薛迎迎

一、引言

目前學(xué)者們普遍認(rèn)為事權(quán)是政府管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力，是對(duì)行政權(quán)的細(xì)化和分類(lèi)，具體而言就是一級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)公民應(yīng)盡的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職責(zé)[1][2][3]。王國(guó)清、呂偉[1]研究指出，事權(quán)作為政府的行政權(quán)力，是指一定層級(jí)的政府所擁有的從事一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的責(zé)任和權(quán)力。倪紅日[2]研究指出，應(yīng)該將事權(quán)的概念轉(zhuǎn)變成公共服務(wù)職責(zé)，即各級(jí)政府承擔(dān)的由本級(jí)政府提供的公共服務(wù)供給的職能和責(zé)任。李齊云、馬萬(wàn)里[3]研究指出，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府職能是供給公共物品，事權(quán)就是公共物品的供給職責(zé)，體現(xiàn)在財(cái)政支出上就是政府支出責(zé)任。

總體而言，政府事權(quán)的來(lái)源是管理相應(yīng)事務(wù)的責(zé)任，政府的支出責(zé)任是指一級(jí)政府能夠自主和有效地使用財(cái)政資金為轄區(qū)提供公共服務(wù)的責(zé)任[4]。支出責(zé)任不等同于一級(jí)政府擁有的財(cái)力，與一級(jí)政府擁有的財(cái)力相比，其更加強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政支出的自主性。各級(jí)政府的事權(quán)界定必須與其財(cái)權(quán)、財(cái)力以及支出責(zé)任的劃分相匹配，只有這樣才能保證各級(jí)政府有行使各自事權(quán)所必需的穩(wěn)定的財(cái)源以及對(duì)自有財(cái)力的自主支配權(quán)。

1994年分稅制改革提出了“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”的原則，當(dāng)時(shí)考慮的主要是財(cái)政收入的層級(jí)配置，并沒(méi)有明確界定各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任范圍，導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)中央和地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分模糊，缺乏科學(xué)性和規(guī)范性。十八屆三中全會(huì)指出，要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。十九大報(bào)告中也再次提出要“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。在此背景下，本文從政府職能角度出發(fā)，考察政府事權(quán)和支出責(zé)任的匹配問(wèn)題，基于國(guó)際比較視角，在西方國(guó)家中挑選了幾個(gè)代表性國(guó)家，分別是聯(lián)邦制的美國(guó)、德國(guó)，以及單一制的英國(guó)，將我國(guó)與選取的西方國(guó)家的政府事權(quán)與支出責(zé)任的具體劃分及匹配情況進(jìn)行比較。同時(shí)，由于各級(jí)政府支出責(zé)任的有效履行依賴(lài)于本級(jí)政府擁有的財(cái)力，而稅收是政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，因此本文還研究了對(duì)于一級(jí)政府支出責(zé)任的履行至關(guān)重要的稅權(quán)的劃分情況。通過(guò)對(duì)典型西方國(guó)家政府事權(quán)與支出責(zé)任的匹配情況進(jìn)行研究，總結(jié)借鑒各國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以此來(lái)加快建立我國(guó)權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)的現(xiàn)代財(cái)政制度。

二、中美德英政府事權(quán)劃分比較

政府事權(quán)的實(shí)質(zhì)是各級(jí)政府在公共服務(wù)的供給中承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)，是依據(jù)政府職能產(chǎn)生的，政府事權(quán)的劃分主要取決于各級(jí)政府的職能。中、美、德、英四國(guó)政府以各自國(guó)家的法律為依據(jù)，以各級(jí)政府的職能為基準(zhǔn)，依據(jù)集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合原則、受益范圍原則、公平與效率兼顧原則等事權(quán)劃分一般原則，對(duì)各自國(guó)家政府的事權(quán)進(jìn)行了劃分，如表1所示。

