據(jù)《關于境外投資開辦企業(yè)核準事項的規(guī)定》商務部令2004年第16號商務部核準國內(nèi)企業(yè)在境外投資開辦企業(yè)（金融類企業(yè)除外）。商務部委托各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府商務行政主管部門，核準中央企業(yè)之外的其他企業(yè)在附件所列國家投資開辦企業(yè)。商務部將根據(jù)情況對附件所列國別適時調(diào)整并公布。。2005年，為便利企業(yè)到境外投資，外匯局將境外投資外匯管理改革試點推廣至全國，境外投資的用匯總額度增加至50億美元⑨《關于擴大境外投資外匯管理改革試點有關問題的通知》（匯發(fā)〔2005〕35號）。。2006年，國家外匯管理局取消境外投資購匯額度限制，實現(xiàn)了境外直接投資“按需供匯”⑩《關于調(diào)整部分境外投資外匯管理政策的通知》（匯發(fā)〔2006〕27號）。。與此同時，中國政府開始向企業(yè)提示投資風險，并先后出臺了對外直接投資的扶持政策。2005年，政府初步提出要指導“有關企業(yè)、機構與人員認清在境外特別是在安全問題突出國家和地區(qū)開展經(jīng)濟活動面臨的安全風險”“加強風險防范意識，落實預防為主、防范處置并重的要求”?《關于加強境外中資企業(yè)機構與人員安全保護工作的意見》（國辦發(fā)〔2005〕48 號）。。2006年商務部和財政部首次對企業(yè)開展境外投資時發(fā)生的前期費用和項目貸款利息進行政策扶持，鼓勵企業(yè)開展對外投資，并于2007年開始逐步明確了重點支持的境外投資行業(yè)類別、境外投資規(guī)模等條件?《關于印發(fā)〈對外經(jīng)濟技術合作專項資金管理辦法〉的通知》（財企〔2005〕255號）、《關于對外經(jīng)濟技術合作專項資金支持政策有關問題的通知》（財企[2006]124號）。。

這一階段，中國經(jīng)濟高速增長，匯改后人民幣持續(xù)升值，大量國際資本涌入中國，外匯儲備迅速增長，中國對外直接投資規(guī)模也快速增長。商務部發(fā)布的《2008年對外直接投資統(tǒng)計公報》顯示，中國對外直接投資流量規(guī)模從2002年的27億美元增加到了2008年的556.1億美元（見圖1），增長了近20倍，年均增速高達225%，遠高于同期GDP增速，全球排位由第26位提升至第12位；存量規(guī)模由2002年的299億美元增加到了2008年的1839.7億美元，增長近6倍，年均增速高達100%，全球排位由第25位提升至第18位。該階段中國對外直接投資的行業(yè)主要分布在商務服務業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、采礦業(yè)、交通運輸業(yè)和制造業(yè)等。投資目的地主要分布在以英屬維爾京群島、開曼群島為代表的離岸投資平臺地和以新加坡、美國、澳大利亞等為代表的發(fā)達國家。同時，國有企業(yè)在投資主體中的比重開始下降，代表國家戰(zhàn)略意圖的中央企業(yè)投資存量占比由2002年的90%以上降低到了2008年的81.3%，民營企業(yè)開始走上對外投資的舞臺。

（三）高速發(fā)展階段（2009～2016年）

2008年金融危機爆發(fā)后，全球經(jīng)濟受到重創(chuàng)，復蘇疲軟乏力，境外資產(chǎn)價格大幅下降。同期，中國仍保持高速的經(jīng)濟增長，大量國際資本涌入中國，人民幣匯率單邊上漲，直至2015年新一輪匯改，外匯儲備也大幅增長，并保持在3萬多億的較大規(guī)模。中國政府充分把握這一歷史機遇，在2013年和2015年先后提出了“一帶一路”倡議和國際產(chǎn)能合作戰(zhàn)略，大力倡導企業(yè)“走出去”發(fā)展。從2009年起，各主管部門陸續(xù)出臺文件，不斷改進對外直接投資審批管理，調(diào)整核準權限，提高投資的便利化程度。至2014年，除個別大額投資或者涉及敏感地區(qū)和敏感行業(yè)的投資項目外，對外直接投資的事前管理基本實行了備案制，外匯管理基本實現(xiàn)了可兌換，中國對外直接投資的管理框架構建完成?根據(jù)《境外投資項目核準和備案管理辦法》（發(fā)改委2014年第9號令） ，中方投資額10億美元及以上的境外投資項目由國家發(fā)展改革委核準；涉及敏感國家和地區(qū)、敏感行業(yè)的境外投資項目不分限額，由國家發(fā)展改革委核準。其中，中方投資額20億美元及以上，并涉及敏感國家和地區(qū)、敏感行業(yè)的境外投資項目，由國家發(fā)展改革委提出審核意見報國務院核準。其他的境外投資項目實行備案管理。敏感國家和地區(qū)包括：未建交和受國際制裁的國家，發(fā)生戰(zhàn)爭、內(nèi)亂等國家和地區(qū)。敏感行業(yè)包括：基礎電信運營，跨境水資源開發(fā)利用，大規(guī)模土地開發(fā)，輸電干線、電網(wǎng)，新聞傳媒等行業(yè)。。

