戴鴻麗

（遼東學院　遼寧丹東　118002）

引言

2016年，自中國保監(jiān)會、國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室聯(lián)合印發(fā)《關于做好保險業(yè)助推脫貧攻堅工作的意見》以來，各地的保險扶貧紛紛踐行。2018年3月，保監(jiān)會又印發(fā)了《關于保險業(yè)支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》，旨在指導各地保險機構銳意創(chuàng)新，將保險扶貧工作向縱深推進。好的政策還需強化落實，特別是因地制宜才能達到預期的效果。東北邊境地區(qū)貧困縣分布較為密集，據(jù)國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室官方網(wǎng)站及相關政府官方網(wǎng)站公布的名單，具體來說其貧困地區(qū)有：內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市的鄂倫春自治旗、興安盟的阿爾山市、科爾沁右翼前旗、科爾沁右翼中旗、扎賚特旗、突泉縣；黑龍江省鶴崗市的綏濱縣、佳木斯市的樺川縣、樺南縣、湯原縣、撫遠縣、同江市；雙鴨山市的饒河縣；白山市的靖宇縣、延邊自治州的龍井市、和龍市、汪清縣、安圖縣；遼寧省本溪市的桓仁滿族自治縣、丹東市的寬甸滿族自治縣。按地理區(qū)位分布，東北地區(qū)行政區(qū)劃包含邊境國界線的縣（含縣級市）共有62個，國家級、省級貧困縣占邊境地區(qū)全部數(shù)量的32%。東北反貧困問題是東北邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要迫切解決的難題。本文的研究以東北邊境地區(qū)為主要目標區(qū)域。保險扶貧如何助力東北貧困地區(qū)脫貧？筆者深入探析保險扶貧的內(nèi)涵及作用機理，借鑒國際經(jīng)驗，通過調(diào)研寬甸縣的保險扶貧實踐，結合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展特征與資源稟賦，提出相應建議。

一、保險扶貧的內(nèi)涵

保險扶貧是金融扶貧的重要組成部分。關于金融扶貧與保險扶貧，國內(nèi)外學者進行了深入探討。

（一） 金融扶貧內(nèi)涵

金融扶貧是以金融手段解決貧困人口與家庭資金要素短缺問題，進而使其與其他公民享有同等自由與權利，推動經(jīng)濟社會和諧與發(fā)展的系列資金融通活動的總稱。金融扶貧是為“強位弱勢”的貧困人口群體提供的融資服務?！皬娢弧笔怯捎谄潢P系到國計民生，在經(jīng)濟社會發(fā)展中具有特殊重要的地位；“弱勢”是指其被正規(guī)商業(yè)金融機構所忽略，導致金融服務供給不足。群體不僅指代人群集合體，還包涵企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)、領域、項目等正式與非正式的社會群體。由于金融具有分配、再分配的功能，金融扶貧可以通過多種渠道來籌集資金，并對貧困人口、家庭、企業(yè)、項目、行業(yè)、區(qū)域進行傾斜性資金優(yōu)先配給，從而實現(xiàn)閑置資金轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實收入，進行風險補償，進而提高貧困人口生存發(fā)展質(zhì)量。金融扶貧包括信貸扶貧、擔保扶貧、證券扶貧、眾籌扶貧、保險扶貧等多種扶貧形式。

（二） 保險扶貧的內(nèi)涵

保險扶貧是眾多金融扶貧方式中的一種，是運用風險分擔機制為貧困人口資產(chǎn)滅失、人力資本存續(xù)進行損失補償?shù)囊环N制度安排。保險扶貧存在的合理性在于：

1.保險資金供給與反貧困資金需求的期限匹配。貧困地區(qū)的交通、通訊、能源、教育、信息、農(nóng)田水利基礎設施薄弱，導致貧困地區(qū)即使自然資源富積，也無法有效轉(zhuǎn)化為貨幣資金。投建基礎設施要求占用資金規(guī)模較大、期限較長。商業(yè)銀行貸款等資金來源注入基礎設施建設往往要求占用時間短、投資回報高。因此，貧困地區(qū)的首要資金供需問題就體現(xiàn)在基礎設施投資資金供給不足。保險資金來源廣泛，期限要求彈性較大，因此保險資金可與貧困地區(qū)的政府機構長期合作，提供長期資金支持貧困地區(qū)基礎設施建議。一方面，交通、通訊基礎設施的改善可以讓貧困地區(qū)的農(nóng)戶將其手中的土特產(chǎn)品更為便利地推向市場，提高收入水平；另一方面，能源、農(nóng)田、水利基礎設施的改善能夠極大地減少村民因災致貧的可能性，進而穩(wěn)產(chǎn)增收。長期來看，貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展也可為當?shù)乇ｋU業(yè)的發(fā)展帶來可預期的收入，提供更為廣闊的市場空間。