表1中，中國(guó)政府事權(quán)劃分資料來(lái)自于我國(guó)《憲法》《國(guó)務(wù)院組織法》及《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等基本法；美國(guó)政府事權(quán)劃分資料來(lái)自于《美國(guó)憲法》；德國(guó)政府事權(quán)劃分資料來(lái)自于《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》；英國(guó)政府事權(quán)劃分資料來(lái)自于《蘇格蘭法案》《威爾士政府法案》和《北愛(ài)爾蘭法案》等憲法性法律文件。

1.從各國(guó)政府事權(quán)的產(chǎn)生來(lái)看。各國(guó)政府事權(quán)都是其政府為履行一定的職能而被賦予的行政權(quán)力，事權(quán)的劃分邊界完全取決于政府職能的內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)方式。就政府職能內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)方式而言，各國(guó)政府一般具有穩(wěn)定、分配、配置的職能，穩(wěn)定與分配職能主要由中央政府履行，所以各國(guó)涉及穩(wěn)定與分配的事權(quán)一般都劃分給了中央政府。如中、美、德、英四國(guó)都將關(guān)系到國(guó)家穩(wěn)定的國(guó)防、外交事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等，以及有關(guān)分配職能方面的全國(guó)性社會(huì)福利等事權(quán)劃分給了中央（聯(lián)邦）政府。配置的職能主要由地方政府履行，因此有關(guān)配置職能方面的諸如地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之類(lèi)的事權(quán)劃歸于地方政府。就公共產(chǎn)品受益范圍標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)，由于公共產(chǎn)品的提供和受益范圍的空間局限性，各國(guó)政府采取了中央和地方分工負(fù)責(zé)的舉措，中央政府負(fù)責(zé)供給全國(guó)性公共產(chǎn)品，而地方政府負(fù)責(zé)供給地方性公共產(chǎn)品。

2.從各國(guó)政府事權(quán)的運(yùn)行結(jié)果來(lái)看。雖然各國(guó)不同層級(jí)政府的事權(quán)劃分有所差別，但各國(guó)大部分事權(quán)都集中在中央政府。從表1可以看出，無(wú)論是同屬單一制國(guó)家的中國(guó)和英國(guó)，還是屬于聯(lián)邦制國(guó)家的美國(guó)和德國(guó)，都更傾向于將事權(quán)集中劃分給中央政府，地方政府僅擁有與地方事務(wù)密切相關(guān)的小部分事權(quán)。這是因?yàn)楦鲊?guó)中央層級(jí)的政府承擔(dān)了諸如國(guó)防、外交、國(guó)家安全事務(wù)、中央行政管理、基本法律法規(guī)的頒布、重大基礎(chǔ)科學(xué)研究和高新技術(shù)開(kāi)發(fā)等主要的職能，而地方政府僅承擔(dān)諸如地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方性法規(guī)的頒布等較少的與地方事務(wù)有關(guān)的職能。然而，對(duì)于各國(guó)每一層級(jí)的政府而言，其事權(quán)必須與其相應(yīng)的職能相匹配，這樣才能保證各級(jí)政府職能的充分履行，從而提高各級(jí)政府的運(yùn)行效率。

表1 中美德英政府事權(quán)劃分情況

3.中、美、德、英四國(guó)在事權(quán)劃分上較大的差別在于中央與地方政府共享事權(quán)的劃分。由于四個(gè)國(guó)家在國(guó)家類(lèi)型、政權(quán)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史沿革等方面均存在著差異，導(dǎo)致各國(guó)中央與地方政府共享事權(quán)的劃分差異較大。例如：我國(guó)將跨省區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大江、大河、大湖的整治，跨流域環(huán)境污染治理，文化遺產(chǎn)及歷史文物的保護(hù)等作為中央與地方共享事權(quán)；美國(guó)將征稅、發(fā)行公債、設(shè)立銀行和公司、設(shè)立法院、制定和實(shí)施法律、為公共目的而征用財(cái)產(chǎn)、提供公共福利等歸于中央與地方共享事權(quán)；德國(guó)則是將擴(kuò)建和新建高等院校、地區(qū)性經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善、公民選舉、人口普查等作為中央與地方共享事權(quán)；而英國(guó)中央政府與地方政府的事權(quán)劃分更為明確，其實(shí)行嚴(yán)格的分稅制，基本上沒(méi)有中央與地方共享的事權(quán)。