在調(diào)整放寬對外投資審批管理的同時，以商務部為代表的中國政府部門開始著力加強對外直接投資的公共服務建設。從2009年起，商務部開始發(fā)布《對外投資合作國別（地區(qū)）指南》并每年更新，為企業(yè)介紹國外的政治經(jīng)濟形勢、法律政策、投資機遇和存在風險等基本情況。在風險防范方面，2010年商務部發(fā)布了《對外投資合作境外安全風險預警和信息通報制度》，對風險防范工作進行了細化，“要求各駐外經(jīng)商機構、各地商務主管部門和有關商（協(xié)）會負責收集涉及駐在國、本地區(qū)和本行業(yè)企業(yè)的境外安全風險信息，整理、分析和評估有關信息對中國對外投資合作造成的影響，及時向駐在國中資企業(yè)、本地區(qū)、本行業(yè)相關企業(yè)發(fā)布預警”；2013年發(fā)布了《對外投資合作境外安全事件應急響應和處置規(guī)定》，指導境內(nèi)外相關政府部門和企業(yè)在遭遇境外安全事件時的處置方式，包括戰(zhàn)爭、政變、恐怖襲擊、綁架、治安犯罪、自然災害、生產(chǎn)安全事故和公共衛(wèi)生事件等。此外，商務部還會同有關部門出臺了一系列文件?《境外中資企業(yè)（機構）員工管理指引》（商合發(fā)〔2011〕64號）、《中國境外企業(yè)文化建設若干意見》（商政發(fā)〔2012〕104號）、《對外投資合作環(huán)境保護指南》（商合函〔2013〕74號）、《境外中資企業(yè)商（協(xié)）會建設指引》（商合函〔2013〕620號）。，引導境外企業(yè)守法合規(guī)經(jīng)營、強化道德規(guī)范、履行社會責任、加強與當?shù)乩嫖幕诤希瑢崿F(xiàn)互利共贏。

從統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)來看，這一階段中國對外直接投資高速發(fā)展，在全球的排名和占比不斷攀升。在全球直接投資放緩的背景下，2009年中國對外直接投資流量同比仍然保持增長，在全球的排名由第12位躍升至第5位，并在之后保持穩(wěn)步增長。2015年匯改后，人民幣匯率出現(xiàn)大幅波動并呈現(xiàn)出強烈的貶值預期，但對外直接投資卻愈加活躍。同年，中國對外直接投資流量規(guī)模首次超過外商來華投資，改變了中國一直以來的資本凈流入格局，全球排名上升至第2位，僅次于美國。2016年中國對外直接投資流量創(chuàng)下1961.5億美元的歷史記錄，同比增長34.7%，為外商來華投資的1.46倍，全球排名保持在第2位，但全球比重首次超過兩位數(shù)，達到13.5%。這一階段，中國對外直接投資的主體已發(fā)生較大變化，民營企業(yè)不斷加快對外投資步伐，到2016年末，在對外非金融類直接投資11800.5億美元存量中，國有企業(yè)和非國有企業(yè)占比分別達到54.3%、45.7%（見圖2）。伴隨著投資主體的多元化，相較上一階段，中國對外投資行業(yè)和投資目的也呈現(xiàn)出多元化、復雜化的特點。除傳統(tǒng)的制造業(yè)、金融業(yè)、批發(fā)零售業(yè)和采礦業(yè)等?租賃和商務服務業(yè)的投資主要分布在中國香港、英屬維爾京群島、開曼群島、荷蘭、盧森堡等地，其中絕大多是以投資控股為主要目的的對外投資活動，故此處未單列。，房地產(chǎn)和娛樂業(yè)也迅速增長。投資目的從初期國有企業(yè)執(zhí)行國家戰(zhàn)略擴展至民營企業(yè)全球配置資源、追求資產(chǎn)保值增值等范疇。從投資地看，中國的部分企業(yè)已逐步具備了所有權優(yōu)勢，美國、澳大利亞、新加坡等發(fā)達國家已經(jīng)成為中國企業(yè)境外投資的熱門地區(qū)。但伴隨中國對外直接投資的高速發(fā)展，這一階段也出現(xiàn)了一些投資不理性、經(jīng)營不規(guī)范的行為，如盲目決策、違規(guī)經(jīng)營、惡性競爭，借道虛假投資轉移資產(chǎn)、投機套利等，給境內(nèi)經(jīng)濟金融安全乃至中國在國際上的形象都造成了不良影響。

