陸岷峰　李蔚

（南京財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)區(qū)域金融研究中心　江蘇南京　210046　南京財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院　江蘇南京　210046）

引言

隨著我國(guó)金融體制改革的不斷深化，各類(lèi)型的金融業(yè)務(wù)相互滲透，金融行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)已是大勢(shì)所趨，尤其是在互聯(lián)網(wǎng)金融蓬勃發(fā)展的今天，無(wú)論是新成立的金融企業(yè)還是老牌的銀行、券商、保險(xiǎn)公司，基本上都秉持混業(yè)經(jīng)營(yíng)的戰(zhàn)略。社會(huì)資金在各行業(yè)中自由流動(dòng)，提高資源配置效率的同時(shí)，資金流動(dòng)的無(wú)秩序也影響了金融市場(chǎng)運(yùn)行的穩(wěn)定性，導(dǎo)致了金融亂象的頻發(fā)。

在2017年7月召開(kāi)的中央政治局會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記深入剖析了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，著重指出要深入扎實(shí)整治金融亂象，提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效率和水平，加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)。目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入加速換擋期，金融體系中杠桿率、關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性不斷提升，對(duì)現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。股票市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)、債券市場(chǎng)等金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)此消彼長(zhǎng)，房地產(chǎn)泡沫、影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融、地方政府債務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚，違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)不斷出現(xiàn)。在“大金融”的布局下，各類(lèi)型的金融企業(yè)和非金融企業(yè)都想在金融改革中占領(lǐng)有利地位，紛紛設(shè)立金控平臺(tái)，爭(zhēng)奪金融牌照。在這樣復(fù)雜的金融發(fā)展環(huán)境下，金融監(jiān)管面臨著極大的挑戰(zhàn)，為了守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)這一條紅線，更需要不斷地完善金融牌照的審批流程。我國(guó)由中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)分別負(fù)責(zé)審批頒發(fā)不同類(lèi)型的金融牌照，在金融行業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的大背景下，現(xiàn)階段的金融牌照審批體制逐漸顯現(xiàn)出它的弊端，以往的門(mén)檻規(guī)定和條件限制已經(jīng)不能對(duì)現(xiàn)代金融巨頭進(jìn)行合理的規(guī)范，而且各部門(mén)的規(guī)章制度也存在差異，降低了對(duì)趨向混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融行業(yè)的監(jiān)管效率。各金融巨頭的多金融牌照經(jīng)營(yíng)已經(jīng)逐漸構(gòu)建出金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的格局，金融監(jiān)管當(dāng)局的思維也應(yīng)向混業(yè)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建集中統(tǒng)一的金融牌照監(jiān)管體制也就成了首要任務(wù)和關(guān)鍵一步。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）金融亂象的概述

張家華（2017）認(rèn)為，非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)從資金的來(lái)源到資金的去處都存在著金融亂象。一是小額貸款公司。地方政府的金融辦公室負(fù)責(zé)小額貸款公司的審批和監(jiān)管工作，由于受到一定資源條件的限制，不能有效地監(jiān)管小貸公司超出其業(yè)務(wù)范圍的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。二是信托行業(yè)。部分信托公司利用法律的漏洞將正規(guī)渠道獲取的銀行資金通過(guò)非貸款的手段流出。三是融資租賃。金融租賃、外商投資租賃、內(nèi)資租賃是我國(guó)融資租賃行業(yè)的三大組成部分，這三個(gè)部分都由不同的部門(mén)負(fù)責(zé)審批和監(jiān)管，監(jiān)管的重疊和空白時(shí)有發(fā)生。四是典當(dāng)行。部分典當(dāng)行存在著諸多違法的行為，例如預(yù)扣利息、違規(guī)發(fā)放信用貸款等，分管典當(dāng)行的商務(wù)主管部門(mén)由于缺乏專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管手段，并不能實(shí)施有效的監(jiān)管。潘錫泉（2016）指出，隨著我國(guó)人口紅利的消失、資源稟賦的結(jié)構(gòu)性變化，實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資效率的降低推動(dòng)著互聯(lián)網(wǎng)金融的興起，而政府的激勵(lì)行為與客觀的金融環(huán)境相互交錯(cuò)，使得互聯(lián)網(wǎng)金融野蠻生長(zhǎng)與亂象叢生，P2P 平臺(tái)跑路、擔(dān)保融資公司倒閉等事件頻發(fā)，致使政府激勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的初衷與實(shí)踐相背離。文彬（2016）指出，民間金融亂象導(dǎo)致非法集資案件頻發(fā)，由于相關(guān)的法律法規(guī)并未健全，各類(lèi)經(jīng)濟(jì)犯罪的案件判定界限不是十分明確，導(dǎo)致這類(lèi)型的經(jīng)濟(jì)案件定性難度較大。