2.保險機制可為人力資本存續(xù)提供基本保障。長期以來，人們最熟悉的金融扶貧內(nèi)容是小額信貸，商業(yè)銀行或互助型金融組織為有勞動能力并能有效組織生產(chǎn)的家庭或各類農(nóng)村合作社提供小額貸款，通過農(nóng)村經(jīng)濟組織中的“精英”和“能人”帶動貧困人口脫貧。事實證明，這樣的扶貧思路是有效的，但仍有一定的局限性。理論界對貧困的原因曾進行了激烈的論證，著名經(jīng)濟學家阿馬蒂亞·森認為，貧困產(chǎn)生的根源最終可以歸結為兩個方面，即能力的缺乏和能力的剝奪，重建個人能力就成為反貧困的重要策略。提供小額貸款可以有效地彌補貧困人口獲取資金要素的能力不足，而在貧困地區(qū)廣設普惠性金融機構正是賦予貧困人口平等獲取資金要素的選擇權。如果商業(yè)化金融機構不能滿足這樣的服務需求，政府有責任提供。貧困地區(qū)經(jīng)過綜合治理，至今還有未能成功脫貧的貧困人口存在。其中，因病致貧的占相當大的比例，這也是扶貧攻堅中的難題。從現(xiàn)有致貧成因來看，單純貸款性質(zhì)的普惠性金融機構設置也解決不了這部分貧困人口的脫貧問題。貧病相隨，貧困使得維系健康的基本生活資料不足，患病的機率增高，患病者又需要大量醫(yī)療費用，因而導致其家庭成員生活生產(chǎn)資金不足，就更容易患病。因此，一方面，通過捐贈及一次性給付等方式提供維系貧困人口健康的基本生活資料和與其能力相適應的工作機會是必要的；另一方面，需要同時在貧困地區(qū)提供普惠性的醫(yī)療與保險產(chǎn)品，以降低貧困地區(qū)因病致貧的發(fā)生機率。用這些基本的保障為貧困地區(qū)的人力資本存續(xù)提供防止貧困代際傳遞的屏障。

3.保險機制更好地體現(xiàn)了扶貧的公平與效率。扶貧領域引入保險可以更好地體現(xiàn)扶貧的公平性。過去，采用財政補貼直接發(fā)放到個人的方式扶貧，對于極度貧困的人口申領補助人們沒有異議，但如果是相對貧困，人們很難接受與自己收入或處境相仿的人申領到補助，而自己沒有的事實。即便是財政補貼以實物發(fā)放的形式，如養(yǎng)殖用的雞、羊等，由于貧困家庭勞動力分布情況不同，這些扶貧雞、扶貧羊有些會切實解決貧困家庭的貧困問題，有些家庭會因勞動力不足，只能“望雞（羊）興嘆”。因此，扶貧資金的使用效率就有缺失。除此之外，由于財政補貼發(fā)放或替代實物發(fā)放是由基層行政組織統(tǒng)一安排，可能導致貧困戶知情權、選擇權、參與權無法得到充分保障，因此，需要重新構建扶貧到戶的長效機制以保證其兼顧公平與效率。農(nóng)戶保險補貼恰好體現(xiàn)了精準扶貧的精髓，只要是已建檔的貧困戶，均可平等獲得由政府補貼的保費，一旦出現(xiàn)自然災害或大病，就會由保險機構給予相應補償。與救濟性給付相配合，保險機制的加入可以使扶貧的公平與效率得以兼顧。

綜上所述，保險扶貧可以運用的資源包括保險資金、保險市場、保險產(chǎn)品、保險機制等。狹義的保險扶貧僅指為貧困人口提供的保險服務，廣義的保險扶貧指運用保險資源全方位地為貧困地區(qū)和貧困人口提供的服務總和。