根據(jù)《境外投資管理辦法》（商務部令2014年第3號），商務部和省級商務主管部門按照企業(yè)境外投資的不同情形，分別實行備案和核準管理。企業(yè)境外投資涉及敏感國家和地區(qū)、敏感行業(yè)的，實行核準管理。企業(yè)其他情形的境外投資，實行備案管理。實行核準管理的國家是指與中華人民共和國未建交的國家、受聯(lián)合國制裁的國家。必要時，商務部可另行公布其他實行核準管理的國家和地區(qū)的名單。實行核準管理的行業(yè)是指涉及出口中華人民共和國限制出口的產(chǎn)品和技術的行業(yè)、影響一國（地區(qū)）以上利益的行業(yè)。

圖2　2006～2016年中國國有企業(yè)和非國有企業(yè)存量占比情況

（四）理性規(guī)范階段（2017年至今）

為確保中國對外直接投資健康發(fā)展，2016年底我國開始加強對境外投資合規(guī)性和真實性的審查，引導企業(yè)審慎決策，理性開展投資。2017年8月，國務院發(fā)布《關于進一步引導和規(guī)范境外投資方向的指導意見》，就境內(nèi)企業(yè)開展對外直接投資予以明確和規(guī)范，并首次采用負面清單模式明確了國家鼓勵、限制和禁止開展的境外投資種類。隨后，在國務院統(tǒng)籌下，各部委陸續(xù)出臺多項政策，從境外投資企業(yè)的安全問題、海外經(jīng)營行為、信用體系建設等各個角度對具體操作予以了規(guī)范和細化。發(fā)改委和商務部作為中國對外直接投資的雙牽頭部門分別出臺了新的框架性文件，對之前的管理體系進行了較大調(diào)整，形成了新的制度框架。此輪政策調(diào)整明確了國家對境外投資行業(yè)的引導方向，確定房地產(chǎn)、酒店、影城、娛樂等為限制類行業(yè)，強化了對境外投資企業(yè)海外經(jīng)營全流程的監(jiān)管和風險防范，增加了國有企業(yè)巡檢等制度，同時還完善了對外直接投資的統(tǒng)計制度，強調(diào)了主管部門之間的溝通協(xié)作?國家發(fā)展改革委、商務部等部門聯(lián)合出臺了《關于加強對外經(jīng)濟合作領域信用體系建設的指導意見》《關于發(fā)布<民營企業(yè)境外投資經(jīng)營行為規(guī)范>的通知》；國家發(fā)展改革委出臺了《企業(yè)境外投資管理辦法》；商務部、人民銀行等部門出臺了《關于印發(fā)<對外投資備案（核準）報告暫行辦法>的通知》；商務部印發(fā)了《關于印發(fā)<對外投資合作“雙隨機一公開”監(jiān)管工作細則（試行）>的通知》。。這一階段的政策出臺層級、涉及相關部門的范圍、密集程度為歷年來最高。新一輪的政策調(diào)整起到了立竿見影的作用，從商務部發(fā)布的最新數(shù)據(jù)來看，政策調(diào)整后，2017年我國對外直接投資規(guī)模同比下降29.4%，降幅明顯，行業(yè)結構調(diào)整更為明顯。

同時，相關政府部門也進一步加大了公共服務的提供力度。商務部最新發(fā)布的2016年版《對外投資合作國別(地區(qū))指南》已經(jīng)覆蓋到全球171個國家，并且增加了中國簽署貨幣互換協(xié)議、產(chǎn)能合作協(xié)議、基礎設施合作協(xié)議、自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的情況等內(nèi)容。國家稅務總局在已發(fā)布的19個國家《國別投資稅收指南》的基礎上，于2017年集中發(fā)布了40個國家的《國別投資稅收指南》，詳細介紹了境外國家整體營商環(huán)境、主體稅種、征管制度、雙邊稅收協(xié)定（協(xié)議或安排）等方面的內(nèi)容。

改革開放以來，中國的市場經(jīng)濟得到了長足發(fā)展，各類企業(yè)的競爭力不斷增強，初步具備了開展對外直接投資的條件。通過對外投資可以獲取境外資源，對國家能源安全起到支撐作用，也為企業(yè)發(fā)展提供了較好的原材料供應保障，甚至有利于獲得全球市場定價的話語權、提升企業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)分工的地位；獲取先進技術、市場渠道，打破國外技術壁壘，迅速縮短我國與國外的技術差距，提升企業(yè)所有權優(yōu)勢，增強自身國際競爭能力；提升企業(yè)管理經(jīng)驗，聚集國際化人才，逐步培育出本土跨國公司和全球知名品牌；促進廣大亞洲、非洲的發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展，樹立我國良好的國際形象。