（二）加強(qiáng)金融監(jiān)管的重要性

張冬末（2017）在報(bào)道中提到，王兆星認(rèn)為金融行業(yè)具有一定的周期性特點(diǎn)，目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入加速換擋階段，前期累積的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)逐一暴露，新的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)不斷出現(xiàn)，新舊金融風(fēng)險(xiǎn)的疊加也時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重威脅到了金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，因此，必須把供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與強(qiáng)監(jiān)管、去杠桿緊密結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深化，只有這樣才能對(duì)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和健康發(fā)展。莫開(kāi)偉（2017）提出，當(dāng)前提出的強(qiáng)監(jiān)管口號(hào)能夠短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)各監(jiān)管部門(mén)的積極性，但是只能暫時(shí)抑制金融行業(yè)的亂象，并不能從根本上改變金融行業(yè)混亂的態(tài)勢(shì)。只有敢于打破陳舊的金融監(jiān)管體制，根除金融監(jiān)管中的弊端，形成良好的金融監(jiān)管新理念、新氣象、新格局，加大金融監(jiān)管的廣度和深度，提高金融監(jiān)管效率和威懾力，才能加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革與發(fā)展的進(jìn)程。趙洋（2017）指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)就是要深入扎實(shí)整治金融亂象，深化金融改革、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)這三項(xiàng)任務(wù)需要各部門(mén)的協(xié)調(diào)配合。既要將系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解擺在更加突出的地位，又要著重強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)，維護(hù)好金融市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)秩序，規(guī)范化金融市場(chǎng)中的交易活動(dòng)，加快完善金融業(yè)的法律體系。

（三）金融牌照審批的現(xiàn)狀

關(guān)浣非（2018）認(rèn)為，中國(guó)是一個(gè)從沿用前蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)管理模式走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，開(kāi)設(shè)金融機(jī)構(gòu)有著包括資本約束在內(nèi)的多重設(shè)立審批要求，準(zhǔn)入門(mén)檻較高。而審批機(jī)構(gòu)在具體審批時(shí)考慮提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性及市場(chǎng)效率的成分并不會(huì)很多，反倒更多考慮的是所謂的市場(chǎng)布局、對(duì)市場(chǎng)的呵護(hù)及行政權(quán)力的運(yùn)用。除了準(zhǔn)入審批，審批機(jī)關(guān)還有對(duì)獲得牌照機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營(yíng)監(jiān)督和干預(yù)的權(quán)力。王勇（2017）指出，隨著金融行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)治理整頓全面展開(kāi)，全金融牌照的經(jīng)營(yíng)模式會(huì)催生出更多的金融巨頭，而且還會(huì)改變我國(guó)現(xiàn)有的金融格局。實(shí)現(xiàn)全牌照經(jīng)營(yíng)是新老金融巨頭搶灘的首選目標(biāo)。傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)和大型的金融集團(tuán)經(jīng)常通過(guò)子公司收購(gòu)或者控股的方式獲取不同金融領(lǐng)域的牌照，從而占據(jù)金融市場(chǎng)份額，效率并不是很高。而新興的金融巨頭利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、金融科技等諸多手段，在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到審批資質(zhì)要求，獲取多個(gè)金融牌照，逐漸超過(guò)傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)和大型的金融集團(tuán)。鐘學(xué)（2017）提出，目前需要審批的金融牌照包括銀行、保險(xiǎn)、信托、券商、金融租賃、期貨、基金、基金子公司、基金銷(xiāo)售、第三方支付、小額貸款、典當(dāng)?shù)?2 種，各類(lèi)牌照需要不同部門(mén)審核批準(zhǔn)。金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)大勢(shì)所趨，實(shí)現(xiàn)全牌照經(jīng)營(yíng)，占領(lǐng)制高點(diǎn)，成為搶灘新金融版圖的關(guān)鍵。

二、金融亂象的表現(xiàn)、危害及形成根源

（一）金融亂象的主要表現(xiàn)

1.金融同業(yè)和理財(cái)市場(chǎng)亂象。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，金融機(jī)構(gòu)同業(yè)和理財(cái)業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，對(duì)調(diào)整和優(yōu)化金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、提高金融機(jī)構(gòu)的盈利能力、釋放社會(huì)資金的流動(dòng)性等方面都產(chǎn)生著積極影響。根據(jù)銀行業(yè)理財(cái)?shù)怯浲泄苤行慕y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017 年末國(guó)有銀行理財(cái)產(chǎn)品余額為 9.97 萬(wàn)億元，較年初增長(zhǎng) 5.7%，市場(chǎng)占比 33.8%；股份銀行理財(cái)產(chǎn)品余額為11.95 萬(wàn)億元，較年初減少2.5%，市場(chǎng)占比 40.5%；城商銀行理財(cái)產(chǎn)品余額為 4.72 萬(wàn)億元，較年初增長(zhǎng) 7.3%，市場(chǎng)占比 16.0%；農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)理財(cái)產(chǎn)品余額為 1.57 萬(wàn)億元，較年初下降 4.3%，市場(chǎng)占比 5.3%。理財(cái)市場(chǎng)的資金流向見(jiàn)下圖。