二、保險扶貧的理論支撐

（一） 市場失靈理論

無論是發(fā)展產(chǎn)業(yè)還是抵御風險，扶貧都需要大量可接續(xù)性的資金。按照慣性思維，扶貧資金通常是由財政渠道提供，商業(yè)化運作的機構參與扶貧只能是提供捐贈、是經(jīng)營業(yè)務以外的公益性支出，不能講求經(jīng)濟效益。商業(yè)性保險公司要為股東利益負責，為保戶的未來受償權益負責。扶貧保險風險高、收益低，不符合企業(yè)利潤最大化的經(jīng)營原則，因此，比較投入產(chǎn)出，企業(yè)基于理性很難提供扶貧保險產(chǎn)品和服務。扶貧外部性特征明顯，容易出現(xiàn)“公共地悲劇”，從而導致市場失靈，因此，需要有政策性保險或類政策性保險的制度安排。

（二） 經(jīng)濟增長理論

“市場失靈”理論解釋了為什么扶貧保險不能單純依賴商業(yè)性保險機構單獨提供，經(jīng)濟增長理論則解釋了扶貧保險可以具有商業(yè)可持續(xù)性。

如下圖所示，依據(jù)經(jīng)濟增長理論，經(jīng)濟的增長有賴于人力資本投入的增加、土地的集約利用、固定資產(chǎn)投資所形成的基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)合理支撐以及科技進步、產(chǎn)業(yè)集聚、制度創(chuàng)新有效促進。對于貧困地區(qū)來說，資本是最短缺的生產(chǎn)要素，因此，按照發(fā)展經(jīng)濟學的觀點，貧困地區(qū)的資本投入邊際效益顯然是遞增的，當然，資本要素充分發(fā)揮效用需要與高素質(zhì)的勞動力（內(nèi)含科技進步的因素）、土地等要素相結合。保險產(chǎn)品、資金與市場資源可以很好地與邊境地區(qū)的資源稟賦形成互補。保險企業(yè)在財政資金轉(zhuǎn)移支付的支持下提供適宜的保險產(chǎn)品，為人力資本存續(xù)提供基本保障；保險資金在開發(fā)性金融的協(xié)助下，可以為土地開發(fā)、基礎設施基礎產(chǎn)業(yè)投資提供長期資金；保險企業(yè)與商業(yè)性金融機構跨界合作，可以有效提高貧困地區(qū)的資源利用效率。因此，保險助力脫貧雖然不能獨自發(fā)揮效能，但卻是貧困地區(qū)脫貧長效機制中不可或缺的組成部分。

保險扶貧促進區(qū)域經(jīng)濟增長的作用機制示意圖

三、國外保險扶貧的經(jīng)驗

雖然我國的扶貧工作已全面展開，但保險扶貧明顯滯后，因此，需要借鑒他國保險扶貧的寶貴經(jīng)驗。

（一） 美國保險扶貧的經(jīng)驗

美國是金融大國，同時也是運用保險機制治理貧困問題表現(xiàn)最為突出的國家。在美國，每天支出少于31美元的人口即為貧困人口①全球大約有1億人口每天支出少于1美元；7億人口每天支出少于2美元。U.S. Poverty Statistics - Federal Safety Nethttp://federalsafetynet.com/us-poverty-statistics.html。，因此，美國貧困人口多數(shù)是相對貧困，而非絕對貧困。為確保社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展，美國建立了較為完善的扶貧政策體系。美國的扶貧政策體系包括對貧困人口的普適性反貧困福利政策和針對貧困地區(qū)的特殊制度安排。美國的貧困人口可以通過政府提供的反貧困福利政策得到相應的生存和生活最低保障。這些福利項目需要相關部門進行收入調(diào)查后認定獲取資助資格，且相關資助全部免費。如總收入低于貧困線 130% 的低收入者有資格申請“補充營養(yǎng)援助計劃”； 收入水平必須低于貧困線 125%的低收入者可以申請“工作培訓計劃”；低收入個人和家庭可申請“住房援助計劃”等。由于美國免費福利項目基本覆蓋了貧困人口的衣食住行、教育、能源、通訊、育兒等等常見生存生活需求，貧困人口和家庭基本生存和社交需求均能通過免費福利項目得到基本保障。除此之外，美國政府選擇特定的“希望區(qū)”（Promise Zone），即貧困人口集中的地區(qū)作為特定的發(fā)展區(qū)域。希望區(qū)的地方政府有機會于聯(lián)邦政府機構獲得政策與資源支持；各級政府對希望區(qū)企業(yè)和人員給予特定的財政、稅收優(yōu)惠，政府致力于改善希望區(qū)的住房和基礎設施條件，選派科技人員到這些地區(qū)現(xiàn)場指導，配備志愿者推進這些地區(qū)的規(guī)劃實施。這些制度安排可以有效地幫助改善貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展基礎條件，也有助于貧困人口樹立脫貧信心。