盡管前期我國的對外投資暴露出一些深層次、結構性問題，但是2009年以來經(jīng)濟的高速發(fā)展使得國家和企業(yè)在對外投資中獲益匪淺，因此，無論從國家層面還是企業(yè)層面，對外投資的需求和渴望仍然非常強烈。筆者認為，隨著相關政策的進一步出臺和完善，我國的對外投資將持續(xù)穩(wěn)步向前發(fā)展，而2017年將成為中國對外直接投資發(fā)展的關鍵性拐點，在未來5年內(nèi)，對外直接投資將以2017年的投資規(guī)模為基點，呈波動形式的穩(wěn)步增長態(tài)勢，進入理性規(guī)范發(fā)展階段。

四、中國對外直接投資存在的主要問題

中國對外直接投資雖然發(fā)展迅速，在促進產(chǎn)業(yè)轉型升級、構建開放型經(jīng)濟新體制方面發(fā)揮了重要作用，但在發(fā)展過程中也暴露出諸多問題。發(fā)達國家經(jīng)驗顯示，完善的制度體系和優(yōu)秀的跨國企業(yè)是一國對外直接投資持續(xù)健康發(fā)展的基礎。中國特色社會主義進入新時代的歷史定位，決定了中國與發(fā)達資本主義國家相比，在對外投資管理制度的建設上除了應涵蓋監(jiān)督管理、支持促進、服務保障等內(nèi)容外，更需要考慮國家經(jīng)濟金融的穩(wěn)定安全，健全風險防控措施。前期，中國政府在不斷放松審批管制的同時，對投資的中后期監(jiān)管力度相對薄弱，風險預警、公共服務、政策支持等方面也與企業(yè)快速發(fā)展的需求不相適應。雖然2017年密集出臺了一系列政策對相關情況予以完善，但在對外投資立法體系、管理框架、服務保障和企業(yè)自身建設等方面仍存在不足。

（一）對外直接投資法律法規(guī)體系尚未建立

中國在對外投資領域尚沒有設立一部基本法，這與其全球第二的對外直接投資規(guī)模極不匹配。目前，中國對外直接投資的相關制度政策基本以部門規(guī)章為主，法律層級和法律效力較低，在實務操作中對市場主體約束力有限。從內(nèi)容上看，中國現(xiàn)有的政策法規(guī)覆蓋面不夠，政策相對集中于監(jiān)督管理，而對于發(fā)達國家更為重視的支持服務保障體系，中國目前尚無相對清晰系統(tǒng)的政策體系，僅有一些相關政策散見于各職能部門的文件之中。

中國對外直接投資的管理服務涉及商務部、發(fā)改委、人民銀行、外管局、國資委、財政部、外交部等十幾個部門，各職能部門在各自的職責范圍內(nèi)出臺文件并負責實施，但由于缺失頂層設計的規(guī)范和引領，這些部門規(guī)章多而散亂，在一些領域存在管理真空，在一些領域又互有重疊，甚至存在沖突，政策缺乏清晰性、穩(wěn)定性和嚴謹性。例如大多數(shù)企業(yè)開展對外投資都需要通過商務、發(fā)改委兩個部門的前置備案或審批，但境內(nèi)非金融機構在境外投資金融類企業(yè)又沒有前置管理部門。中國對外投資管理服務部門眾多，多頭管理的特點突出，沒有上位法對部門職責和溝通協(xié)調(diào)機制予以明確，在實際工作中管理效率較為低下。中國政府對此已有所認識，因此在2017年新出臺的文件中對各部門的職責進行了明確，重點強調(diào)了部門之間的協(xié)調(diào)配合。但這些文件仍以部門規(guī)章為主，立法層級和法律效力仍然較低，部門間協(xié)作配合的效果仍有待觀察。

（二）對外直接投資監(jiān)管框架有待完善

回顧中國對外直接投資的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，政府在設計對外直接投資監(jiān)管框架時，將投資管理和風險防范的重點放在事前審核和資金匯兌出境環(huán)節(jié)，對于資金出境后的中后期管理有所缺失。在政府不斷放松前端管制以便利企業(yè)投資的過程中，相關的產(chǎn)業(yè)引導政策和風險防控措施并未同步跟進。2014年前后，政府大幅簡化備案審批手續(xù)，全面鼓勵企業(yè)開展境外投資，并未區(qū)分行業(yè)主體予以限制引導，在一定程度上便利了酒店、房地產(chǎn)、酒莊、俱樂部等類型的投機性投資和非理性投資，甚至出現(xiàn)了申報虛假資金用途，假借對外投資渠道轉移資產(chǎn)的情況。尤其是2015年匯改后，人民幣一度呈現(xiàn)出強烈的貶值預期，以保值為目的的資產(chǎn)配置型投資和資產(chǎn)轉移型投資有所增加，但該類情況隱蔽性較高，若非追蹤資金最終流向，在前期環(huán)節(jié)難以甄別判定企業(yè)真實的投資目的。雖然2017年出臺的政策明確提出了要加強對外投資合規(guī)性和真實性審核，對資金來源用途要進行滲透式監(jiān)管，但由于目前仍缺乏有效手段跟蹤境外投資資金出境后的實際用途，因此確認企業(yè)申報用途和資金最終流向的一致性仍是實務操作中的難點。