2017年末理財(cái)資金的流向及其占比

但是也不難看到，在快速發(fā)展的同時(shí)，由于相關(guān)制度尚未健全，理財(cái)和同業(yè)市場(chǎng)亂象叢生，存在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。理財(cái)市場(chǎng)方面，存在發(fā)行主體多元、理財(cái)產(chǎn)品利息較高、承諾保本、剛性?xún)陡?、銷(xiāo)售誤導(dǎo)、違規(guī)代銷(xiāo)、投向不明等問(wèn)題，加大了理財(cái)資金風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，金融機(jī)構(gòu)理財(cái)糾紛及金融案件明顯增多。同業(yè)市場(chǎng)方面，部分金融機(jī)構(gòu)過(guò)分依賴(lài)批發(fā)性的金融同業(yè)資金，資金大進(jìn)大出，負(fù)債穩(wěn)定性下降、成本上升，產(chǎn)品多層嵌套、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，表內(nèi)資產(chǎn)轉(zhuǎn)向表外，規(guī)避金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控等問(wèn)題時(shí)有出現(xiàn)，存在資金脫實(shí)向虛傾向，導(dǎo)致宏觀層面的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)加大。

2.互聯(lián)網(wǎng)金融亂象?；ヂ?lián)網(wǎng)金融是金融借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，有效拓展金融服務(wù)功能、降低服務(wù)成本的創(chuàng)新金融服務(wù)模式，對(duì)提升金融服務(wù)的效率和寬度、發(fā)展普惠金融具有重要的作用。但是，新成立的互聯(lián)網(wǎng)金融公司金融意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)以及風(fēng)險(xiǎn)管理能力良莠不齊，相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則缺失，監(jiān)管力度跟不上，難免會(huì)存在巨大風(fēng)險(xiǎn)隱患。許多互聯(lián)網(wǎng)金融公司通過(guò)發(fā)行高收益理財(cái)產(chǎn)品吸收資金，資金來(lái)源成本高，只能將資金配置到高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的領(lǐng)域，有的將資金投向限制類(lèi)行業(yè)和領(lǐng)域，資金高進(jìn)高出，資金來(lái)源和運(yùn)用均存在很大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3.產(chǎn)融結(jié)合與資本運(yùn)作亂象。產(chǎn)業(yè)資本與金融資本相結(jié)合是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。近年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)形成一批規(guī)模強(qiáng)大的金融控股集團(tuán)，這些集團(tuán)通過(guò)投資入股和參股等方式控制金融機(jī)構(gòu)，有的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)銀行、證券、保險(xiǎn)全牌照經(jīng)營(yíng)。在缺乏有效制度安排和防火墻設(shè)計(jì)的情況下，金融控股集團(tuán)利用旗下的金融機(jī)構(gòu)動(dòng)員了大量金融資源，然后進(jìn)行所謂的資本運(yùn)作，大肆進(jìn)行股權(quán)投資，使大量金融資源進(jìn)入資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、境外投資市場(chǎng)，進(jìn)行投機(jī)收購(gòu)。有的金融機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，一些有背景的股東利用非自有資金入股，通過(guò)發(fā)行信托、保險(xiǎn)、理財(cái)產(chǎn)品，經(jīng)過(guò)精心設(shè)計(jì)、多層嵌套轉(zhuǎn)換，投資入股金融機(jī)構(gòu)或收購(gòu)上市公司股權(quán)，進(jìn)行資本市場(chǎng)野蠻收購(gòu)。這些行為極大地破壞了金融市場(chǎng)秩序，干擾了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，擠占了有限的金融資源，助長(zhǎng)了金融脫實(shí)向虛，加大了社會(huì)財(cái)富的兩極分化，聚集了巨大的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

4.非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融活動(dòng)。隨著民間金融逐步發(fā)展壯大，一些民間貸款公司、投資公司、理財(cái)公司在沒(méi)有金融牌照的情況下，通過(guò)打電話、發(fā)傳單、網(wǎng)上銷(xiāo)售等方式開(kāi)展非法金融活動(dòng)。許多非法金融機(jī)構(gòu)都是以高回報(bào)為誘餌，用后來(lái)者的資金償還先來(lái)者的本息，是典型的龐氏騙局。近年來(lái)屢屢發(fā)生的校園貸、現(xiàn)金貸、高利貸、暴力催收等問(wèn)題，大都與此類(lèi)非法金融機(jī)構(gòu)相關(guān)。這些非法集資、金融傳銷(xiāo)、金融詐騙活動(dòng)花樣繁多、屢禁不止，并且影響范圍大，對(duì)金融環(huán)境造成了巨大的危害。