貧困地區(qū)與農(nóng)區(qū)、牧區(qū)高度重疊，中外皆然。因為農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營風險較高、收益偏低，美國為扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，設置了相對完善的農(nóng)業(yè)保險體系。其農(nóng)業(yè)農(nóng)業(yè)保險體系設立最早可追溯到1938年美國國會通過的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，此后，歷屆政府均對農(nóng)業(yè)保險相關制度加以充實完善。發(fā)展至今，一是保險資金來源穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)財政直接補貼改為保費補貼極大地降低了農(nóng)戶和商業(yè)保險機構對農(nóng)業(yè)保險的成本預期。商業(yè)保險機構成本下降會擴大市場供給，參保農(nóng)戶花少量資金可避免巨額損失。因此，參與積極性就會提高。同時，聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險公司還會不定期在證券市場發(fā)行“巨災債券”加以補充。龐大的客戶群體加之資本市場的助力，農(nóng)業(yè)保險資金來源可持續(xù)性得以保證。二是保險主體各負其責。私人保險公司負責出售保單、理賠和服務；聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司向私營保險公司提供再保險；風險管理局負責對私人保險公司監(jiān)管；農(nóng)場服務局負責管理農(nóng)業(yè)自然災害援助事宜。三是保險制度相對完善。例如，政府對農(nóng)民和保險公司實行了農(nóng)業(yè)保險雙向補貼制度。一方面強制農(nóng)民參保巨災險后才能獲得農(nóng)產(chǎn)品貸款計劃、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼和保護計劃等，以提高農(nóng)民的參保率；另一方面，對保險公司提供農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品經(jīng)營管理費用補貼。商業(yè)保險公司為分散風險，還可向聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司購買再保險。政府、聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司、商業(yè)保險公司、保戶間的關系由《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》《標準再保險協(xié)議》等相關法律協(xié)調(diào)?！袄婀蚕?、風險共擔”的機制使美國的農(nóng)業(yè)保險得以全面鋪開，有效地減少了農(nóng)民的因災致貧。四是保險產(chǎn)品不斷創(chuàng)新。美國最初的農(nóng)業(yè)保險對象只包括小麥、棉花、亞麻、煙草，但隨著農(nóng)業(yè)保險市場的發(fā)展，保險對象不斷擴展，現(xiàn)已多達120多種，基本覆蓋主要農(nóng)作物，保險領域也由種植業(yè)擴展到畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)。

（二） 其他國家保險扶貧的經(jīng)驗

Paulo Santos & Christopher B. Barrett（2006） 考察了埃賽俄比亞南部的貧困人口，得出的結論為：由于資本（資產(chǎn)）與其他生產(chǎn)要素相結合才能形成財富積累。因此，為避免貧困人口陷入貧困陷阱，應由保險機制確保貧困人口的資本（資產(chǎn)）底限，以避免其陷入“貧困泥淖”。如果沒有正式的保險機制，就應由非正式的“類保險制度”安排起到相同的作用。

Syed A. H.， Jennifer R. & Paul M（2011） 對孟加拉國格萊珢銀行客戶數(shù)據(jù)進行實證分析的結果表明：微型健康保險對提高貧困人口的收入水平、提高貧困人口收入穩(wěn)定程度、鼓勵貧困人口提高生產(chǎn)性投資、減少貧困發(fā)生率均有積極的影響，盡管影響的效果并非立竿見影。研究者指出，微型健康保險的財務可持續(xù)性和投保人所享用的醫(yī)療服務品質(zhì)常常受到質(zhì)疑，因此，建議由運營良好的微型貸款機構來進行運營微型健康保險，投保人可與其他公民一樣享有使用公用醫(yī)療設施的權利。

四、寬甸縣保險扶貧的實踐

從理論上講，保險扶貧制度安排是有益于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的，實踐中也有國際經(jīng)驗可以借鑒，但由于我國不同地區(qū)保險扶貧推行進展不同，因此案例分析可為制度完善提供參考意見。本文以東北邊境的貧困縣寬甸縣為例：