目前，中國對境外被投資企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況的了解和相關數(shù)據(jù)的收集主要依靠商務和外匯管理部門的年報統(tǒng)計和存量權益登記制度，但該類數(shù)據(jù)統(tǒng)計一年一次，且對企業(yè)報送行為缺乏剛性約束，報送數(shù)據(jù)的及時性、真實性和準確性也存在問題。現(xiàn)有統(tǒng)計制度對于被投資企業(yè)境外再投資、融資以及利潤留存等情況的掌握不夠及時、全面，因此無法對投資項目的經(jīng)濟效益進行準確評估，也不利于及時發(fā)現(xiàn)問題防范風險。此外，對于境外投資企業(yè)經(jīng)營不規(guī)范和經(jīng)營不善的問題，尤其是國有企業(yè)的投資出現(xiàn)重大虧損的情況，后續(xù)管理以及追責問責制度尚未完全建立。對比美國《海外反腐法》等一系列對海外企業(yè)的制度約束以及日本成熟完善的對外直接投資統(tǒng)計調(diào)查制度，中國的監(jiān)管制度框架亟待進一步調(diào)整完善。

（三）對外直接投資的支持服務體系有待完善

從美、日、韓等國經(jīng)驗來看，母國政府的政策扶持是企業(yè)迅速成長并成功實現(xiàn)跨國經(jīng)營的重要原因，尤其是在發(fā)展初期，政府層面的促進、服務、保障措施對于開拓國際市場、保障本國投資企業(yè)海外權益意義重大，因此發(fā)達國家政府層面對外投資的支持服務體系十分完備。目前，雖然我國政府也有一些政策制度，如借助中央外經(jīng)貿(mào)發(fā)展專項資金，鼓勵和幫助企業(yè)在開展對外直接投資業(yè)務中充分利用第三方專業(yè)機構做好前期調(diào)研的相關工作，支撐投資決策；通過投保海外投資保險降低投資風險。大多數(shù)地方政府也有一些配套的“走出去”支持政策，但是總體來說，支持的內(nèi)容和覆蓋面還不夠。

從鼓勵支持政策來看，在稅收方面，政府對境內(nèi)屬于高新技術企業(yè)、西部大開發(fā)等標準的企業(yè)有特殊的稅收優(yōu)惠，所得稅僅為15%，但是對于在境外從事國家鼓勵類的投資經(jīng)營的企業(yè)，并沒有對應的所得稅優(yōu)惠政策，稅收導向性沒有充分發(fā)揮。在公共服務方面，目前僅有商務部、國家稅務總局等少數(shù)政府部門和機構系統(tǒng)地編制并定期更新國別投資指南和稅務政策指南等，但也只是提供一些免費的公共信息服務，對比國內(nèi)快速發(fā)展的投資規(guī)模，相關信息咨詢服務明顯不能滿足投資主體要求。同時，投資指南本身僅僅介紹了東道國經(jīng)濟和投資環(huán)境，并未梳理出東道國與中國政治、外交的發(fā)展情況以及總體的風險評估，信息量和實用性不夠。

從國際投資環(huán)境的營造來看，一國政府主要通過與其他國家（地區(qū)）建立雙邊或者多邊的投資保護機制和稅收協(xié)定來保護本國投資者權益。截至2017年，中國與全球104個國家（地區(qū)）簽訂雙邊投資保護協(xié)定，但同期統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示中國企業(yè)已經(jīng)分布在全球190個國家（地區(qū)），特別是中國與美國的雙邊投資協(xié)議始終無法達成一致，也嚴重影響到中國企業(yè)在美的利益保護。同時，中國簽訂避免雙重征稅協(xié)定的國家（地區(qū)）有103個，但其中4個尚未生效（柬埔寨、肯尼亞、烏干達、博茨瓦納）。兩個重要的投資保護機制的覆蓋率不到55%，相關工作還需進一步推進。此外，相比于發(fā)達國家遍布全球的金融分支機構，中國金融機構對“走出去”企業(yè)的支撐作用明顯不足。據(jù)不完全統(tǒng)計，工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行和中國銀行在境外成立了分行的國家（地區(qū)）數(shù)量分別為44個、12個和37個，而美國花旗銀行在全球業(yè)務網(wǎng)絡覆蓋的國家為97個。對比中國企業(yè)境外投資分布情況，國內(nèi)金融機構走出去的步伐已經(jīng)嚴重滯后于企業(yè)的發(fā)展。