（二）金融亂象的危害及形成原因

1.金融亂象的危害。無(wú)論是在理財(cái)與同業(yè)市場(chǎng)，還是在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域，金融亂象叢生本質(zhì)就是各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體追求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)體產(chǎn)業(yè)正常利潤(rùn)水平的收益，而忽視了存在的高風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)通過(guò)金融市場(chǎng)進(jìn)行資金融通，用于投資和擴(kuò)大再生產(chǎn)，然而由于大量資金在金融體系內(nèi)空轉(zhuǎn)，使得企業(yè)在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下極易引發(fā)資金鏈的斷裂，從而傷害實(shí)體經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，金融亂象會(huì)抑制生產(chǎn)力發(fā)展，干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，各類(lèi)金融企業(yè)野蠻生長(zhǎng)給生產(chǎn)秩序、金融體制和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)巨大沖擊，資本的投機(jī)性和逐利性被加倍放大，對(duì)社會(huì)造成了嚴(yán)重的危害，容易滋生不良風(fēng)氣，激化社會(huì)矛盾。

2.金融亂象形成根源。金融亂象由來(lái)已久，產(chǎn)生的原因也是錯(cuò)綜復(fù)雜，既有實(shí)體經(jīng)濟(jì)效益低、可貸項(xiàng)目少、資金缺乏出路的問(wèn)題，又有金融市場(chǎng)發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，也有金融法治存在短板以及金融監(jiān)管不到位的問(wèn)題。縱然有多種原因致使金融亂象頻發(fā)，但是究其根源，現(xiàn)階段我國(guó)分級(jí)、分散的金融牌照審批體制是不可忽視的因素之一。

目前我國(guó)的金融牌照由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等部門(mén)分別頒發(fā)。金融監(jiān)管根據(jù)時(shí)段劃分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是事前監(jiān)管的核心，金融牌照則是市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的常態(tài)表現(xiàn)。從下表可以看出，我國(guó)不同類(lèi)型的金融牌照由不同的金融監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)審批和監(jiān)管，雖然這種分散審批體制符合現(xiàn)階段我國(guó)金融發(fā)展的實(shí)際情況，審批權(quán)掌握在不同主管部門(mén)的手中也減少了權(quán)力集中情況的發(fā)生，避免了權(quán)力尋租的現(xiàn)象，但是如此分散、分級(jí)的金融牌照審批體制沒(méi)有在國(guó)家層面形成一個(gè)統(tǒng)一的審批部門(mén)，不同主管部門(mén)的工作性質(zhì)和職能也各不相同，在分散的金融牌照審批體制下，就要求各主管部門(mén)之間的界限必須劃清，審批工作范圍必須明確。然而在實(shí)際工作中，各主管部門(mén)在金融牌照審批環(huán)節(jié)并沒(méi)有明確各自的工作職責(zé)和范圍，時(shí)常發(fā)生相互推卸責(zé)任、重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象，與此同時(shí)，審批環(huán)節(jié)復(fù)雜和繁瑣也降低了各主管部門(mén)的工作效率。

同時(shí)分散的審批體制缺乏統(tǒng)一規(guī)范?，F(xiàn)行的金融牌照審批體制與監(jiān)管體制使各金融監(jiān)管部門(mén)可以自行制定有關(guān)規(guī)范性文件，因此各主管部門(mén)制定的準(zhǔn)入門(mén)檻和監(jiān)管細(xì)則不盡相同。一方面各項(xiàng)審批和監(jiān)管細(xì)則的頻出會(huì)使得各主管部門(mén)之間、主管部門(mén)與地方政府之間容易在政策上發(fā)生沖突，給市場(chǎng)中的交易主體帶來(lái)一定的困惑，不利于金融市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展；另一方面，分散的牌照審批體制并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的受理業(yè)務(wù)問(wèn)題的部門(mén)，在多項(xiàng)金融活動(dòng)相互交錯(cuò)的情況下不能有效地解決問(wèn)題，不利于金融違規(guī)活動(dòng)的及時(shí)查處。這便是近些年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中金融同業(yè)和理財(cái)市場(chǎng)亂象、互聯(lián)網(wǎng)金融亂象、產(chǎn)融結(jié)合與資本運(yùn)作亂象以及非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融活動(dòng)頻頻發(fā)生的根源所在。