（一） 寬甸縣貧困人口的基本情況

寬甸縣是遼寧省省級貧困縣，同時也是遼寧省最大的少數(shù)民族邊境縣，少數(shù)民族人口占60%以上。該縣位于遼寧省東部，毗鄰朝鮮，總人口43.4萬人。截至2016年底，寬甸建檔貧困戶為9181戶，貧困人口21359人，貧困發(fā)生率為4.5%，高于遼寧省3%和丹東市2%的貧困發(fā)生率。各級政府高度重視脫貧攻堅工作，認真分析致貧原因，因村因戶因人施策。據(jù)扶貧辦（部門）提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，寬甸縣因病致貧人口占總貧困人口的47.93%、因殘致貧人口占19.47%、因缺資金致貧的占11.82%、因缺技術致貧的占9.53%、因缺勞力致貧的占6.78%，因其他原因(包括因?qū)W、因災、因缺土地、因脫貧動力不足等)致貧人口占4.47%。從致貧成因看，因病、因殘致貧是最主要的原因，占貧困人口的六成以上。

從治理難度看，經(jīng)過一年的扶貧攻堅，該縣因病、因殘致貧的百分比較2015年各降了3個百分點，但因缺資金致貧的卻上升了1個百分點。這是因為，寬甸貧困地區(qū)扶貧資金主要來自財政撥款。財政撥款所能惠及的人口少，數(shù)額少，只能短暫實現(xiàn)“輸血”的效果。2016年寬甸縣獲得的財政專項扶貧資金僅能惠及34個貧困村的10000人，并且人均獲得僅為1235元，而這個金額2016年初在當?shù)貎H能購置1.2頭仔豬。顯然單純依賴財政撥款來扶貧是杯水車薪。保險公司等金融機構雖有扶助貧困的社會責任，但在經(jīng)營業(yè)績下滑的背景之下，自顧不暇，而寄望于社會捐贈等渠道籌集扶貧資金等，也因?qū)嶓w經(jīng)濟投資疲軟、利潤被擠壓而難以為繼。

（二） 寬甸縣貧困保險工作推進的最新進展

寬甸縣所在的丹東地區(qū)地處邊境，受制于區(qū)域總體經(jīng)濟增速放緩、農(nóng)村地區(qū)青壯年勞動力流失、人口老齡化等問題突出，地方政府從財政部門申請到的扶貧保險補貼數(shù)量有限。商業(yè)性保險機構逐利本能導致其對扶貧保險產(chǎn)品創(chuàng)新積極性不高。商業(yè)性保險機構期望能對所有建檔貧困戶承保以分散風險。寬甸縣如按每位建檔貧困戶160元保費，承保期1年，保額5萬元計，商業(yè)性保險公司是有利可圖的。但扶貧機構期望其只對部分出險概率高的貧困戶進行承保，因為2萬貧困人口的保費支出僅寬甸縣一地就是320萬元，而丹東整個地區(qū)2017年金融扶貧的貸款擔?；痤A計為1500萬元，只到位了700萬元。扶貧資金的使用是有機會成本的，對于扶貧機構來說，扶貧保險支出的機會成本過高。目前，寬甸地區(qū)重度殘疾的建檔立卡貧困人口參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險可由政府代繳養(yǎng)老保險費，但還有部分貧困人口因無錢繳養(yǎng)老保險費而無法得到基本養(yǎng)老金。貧困人口的醫(yī)療保險主要依賴新農(nóng)合保險對個人負擔醫(yī)療費用報銷比例的提高?？傮w來看，扶貧保險的可動用資金來源單一、投入資金不足。從農(nóng)業(yè)保險角度來看，接受補貼的農(nóng)業(yè)保險所保對象僅限于大田作物中的玉米、水稻和大豆，設施農(nóng)業(yè)得到的補貼幾近于零，商業(yè)性保險進入滯后，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新不足。

五、推動保險扶貧的相關建議

美國的經(jīng)驗與我國地方政府扶貧實踐中所遭遇的現(xiàn)實困境兩相對比，我們認為推動保險扶貧需要一系列制度性安排，需要政府的頂層設計，也需要金融機構、社會共同努力。