（四）投資企業(yè)風險意識和跨國經(jīng)營能力不足

在當今世界經(jīng)濟激烈的競爭環(huán)境下，企業(yè)規(guī)模和實力是開展國際競爭的必要條件，但中國大多數(shù)企業(yè)的技術水平以及核心競爭能力與西方發(fā)達國家的跨國公司還存在較大差距，投資過程中存在風險意識不足、盲目決策、跨國管理能力不足和經(jīng)營不善等問題。

與國有企業(yè)境外投資重在執(zhí)行國家戰(zhàn)略目標不同，民營企業(yè)的投資多以發(fā)展自身產(chǎn)業(yè)、獲取更高收益為主。近兩年，國內(nèi)經(jīng)濟增速放緩、境外資產(chǎn)價格上漲，不少民營企業(yè)將目光轉向國際市場，中國境外投資主體從以國有企業(yè)為主逐步轉變?yōu)橐悦駹I企業(yè)為主。在這些民營企業(yè)中，除去一些貿(mào)易型企業(yè)和大型制造企業(yè)，相當部分是近年資本積累迅速增長的房地產(chǎn)企業(yè)或者綜合投資性企業(yè)。這類企業(yè)自身并不具備跨國經(jīng)營管理的能力，開展對外投資多是為了追逐更高的資本收益，并未結合國家戰(zhàn)略目標和自身主業(yè)發(fā)展理性長遠地規(guī)劃對外投資產(chǎn)業(yè)方向和發(fā)展路徑，其投資之初優(yōu)先考慮的是歐美發(fā)達國家模式成熟、收益穩(wěn)定的不動產(chǎn)類投資（即房地產(chǎn)、農(nóng)莊、酒店、酒莊等），導致這類非理性投資在短期內(nèi)發(fā)展迅速，但對促進母國實體經(jīng)濟轉型升級、提升企業(yè)自身國際競爭力的作用和意義非常有限。還有部分投資企業(yè)初出國門，缺乏海外投資的經(jīng)驗，風險意識普遍不足，在投資決策時僅僅考慮了生產(chǎn)經(jīng)營風險，對于東道國政治風險、法律制度、匯率波動以及文化差異等方面的風險考慮不足，對投資情況的復雜性和后果的嚴重性認識不到位，導致出現(xiàn)諸多損失。

此外，中國企業(yè)國際化經(jīng)營能力不足的情況也較為突出。近年來，中國對外直接投資規(guī)模飛速發(fā)展，但投資企業(yè)的所有權優(yōu)勢及內(nèi)部化優(yōu)勢與之并不匹配。依賴境內(nèi)強大的金融系統(tǒng)和日益活躍的資本市場，中國企業(yè)狹資金優(yōu)勢完成了國際市場上多項巨額并購交易，并購成為中國企業(yè)境外投資的主要方式。2016年，中國企業(yè)對外投資并購765起，實際交易金額1353億美元，同比增長148.6%，是并購交易最為活躍的一年。完成并購僅是投資的開始，研究表明，并購階段投資風險僅占20%，還有80%的風險是在企業(yè)后期經(jīng)營管理中出現(xiàn)的?，F(xiàn)階段，中國的投資企業(yè)尚未全面建立起適應國際競爭的管理體系，國際化人才較為缺乏。部分企業(yè)雖然完成了跨境并購，設立了跨國公司，但在內(nèi)部管理、人事制度、評價獎懲體系上與國際上成熟的跨國企業(yè)相比還存在較大差距。部分民營企業(yè)后期的經(jīng)營決策還是以決策者一人的主觀判斷為主，缺乏客觀性和科學性，部分企業(yè)則是在完成并購后將企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展全權委托給原管理層，并不參與其經(jīng)營決策，導致后期整合不足，不能通過逆溢出效應帶動國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級和技術革新。

五、政策建議

黨的十九大報告明確提出，“要堅持引進來和走出去并重，不斷創(chuàng)造更全面、更深入、更多元的對外開放格局。以‘一帶一路’建設為統(tǒng)領，創(chuàng)新對外投資方式，促進國際產(chǎn)能合作，加快培育國際經(jīng)濟合作和競爭新優(yōu)勢”。當前國際、國內(nèi)環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，中國企業(yè)開展境外投資既存在較好機遇，也面臨諸多風險和挑戰(zhàn)。中國政府應充分結合自身實際，堅持“政府引導、企業(yè)主導”的發(fā)展思路，一方面充分發(fā)揮政府在對外投資領域的引導作用，完善對外直接投資的制度建設，加強健全支持保障措施，為企業(yè)開展對外投資創(chuàng)造有利條件、提供有力保障；另一方面著力培育有國際競爭力和發(fā)展?jié)摿Φ目鐕荆M一步確立和融合所有權優(yōu)勢、內(nèi)部化優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，引導企業(yè)按照商業(yè)原則和國際慣例開展境外投資。