三、國(guó)際金融牌照監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，全球范圍內(nèi)的金融牌照監(jiān)管模式可以分為完全監(jiān)管和離岸監(jiān)管兩大類(lèi)別，完全監(jiān)管對(duì)金融牌照的審批和發(fā)放環(huán)節(jié)較為嚴(yán)苛，而離岸監(jiān)管相對(duì)寬松。離岸監(jiān)管對(duì)公司的辦公場(chǎng)所、股東、董事方面并不要求一定有實(shí)體存在，因此離岸監(jiān)管發(fā)放金融牌照的審批流程短、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用和管理成本低。相比于離岸監(jiān)管而言，完全監(jiān)管要求較為嚴(yán)苛，各項(xiàng)管理費(fèi)用較高，對(duì)公司的股東、董事以及資本金都制定了標(biāo)準(zhǔn)化的條件。采用離岸監(jiān)管模式的國(guó)家和地區(qū)有伯利茲、塞舌爾等，采用完全監(jiān)管模式的國(guó)家和地區(qū)有澳大利亞、美國(guó)、歐盟和中國(guó)香港等。

（一）伯利茲金融牌照監(jiān)管體系

伯利茲的金融監(jiān)管當(dāng)局為國(guó)際金融服務(wù)委員會(huì)。持有金融牌照的企業(yè)可以通過(guò)證券的形式進(jìn)行大宗商品交易和金融活動(dòng)，國(guó)際金融服務(wù)委員會(huì)定期對(duì)金融牌照的申請(qǐng)進(jìn)行審批，牌照審批流程一般需要3～4個(gè)月。由于是離岸監(jiān)管，伯利茲并不要求金融機(jī)構(gòu)有具體的辦事處，也不要求有常駐職工，且不允許將企業(yè)實(shí)體設(shè)在伯利茲境內(nèi)。

國(guó)際金融服務(wù)委員會(huì)要求企業(yè)的最低要求資本金要在伯利茲城的銀行存放，動(dòng)用客戶資金需要獲得國(guó)際金融服務(wù)委員會(huì)的同意，公司資金與客戶資金需要存放在不同的銀行賬戶中，進(jìn)行隔離管理。金融牌照持有人要定期拜訪國(guó)際金融服務(wù)委員會(huì)，提交企業(yè)的月度、季度和年度財(cái)務(wù)報(bào)告，但沒(méi)有強(qiáng)制的審計(jì)要求。

（二）澳大利亞金融牌照監(jiān)管體系

澳大利亞的金融監(jiān)管當(dāng)局為澳大利亞證券和投資委員會(huì)。澳大利亞金融牌照中申請(qǐng)數(shù)量最多的是金融服務(wù)提供商牌照，持有金融牌照的企業(yè)可以通過(guò)企業(yè)的賬號(hào)進(jìn)行自主交易，開(kāi)展金融業(yè)務(wù)活動(dòng)。由于是完全監(jiān)管，金融牌照發(fā)放的最低資本金要求為85萬(wàn)美元，且澳大利亞證券和投資委員會(huì)規(guī)定企業(yè)管理者至少有一位是澳大利亞人，只能在澳大利亞境內(nèi)為澳大利亞人提供金融服務(wù)。

在金融牌照審批的最后階段，最低資本金將會(huì)凍結(jié)，在企業(yè)取得金融牌照后最低資本金將歸為實(shí)收資本，且要求一半以上的資本金是流動(dòng)資產(chǎn)。獲得金融牌照的企業(yè)必須針對(duì)自身所面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定期報(bào)告，還需要定期發(fā)布審計(jì)報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)管理報(bào)告以及合規(guī)報(bào)告等，并且持牌人需要成為投資者賠償基金的成員。所有持牌企業(yè)必須保存月度、季度以及年度的財(cái)務(wù)報(bào)告，并履行審計(jì)義務(wù)。

（三）中國(guó)香港金融牌照監(jiān)管體系

中國(guó)香港的金融監(jiān)管當(dāng)局為香港證監(jiān)會(huì)。香港將金融牌照分為三類(lèi)：證券交易類(lèi)、外匯杠桿交易類(lèi)、期貨合約交易類(lèi)。各類(lèi)金融牌照的最低資本金要求不同，年費(fèi)也依據(jù)牌照的不同有所區(qū)分。香港證監(jiān)會(huì)規(guī)定持牌企業(yè)必須在香港設(shè)立具體的辦公地點(diǎn)，企業(yè)的員工必須是香港本地居民。只有香港企業(yè)或者在香港注冊(cè)的企業(yè)才有申請(qǐng)金融牌照的資格，企業(yè)員工、股東及董事都要符合香港證監(jiān)會(huì)的人事任命規(guī)定。香港證監(jiān)會(huì)在金融牌照審批期間會(huì)對(duì)申請(qǐng)人開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)的能力及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、企業(yè)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性、償債能力及財(cái)務(wù)狀況等方面進(jìn)行評(píng)估。在金融牌照監(jiān)管方面，持牌企業(yè)需要維持流動(dòng)性資本不少于最低資本要求，所有持牌企業(yè)需要按時(shí)提交月報(bào)、季報(bào)和年報(bào)，并且定時(shí)向社會(huì)披露財(cái)務(wù)狀況。