（一） 完善保險扶貧制度的頂層設計

借鑒美國的扶貧制度，對于貧困人口的普適性社會保障制度安排應列于首位。美國的扶貧保障是以貧困人口可以自行申請各項援助計劃為假設前提的，但實際上，極度貧困人口可能缺乏相應提交計劃的能力，現(xiàn)行美國扶貧制度安排被指難以惠及極度貧困人口。因此，在我國應在完善建檔貧困人口動態(tài)監(jiān)測制度的基礎上，對年老失養(yǎng)和久病失去勞動能力的貧困人口提供政策性保險或做類政策性保險安排，以保證其保險金支付來源的穩(wěn)定。因為這部分貧困人口靠其他金融扶貧手段獲得生活改善的可能性為零。

對于位處邊境的貧困地區(qū)，保險扶貧政策需要與區(qū)域性扶貧措施做統(tǒng)籌安排。對有利于貧困人口就業(yè)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)實施優(yōu)惠稅率，對開辦扶貧保險業(yè)務規(guī)模達到一定標準的商業(yè)性保險機構進行稅收減免。商業(yè)性保險機構開辦的基本扶貧保險業(yè)務應由立法給予支持，同時立法應規(guī)范扶貧保險開辦的種類，扶貧保險應著眼于人身保險、房屋保險和農(nóng)業(yè)保險。為保證商業(yè)性保險機構開辦扶貧保險業(yè)務的可持續(xù)性，在給予保費補貼的基礎上，可以通過再保險業(yè)務分散風險。

在邊境貧困地區(qū)，地方政府目前的財政收入顯然無力支撐其全部貧困人口的保費支出。因此，建議對建檔的貧困人口再進行細分，區(qū)分為生存貧困型家庭、生活貧困型家庭、發(fā)展貧困型家庭。所謂生存貧困型家庭是指收入水平難以維持自身與家庭成員溫飽，收入無法覆蓋其食物、居住、醫(yī)療、教育基本費用；生活貧困型是指收入水平僅能維持自身與家庭成員溫飽，無法覆蓋其醫(yī)療、教育基本費用；發(fā)展貧困型家庭是指收入水平僅能維持自身與家庭成員的溫飽與醫(yī)療，但無法覆蓋其教育基本費用。對于生存貧困型家庭、生活貧困型家庭，其家庭成員保險資金可由政策性金融或財政資金全部支付；對發(fā)展貧困型家庭，其保險費用可給予部分初始投入或給予投保補貼。貧困家庭類型的認定可定期按年度更新，或遇災更新，使貧困地區(qū)的貧困人口無返貧之憂。

（二）設立我國商業(yè)性保險機構參與扶貧保險的激勵機制

政策性保險機構的設立需要制度、機構與資金的特殊安排，當政策性保險缺位時，就需要財政資金的引領，以及商業(yè)性保險機構代執(zhí)職能。

1. 將涉農(nóng)保險市場開發(fā)權與PPP項目捆綁。基于邊境貧困地區(qū)人均收入水平較低，保險企業(yè)將其長期資金投入邊境貧困地區(qū)的PPP項目建設，與核心城市PPP項目相比可能收益率低、市場風險較高，保險企業(yè)進入PPP市場意愿不足，因此國家已安排政策性金融機構如國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支持貧困地區(qū)的基礎設施建設。有政策性金融機構的引領，保險資金介入的風險降低，資金回報相對穩(wěn)定。同時，建議將涉農(nóng)保險的保險市場開發(fā)權與PPP項目開發(fā)捆綁。即保險企業(yè)以險資投入邊境貧困地區(qū)基礎設施建設項目達到一定規(guī)模的，可獲該地區(qū)涉農(nóng)保險市場的開發(fā)權。這樣，就使保險資金的長期投資與業(yè)績增長結合起來，保險機構對邊境貧困地區(qū)的投入越多、組織與管理越完善，其保險理賠支出可能就越少，收益越高。將涉農(nóng)保險市場開發(fā)權與PPP項目捆綁的另一優(yōu)點是，可以充分發(fā)揮保險公司管理人員對項目收益與風險的管理經(jīng)驗，對項目的開發(fā)、設計和審核進行專業(yè)性評估，節(jié)省政府資源。PPP項目下，政府對貧困地區(qū)的長遠規(guī)劃可以保證該地區(qū)不因商業(yè)性資金的短期逐利而付出破壞生態(tài)環(huán)境的代價。