（一）建立并完善對外直接投資法律法規(guī)體系

中國應盡快啟動制定《對外投資法》，以法律形式明確國家在對外直接投資領域的基本態(tài)度和原則立場，明確國家在對外投資中宏觀長遠的戰(zhàn)略部署，支持境內(nèi)有能力、有條件的企業(yè)積極穩(wěn)妥地開展境外投資，為企業(yè)合規(guī)、合法開展對外投資提供國家層面的法律保障，減少企業(yè)的后顧之憂。企業(yè)投資時主要考慮自身利益和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但國家應站在更高層面，充分兼顧國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級以及國家經(jīng)濟金融安全等更為宏觀、長遠的因素，并通過法規(guī)予以明確，給投資企業(yè)以清晰、穩(wěn)定的政策引導。

對現(xiàn)行的《投資法》應拓展其法規(guī)的覆蓋范圍，全面涵蓋促進、規(guī)范、服務、保障等各項內(nèi)容，并進一步理順商務部、發(fā)改委、外交部、人民銀行、外匯管理局等部門在境外投資全流程中的職能和職責。各職能部門在上位法的框架內(nèi)，制定各自的部門規(guī)章將法規(guī)內(nèi)容予以細化，從而形成一套系統(tǒng)完整、多層次、多角度的境外投資“法律——法規(guī)——規(guī)章”制度體系，對企業(yè)的投資行為進行全流程的引導、規(guī)范和扶持。同時，建立部門間協(xié)作制度，提高工作效率、提升工作水平，有效引導、規(guī)范企業(yè)的海外投資行為，鼓勵良性競爭，保護中國企業(yè)對外投資的合法權益。

（二）完善對外直接投資全流程監(jiān)管模式

從未來發(fā)展趨勢來看，減少對外直接投資前置環(huán)節(jié)的管制、便利市場主體投資是大勢所趨，但對外投資領域的風險防范同樣重要。構建“投資便利、風險可控”的對外直接投資全流程監(jiān)管模式勢在必行。政府部門應根據(jù)基本法的相關要求，按照“鼓勵發(fā)展+負面清單”模式引導和規(guī)范企業(yè)的境外投資方向，通過法律文本明確禁止類投資，通過金融財稅優(yōu)惠扶持政策引導企業(yè)開展符合國家戰(zhàn)略目標的鼓勵類投資，充分明確產(chǎn)業(yè)引導。同時，加強對資金出境流向以及境外企業(yè)經(jīng)營情況的跟蹤管理，建立高效的資金流動監(jiān)測平臺，對大額資金的來源和去向進行滲透式監(jiān)管，重點監(jiān)測洗錢、套匯、轉移資產(chǎn)等行為。國內(nèi)部門應更加緊密聯(lián)動駐外大使館（領事館），了解掌握企業(yè)境外投資的經(jīng)營狀況，重點關注本國企業(yè)在高風險國家和地區(qū)的投資運營情況，及時發(fā)現(xiàn)和防范風險。進一步完善中國對外投資臺賬和相關統(tǒng)計制度，將投資企業(yè)境外再投資、境外融資等情況納入統(tǒng)計口徑，全面掌握海外投資情況，為相關部門完善制度、防范風險提供依據(jù)。

此外，還應建立和完善問責懲處制度。可借鑒美國成熟經(jīng)驗，對于在境外有惡意競爭、利益輸送等不當甚至違規(guī)行為的企業(yè)和有關責任人，在其境內(nèi)的經(jīng)營活動、政策扶持、從業(yè)任職資格乃至出入境等諸多方面實施聯(lián)合懲戒機制，加大違規(guī)成本，營造境外合規(guī)合法投資經(jīng)營的社會氛圍。同時，應著重強化國有企業(yè)境外投資的監(jiān)督問責。國有企業(yè)是中國社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，是國家資產(chǎn)保值增值的重要載體。應盡快建立健全國有企業(yè)境外投資以及境外經(jīng)營的決策體制，加強對國有企業(yè)海外經(jīng)營行為的規(guī)范，督促企業(yè)建立對外投資合作全流程風險評估制度，加強對境外國有資產(chǎn)的審計監(jiān)督，重點審計有關國有企業(yè)境外投資、合資合作等國際化經(jīng)營決策機制的建立、健全和執(zhí)行情況，以及境外國有資產(chǎn)安全完整、運營效益、內(nèi)部控制、風險管控和保值增值等情況。將境外國有資產(chǎn)安全情況納入考核范圍，將黨紀政紀、法律法規(guī)、行政和經(jīng)濟手段等制度措施延伸到國有企業(yè)境外投資領域。