四、構(gòu)建集中統(tǒng)一金融牌照審批體制的利弊分析

（一）集中統(tǒng)一金融牌照審批體制的優(yōu)點(diǎn)

1.有利于加大對(duì)整個(gè)金融體系的監(jiān)管力度。目前，美國(guó)、英國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的金融體系都由分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，各項(xiàng)金融活動(dòng)相互交錯(cuò)在一起，使得各個(gè)金融部門(mén)緊密聯(lián)系，工作內(nèi)容也發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，集中監(jiān)管便成了行之有效的監(jiān)管模式。在混業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式下，集中統(tǒng)一的金融牌照審批體制有利于從源頭把握金融市場(chǎng)的發(fā)展方向，提高各金融行業(yè)之間的協(xié)同效應(yīng)，明晰各種交錯(cuò)金融活動(dòng)的內(nèi)涵和本質(zhì)，完善金融風(fēng)險(xiǎn)的防控政策，進(jìn)而減少金融監(jiān)管的重疊和空白，提高金融監(jiān)管的效率。站在整個(gè)金融體系的角度上看，集中統(tǒng)一的金融牌照審批部門(mén)能夠監(jiān)督各類(lèi)金融活動(dòng)的資金流動(dòng)情況，及時(shí)地分析和評(píng)估資金流動(dòng)對(duì)金融市場(chǎng)的影響。

2.有利于降低審批時(shí)滯。通過(guò)建立集中統(tǒng)一的金融牌照審批體制，金融牌照審批部門(mén)能夠第一時(shí)間掌握完整的金融市場(chǎng)信息、實(shí)時(shí)了解金融市場(chǎng)的焦點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)，并且良好的部門(mén)間信息溝通模式也使得審批部門(mén)能迅速作出反應(yīng)，進(jìn)而減少金融牌照的審批時(shí)滯，縮短牌照審批的流程。

3.有利于強(qiáng)化審批部門(mén)的職責(zé)。社會(huì)監(jiān)督能對(duì)金融市場(chǎng)的交易行為以及金融牌照的審批部門(mén)產(chǎn)生行之有效的約束力，對(duì)金融監(jiān)管來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。在分散的金融牌照審批體制下，各類(lèi)型的金融牌照審批部門(mén)各不相同，部門(mén)與部門(mén)之間的職責(zé)和功能存在差異，容易導(dǎo)致審批責(zé)任的不清晰、審批漏洞的相互推諉，如此一來(lái)就很難實(shí)施有效的社會(huì)問(wèn)責(zé)。集中統(tǒng)一的金融牌照審批體制將金融牌照的審批權(quán)集中于一個(gè)部門(mén)，提高了社會(huì)問(wèn)責(zé)的可操作性，進(jìn)而強(qiáng)化審批部門(mén)的職責(zé)劃分。

（二）集中統(tǒng)一金融牌照審批體制的缺點(diǎn)

1.實(shí)現(xiàn)集中審批有一定的難度。實(shí)行集中統(tǒng)一的金融牌照審批體制首先要將各類(lèi)型的金融活動(dòng)納入到同一部門(mén)的審批范疇。但是從我國(guó)目前的金融市場(chǎng)發(fā)展來(lái)看，由于存在金融活動(dòng)定位不明、風(fēng)險(xiǎn)控制和管理不到位等諸多問(wèn)題，很難將各類(lèi)型的金融活動(dòng)納入到同一審批部門(mén)的管理范疇，并對(duì)這些申請(qǐng)人采取統(tǒng)一規(guī)范的審批政策。然而，若是將各類(lèi)型金融活動(dòng)的審批工作進(jìn)行簡(jiǎn)單的加總合并，這樣的集中審批體制只能是形同虛設(shè)，而且還會(huì)形成監(jiān)管套利得以控制的假象。而且金融牌照審批部門(mén)在建立統(tǒng)一的牌照審批框架時(shí)，需要充分考慮各類(lèi)型金融活動(dòng)的特點(diǎn)，要在眾多金融業(yè)務(wù)中找到平衡，所需要耗費(fèi)的人力物力不言而喻。