涉農(nóng)保險市場開發(fā)權之所以對保險公司具有吸引力，是與邊境特色資源開發(fā)收益權相對應的。仍以寬甸為例，寬甸的自然景觀優(yōu)美，遼寧省征集的生態(tài)旅游扶貧村中，寬甸共有29個（丹東地區(qū)共44個生態(tài)旅游扶貧村），占丹東地區(qū)的扶貧村總數(shù)的65.9%，占寬甸貧困村的85.3%。生態(tài)旅游村連片開發(fā)的潛力大、收益前景好，適宜采用PPP項目，由政府授權、民間資本投資興建旅游基礎設施。住房城鄉(xiāng)建設部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行2016年發(fā)布《關于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設的通知》指出，政策性金融要以貧困地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設作為優(yōu)先支持對象，統(tǒng)籌調(diào)配信貸規(guī)模，保障融資需求。這意味著，在東北邊境貧困地區(qū)開展的扶貧項目開發(fā)有農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行等政策性金融機構的傾斜性低成本資金來源支持，項目的市場風險可以得到部分有效化解。此外，PPP項目本身建設過程中的保險需求也是保險公司展業(yè)的良好機會。

2.鼓勵保險機構積極注資中小微企業(yè)投資基金。東北邊境地區(qū)的生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，可為有機食品生產(chǎn)提供優(yōu)質(zhì)的原材料；自然景觀優(yōu)美，可為休閑旅游業(yè)提供寶貴的開發(fā)場景；地理位置特殊，可為跨國貿(mào)易與合作提供商貿(mào)契機。因此，中小微企業(yè)在邊境地區(qū)不乏投資機會。例如，寬甸縣的石柱參，參形雖小，但人參皂苷含量高，是人參中的精品，但因?qū)挼楸镜貨]有深加工的企業(yè)，石柱參一直以初加工產(chǎn)品的方式在市場出售。寬甸的柞蠶品質(zhì)優(yōu)良，是加工高級絲綢織品的原材料。寬甸山間的板栗、軟棗彌猴桃、藍莓、山蘑菇等因產(chǎn)地受工業(yè)污染影響極小，在區(qū)域市場中十分受歡迎。盡管東北邊境地區(qū)的工業(yè)產(chǎn)值受累于經(jīng)濟增速放緩，但由于特殊的自然資源稟賦與人文景觀，其農(nóng)業(yè)與服務業(yè)將會在未來的經(jīng)濟增長中突出其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢。特別是2016年4月1日國家發(fā)改委、工信部、全國工商聯(lián)、國開行聯(lián)合出臺了《關于推進東北地區(qū)民營經(jīng)濟發(fā)展改革的指導意見》，提出要用5年時間推動民營經(jīng)濟發(fā)展改革方面的銳意創(chuàng)新，構建以“親”“清”為主要特征的新型政商關系。中小微企業(yè)的市場經(jīng)營環(huán)境和投資環(huán)境有望顯著改善，產(chǎn)融結合的合作機會大大增加。保險業(yè)資金可以結合邊境地區(qū)發(fā)展?jié)摿^大的特色產(chǎn)業(yè)如綠色農(nóng)業(yè)、白色旅游業(yè)、養(yǎng)老休閑服務業(yè)等，有選擇性地介入中小微企業(yè)投資基金，以間接持股的方式助力邊境地區(qū)經(jīng)濟增長，支持產(chǎn)業(yè)扶貧。

（三）實現(xiàn)扶貧保險的險種覆蓋

國際經(jīng)驗表明，扶貧保險需要兼顧分散人力資本存續(xù)風險和資產(chǎn)滅失風險。即政策性扶貧保險與類政策性性保險制度安排的宗旨是確保貧困家庭主要勞動力人力資本存續(xù)以及臨界資產(chǎn)存續(xù)。低于臨界值，政府承擔費用；高于臨界值，脫貧人口與家庭力所能及地承擔部分、直至全部費用。建議為邊境地區(qū)的農(nóng)戶提供基礎險+補充險的保險產(chǎn)品。基礎險包括新農(nóng)合、新農(nóng)保、大病保險，由基礎險來分擔保戶的生存支付費用風險；補充險為農(nóng)房家財險、外出務工意外傷害險等，由補充險來分擔保戶發(fā)展支付費用風險。生存貧困型家庭、生活貧困型家庭的保費建議由政策性保險或類政策性保險全部支付，如有企業(yè)捐贈款優(yōu)先考慮將其列入扶貧專項保險資金。邊境地區(qū)貧困人口是動態(tài)變化的，如果針對致貧成困的扶助措施有效，部分脫貧人口則可以改善其收入狀況并獲得發(fā)展機會，可以自行支付商業(yè)保險費用。解決貧困地區(qū)保險人口缺乏支付保險產(chǎn)品經(jīng)濟能力的難題，保險公司既可以借此培養(yǎng)客戶群的保險意識，也可作為良好的社會宣傳素材，樹立良好的企業(yè)形象，保險資金也可以獲得長期投資的平穩(wěn)回報。