（三）構建并優(yōu)化投資促進服務體系

中國對外直接投資正處于“調(diào)結構、大發(fā)展”的新時期，建立并完善對外投資促進服務體系對于中國對外直接投資的穩(wěn)健發(fā)展十分重要。首先應進一步強化財稅政策的促進引導作用，將國家中長期發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃與企業(yè)對外投資的行業(yè)和方式有機結合。對鼓勵類行業(yè)的境外投資，根據(jù)投資規(guī)模、績效以及對國內(nèi)經(jīng)濟的促進帶動作用等情況，給予不同的優(yōu)惠政策。例如，政策性金融機構可為鼓勵類行業(yè)的投資給予更優(yōu)惠的融資成本；可參照高新技術企業(yè)的稅收優(yōu)惠方式，出臺國家鼓勵類境外投資行業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，降低征收境外經(jīng)營利潤匯回的所得稅稅率，暫緩或減免境外投資的預提所得稅征收；引導政策性保險機構豐富對外投資的保險產(chǎn)品，優(yōu)化保險條件，將政治風險等內(nèi)容納入保障范圍；還可以通過建立專業(yè)的海外投資基金來推動一批國家重點項目的孵化和建設等。

其次，應盡快完善服務體系，尤其是公共服務體系的建設。從政府層面可以設立對外直接投資公共服務平臺，聯(lián)動境內(nèi)主管部門和中國駐外大使館（領事館），定期收集更新相關信息，從前期的政策咨詢、投資調(diào)研論證、境外安全風險評估，到后期經(jīng)營過程中的權益糾紛、突發(fā)事件應急處置等，為企業(yè)全程提供相關咨詢服務，扶持和幫助企業(yè)防范海外風險、保障海外利益。此外，還可以成立民間的中國企業(yè)商協(xié)會組織，充分發(fā)揮在外龍頭企業(yè)的作用，推動境外企業(yè)商會發(fā)揮更大作用，扶持其成為中國企業(yè)信息共享、資源聚集、產(chǎn)業(yè)互動的平臺，帶動其他境內(nèi)企業(yè)的發(fā)展。國際層面應持續(xù)改善中國企業(yè)的海外投資環(huán)境。為配合“走出去”戰(zhàn)略的深化和境內(nèi)企業(yè)對外投資的強烈需求，中國政府應加大與相關國家進行雙邊投資協(xié)定和稅收協(xié)定談判的力度，增加稅收饒讓條款在發(fā)展中國家稅收協(xié)定中的適用范圍。此外，還應注重發(fā)揮國際仲裁機制和機構建設的作用，增強中國的國際話語權和影響力，確保中國企業(yè)在發(fā)生國際仲裁案件時得到公平公正待遇。同時，政府層面還應加快國有金融機構的海外布局，穩(wěn)步推進人民幣國際化進程，為投資企業(yè)的海外發(fā)展提供更好的金融支持。

（四）引導企業(yè)切實提升國際競爭力

企業(yè)是對外投資的主體，強大的所有權優(yōu)勢和競爭力才是一國對外直接投資持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展的根本。中國企業(yè)應加大力度提升自身實力，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結構，形成一套與跨國經(jīng)營相匹配的公司治理機制，幫助跨國公司在投資過程中掌握主動權，對國外子公司進行有效的控制。企業(yè)還應進行自主創(chuàng)新，大力培養(yǎng)符合國際化要求的跨國管理人才，形成擁有自主知識產(chǎn)權的新技術和新產(chǎn)品，通過公司治理、人才儲備和技術創(chuàng)新有效提升國際競爭中的所有權優(yōu)勢。

此外，企業(yè)應樹立正確的風險防范理念和合規(guī)經(jīng)營意識，建立相應的風險控制制度，對投資過程中的風險進行完整的動態(tài)監(jiān)測、預警、控制及跟蹤，有效提高風險防范能力，保證境外投資的安全穩(wěn)健運行，提高經(jīng)營管理水平。投資企業(yè)應努力適應東道國當?shù)氐纳鐣h(huán)境，尊重當?shù)刈诮毯惋L俗習慣，認真履行社會責任，參與當?shù)毓媸聵I(yè)，造福當?shù)厣鐣腿嗣瘢瑯淞⒘己眯蜗?。還需要探索適應國際化經(jīng)營需要的跨文化、信仰、生活習俗的管理理念，積極推進經(jīng)營思維、管理模式、雇傭人才、處理方式的“本土化”，促進當?shù)鼐蜆I(yè)，注重增進當?shù)貑T工與中國員工的交流融合，通過公司發(fā)展互利共贏。