2.可能造成審批目標(biāo)的沖突。金融牌照審批體制建立的主要目標(biāo)是對(duì)投資者進(jìn)行保護(hù)、完善市場(chǎng)的信息披露以及維護(hù)金融穩(wěn)定。在集中統(tǒng)一的金融牌照審批體制下，金融牌照審批部門(mén)的內(nèi)部約束機(jī)制將會(huì)大大弱化，很有可能會(huì)為了某些利益犧牲其他目標(biāo)，進(jìn)而導(dǎo)致金融牌照審批政策各目標(biāo)之間產(chǎn)生沖突。比如為了保護(hù)投資者的收益，審批機(jī)構(gòu)可能會(huì)放過(guò)有問(wèn)題的金融企業(yè)，這將對(duì)長(zhǎng)期的金融穩(wěn)定造成不利的影響。

3.不利于形成良好的金融牌照審批框架。集中統(tǒng)一的金融牌照審批體制是將原本分散的金融牌照審批部門(mén)整合成一個(gè)統(tǒng)一的金融牌照審批部門(mén)。這樣一個(gè)部門(mén)很有可能會(huì)形成審批權(quán)力的過(guò)度集中，一方面會(huì)降低審批信息的透明程度，影響社會(huì)監(jiān)督的約束作用；另一方面會(huì)導(dǎo)致審批流程的官僚化，行政干預(yù)過(guò)多，不能對(duì)金融市場(chǎng)的變化迅速作出反應(yīng)，延長(zhǎng)監(jiān)管時(shí)滯。

五、政策建議

（一）構(gòu)建集中統(tǒng)一金融牌照審批體制的原則

一是相對(duì)獨(dú)立原則。統(tǒng)一的金融牌照審批部門(mén)應(yīng)保持相對(duì)獨(dú)立性，通過(guò)立法賦予審批部門(mén)相應(yīng)職能。作為金融牌照審批體制的主導(dǎo)者，統(tǒng)一的金融牌照審批部門(mén)必須自主、連續(xù)、不受外部影響地完成審批制度的制定和落實(shí)。審批部門(mén)保持相對(duì)獨(dú)立性是非常有必要的。首先，審批部門(mén)負(fù)責(zé)日常的牌照發(fā)放審批工作，如果受制于地方政府，在審批政策和流程的制定上不能根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律而是遵循政府意愿，就會(huì)違背構(gòu)建集中金融牌照審批體制的初衷，擾亂金融市場(chǎng)秩序；其次，審批部門(mén)與地方政府的利益點(diǎn)不同，審批部門(mén)需要把精力集中在金融牌照發(fā)放制度的制定和落實(shí)上，地方政府更關(guān)注的是社會(huì)問(wèn)題；最后，審批部門(mén)的相對(duì)獨(dú)立性可以與地方政府的決策產(chǎn)生相互制約的效應(yīng)，共同守好金融市場(chǎng)的大門(mén)。

建議由國(guó)務(wù)院以頒布法令的形式對(duì)集中統(tǒng)一審批制予以確認(rèn)，賦予集中統(tǒng)一審批制更高的規(guī)則依據(jù)，增強(qiáng)制度的權(quán)威性和約束性，從更高的層面完善審批制度，嚴(yán)密防范金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，維護(hù)好金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。

二是動(dòng)態(tài)審批原則。既然是構(gòu)建集中統(tǒng)一的金融牌照審批體制，那么必然是要將銀行、證券、基金、保險(xiǎn)等諸多金融行業(yè)全部納入牌照審批范疇，實(shí)施一個(gè)部門(mén)集中審批。而各行業(yè)的業(yè)務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)各不相同，需要按照性質(zhì)的不同分為幾大層面并根據(jù)各層面的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行動(dòng)態(tài)審批。申請(qǐng)人無(wú)論出現(xiàn)何種不合規(guī)范的漏洞，都不允許通過(guò)審批，并應(yīng)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)處罰。在審批通過(guò)后還需設(shè)置一個(gè)動(dòng)態(tài)的觀察期，對(duì)剛持有金融牌照的企業(yè)所開(kāi)展的業(yè)務(wù)進(jìn)行全方位的評(píng)估，并且將實(shí)時(shí)反饋評(píng)估結(jié)果交由專(zhuān)家組評(píng)議。對(duì)于已經(jīng)通過(guò)審批的持牌企業(yè)，牌照審批部門(mén)也需要制定相應(yīng)的制度規(guī)范其業(yè)務(wù)范圍。

三是審批一致原則。電子信息技術(shù)的不斷進(jìn)步推動(dòng)了我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展，在金融市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)更要順應(yīng)時(shí)代潮流，統(tǒng)一的牌照審批部門(mén)應(yīng)運(yùn)用發(fā)達(dá)的電子信息技術(shù)對(duì)牌照申請(qǐng)企業(yè)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析并上傳結(jié)果，做到審批流程的一致性，從而有效地降低各管理部門(mén)的開(kāi)支，并且提高審批的效率。針對(duì)不同性質(zhì)的金融牌照申請(qǐng)人，需要擬定出具體的審批流程和市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，設(shè)置完善的監(jiān)督和管理細(xì)則，使其能夠符合金融市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)際需要，減少金融市場(chǎng)中不公平情況的發(fā)生。