（四）保險公司積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品

貧困人口脫貧最終還是需要進行生產(chǎn)性投入，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的不確定性，保險產(chǎn)品的潛在需求很大。在農(nóng)業(yè)振興戰(zhàn)略不斷推進實施的背景之下，貧困地區(qū)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)不泛好的投資項目，因此，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新恰逢其時。精心設計農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品可以為貧困地區(qū)的勞動者有效分擔風險。東北邊境地區(qū)以山區(qū)為主，林下經(jīng)濟發(fā)達，淡水資源豐富，因此，開發(fā)特色保險有較好的市場空間。損失險種可以設計特色農(nóng)業(yè)險、特色養(yǎng)殖業(yè)險，市場險種可以設計蔬菜價格險、天氣指數(shù)險、扶貧小額意外險等。以寬甸縣為例，寬甸的燕紅桃種植、食用菌種植、人參種植、煙葉種植、柞蠶養(yǎng)殖、淡水魚養(yǎng)殖戶多，這些特色農(nóng)業(yè)自有其生產(chǎn)規(guī)律，如果能結合種植與養(yǎng)殖規(guī)律，結合市場需求的變化，有針對性地開發(fā)具有小眾特色的特色農(nóng)業(yè)險，就可以在為山區(qū)農(nóng)戶脫貧致富保駕護航的同時獲得可觀的保險費收益。如若經(jīng)過保險精算，保費收入不足以抵償費用，或技術上不可行，還可以考慮設計普適性的蔬菜價格險、天氣指數(shù)險、扶貧小額意外險等，以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。

（五）保險公司加強與其他金融機構跨界合作

貧困地區(qū)的金融機構設置數(shù)量少，貧困人口的保險意識弱。盡管有扶貧辦等機構提供建檔貧困戶的基礎資料，但無論是公益性的保險產(chǎn)品還是商業(yè)性的保險產(chǎn)品，其保險服務鏈的構建均需要投入人力和物力，才能保證投入小、繳費低、理賠快、效果好。借鑒國際經(jīng)驗，建議保險機構與其他金融機構跨界合作。合作的方式可以是構建資金池，即由商業(yè)銀行、保險公司、農(nóng)村互助合作社等按約定比例注資，為扶貧對象提供小額貸款；也可以是保險公司與農(nóng)村信用社、互助合作社、小額貸款公司、郵政儲蓄銀行等進行合作，共享人力資源與信息，促成跨界金融創(chuàng)新，推廣如“扶貧小額貸款保證保險”“農(nóng)業(yè)保單質(zhì)押貸款”等金融產(chǎn)品；還可以嘗試“價格保險+期貨”等新型運作模式等。這樣的跨界合作會有效降低貸款機構放貸風險。以往因沒有合格抵押物與質(zhì)押物而無法獲得貸款資金支持的貧困戶或農(nóng)村合作社，因為有保單在手，可以保證最低收益，因而可以獲得貸款機構的認可?？缃绾献鹘栌?、共享已有金融機構的網(wǎng)點與服務設施，會使扶貧保險服務鏈的構建更為迅速，成本更為低廉。

總之，保險扶貧，可以較好地運用商業(yè)化運營機制，使扶貧資金的使用既體現(xiàn)公平，又提高精準扶貧的效率。盡管我國的政策性保險缺位，商業(yè)性金融機構參與動能不足，扶貧保險產(chǎn)品的開發(fā)還存在著保險補貼險種不多、缺乏再保險的補貼和巨災風險基金的支持等問題，但有財政資金與政策性金融的引領，可以變通性地進行類政策性保險的制度安排。結合貧困地區(qū)政策傾斜和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，合力挖潛，相信保險扶貧在貧困地區(qū)的經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定工作中大有可為。