（二）構(gòu)建集中統(tǒng)一金融牌照審批體制的相關(guān)措施

1.做好頂層設(shè)計(jì)，確定全國(guó)性的金融牌照審批部門(mén)。目前，金融牌照審批部門(mén)包括銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、商務(wù)部以及省級(jí)金融辦公室等，由于審批部門(mén)的分散，審批的內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)和政策等不統(tǒng)一，造成審批流程差別較大。因此，可以由國(guó)務(wù)院授權(quán)一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)金融牌照的統(tǒng)一審批工作，負(fù)責(zé)確定審批內(nèi)容、制定統(tǒng)一的審批政策和標(biāo)準(zhǔn)，各地的審批主體負(fù)責(zé)執(zhí)行和落實(shí)。

2.明確審批內(nèi)容。將全國(guó)各類(lèi)型的金融牌照審批工作全部納入統(tǒng)一的牌照審批部門(mén)，對(duì)納入統(tǒng)一金融牌照審批范圍的金融企業(yè)以風(fēng)險(xiǎn)防控為重點(diǎn)實(shí)施集中統(tǒng)一管理。但考慮到各金融企業(yè)和所從事的金融活動(dòng)的性質(zhì)和功能的不同，審批側(cè)重點(diǎn)可以有所不同。對(duì)原由一行三會(huì)直接審批的金融牌照，側(cè)重于審核產(chǎn)權(quán)登記與變更、企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)人員管理、基礎(chǔ)資產(chǎn)管理等。對(duì)原由商務(wù)部和省級(jí)金融辦公室審批的金融牌照，側(cè)重于審核財(cái)務(wù)信息統(tǒng)計(jì)分析、收益分配、考核政策等。

3.建立風(fēng)險(xiǎn)防火墻，抑制金融風(fēng)險(xiǎn)的交叉感染。我國(guó)已有一部分金融巨頭實(shí)現(xiàn)了金融行業(yè)的“全牌照”，擁有多個(gè)金融牌照的金融企業(yè)不在少數(shù)。針對(duì)那些持有多個(gè)金融牌照的企業(yè)，可以根據(jù)其所從事的金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度，在集中統(tǒng)一審批過(guò)程中制定相關(guān)的條件門(mén)檻，例如要求集團(tuán)內(nèi)部分設(shè)獨(dú)立法人，限制企業(yè)內(nèi)部的關(guān)聯(lián)交易，將金融風(fēng)險(xiǎn)相互隔離，抑制金融風(fēng)險(xiǎn)的交叉感染。

4.嚴(yán)加防范金融牌照審批的壟斷。構(gòu)建一個(gè)集中統(tǒng)一的金融牌照審批部門(mén)，能夠提高審批效率的同時(shí)，由于其權(quán)力的集中，也有可能滋生貪腐和壟斷。要增加審批流程的透明度，提高審批信息的披露程度。要健全社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，通過(guò)社會(huì)監(jiān)督，逐漸彌補(bǔ)審批部門(mén)的制度漏洞，形成一個(gè)公平公正的金融牌照審批環(huán)境。從集中統(tǒng)一審批體制的內(nèi)部和外部一起下手，著力防范金融牌照的審批壟斷。

六、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段，金融領(lǐng)域的各項(xiàng)業(yè)務(wù)相互交錯(cuò)，眾多金融巨頭實(shí)現(xiàn)了“多牌照”甚至“全牌照”經(jīng)營(yíng)，混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。近年來(lái)頻發(fā)的金融同業(yè)和理財(cái)市場(chǎng)亂象、互聯(lián)網(wǎng)金融亂象、產(chǎn)融結(jié)合與資本運(yùn)作亂象、非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融活動(dòng)等金融亂象就是由于現(xiàn)行的金融牌照審批體制本身分級(jí)、分散、門(mén)檻層次不齊的弊端所導(dǎo)致的，這些金融亂象對(duì)我國(guó)的金融系統(tǒng)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展造成了極大的沖擊。構(gòu)建一個(gè)集中統(tǒng)一的金融牌照審批體制有利也有弊，需要充分發(fā)揮集中統(tǒng)一審批制的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)立法的形式確定全國(guó)性的金融牌照審批部門(mén)，明確該部門(mén)的審批內(nèi)容，在提高審批部門(mén)運(yùn)行效率的同時(shí)，也要建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防火墻，抑制金融風(fēng)險(xiǎn)在市場(chǎng)上的交叉感染，還要嚴(yán)加防范金融牌照審批的壟斷，凈化金融牌照市場(chǎng)，扎實(shí)整治金融亂象，推動(dòng)金融體制改革的進(jìn)程。