三、中美德英政府支出責(zé)任劃分比較

中西方各國(guó)政府以事權(quán)為依據(jù)劃分了各自政府層級(jí)的支出責(zé)任。為了突出比較各國(guó)不同層級(jí)政府承擔(dān)支出責(zé)任的現(xiàn)實(shí)情況，下文以2011～2015年中、美、德、英四國(guó)不同層級(jí)政府支出項(xiàng)目的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，比較各級(jí)政府承擔(dān)支出責(zé)任的大小，具體如表2所示。

表2中C代表中央（聯(lián)邦）政府，S代表州政府，L代表地方政府，其中的具體數(shù)據(jù)為對(duì)應(yīng)層級(jí)政府各支出項(xiàng)目占本級(jí)政府支出項(xiàng)目總額的百分比。表2中的數(shù)據(jù)根據(jù)IMF數(shù)據(jù)網(wǎng)站（http://data.imf.org/）中的“Government expenditure by function”中、美、德、英四國(guó)2011～2015年政府支出數(shù)據(jù)計(jì)算得到。

1.中西方國(guó)家中央和地方政府支出重點(diǎn)不同。由表2中各國(guó)不同層級(jí)政府支出項(xiàng)目占本級(jí)政府支出項(xiàng)目總額的比重可以看出：我國(guó)的中央政府支出項(xiàng)目中，一般公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、國(guó)防三項(xiàng)支出的占比最高，分別為72.35%、11.66%、10.05%；住房及社區(qū)福利設(shè)施、健康、環(huán)境保護(hù)支出的占比最低，分別為0.02%、0.11%、0.23%。我國(guó)的地方政府支出項(xiàng)目中，經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會(huì)保障、教育三項(xiàng)支出的占比最高，分別為29.77%、22%、15.40%；占比最低的三項(xiàng)為國(guó)防、娛樂(lè)文化宗教、環(huán)境保護(hù)，分別為0.16%、1.77%、2.51%。這說(shuō)明在我國(guó)中央政府側(cè)重于承擔(dān)一般公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、國(guó)防等服務(wù)全國(guó)的財(cái)政支出責(zé)任，而地方政府主要承擔(dān)地方性的經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會(huì)保障及教育等方面的財(cái)政支出。

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)保障和健康支出是中央政府最重要的支出項(xiàng)目，如：在美國(guó)、英國(guó)的中央政府支出項(xiàng)目中排在前兩位的是社會(huì)保障支出及健康支出（美國(guó)占比分別為32.25%、26.18%；英國(guó)占比分別為35.19%、18.24%）；德國(guó)的中央政府支出項(xiàng)目中社會(huì)保障支出也排第一位，占比為45.75%。教育及社會(huì)保障支出則是西方發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府的主要支出項(xiàng)目，如：美國(guó)州政府支出項(xiàng)目中排在前三的分別為教育、健康及經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出；德國(guó)州政府支出項(xiàng)目中排在前三的分別為一般公共服務(wù)、教育、社會(huì)保障支出，地方政府支出項(xiàng)目中排在前三的分別為社會(huì)保障、一般公共服務(wù)、教育支出；英國(guó)地方政府支出項(xiàng)目中，社會(huì)保障、教育及公共秩序安全支出位列前三。

表2 2011～2015年中美德英政府支出責(zé)任具體情況 單位：%

2.中西方國(guó)家承擔(dān)主要支出責(zé)任的政府層級(jí)不同。我國(guó)傾向于讓地方政府承擔(dān)主要支出責(zé)任，而美、德、英等西方發(fā)達(dá)國(guó)家更傾向于讓中央政府承擔(dān)主要支出責(zé)任。由表2可看出：除了一般公共服務(wù)、國(guó)防這兩項(xiàng)支出（我國(guó)中央政府的一般公共服務(wù)支出占比72.35%大于地方政府一般公共服務(wù)支出的占比8.72%；中央政府國(guó)防支出的占比10.05%大于地方政府國(guó)防支出的占比0.16%），我國(guó)地方政府幾乎在所有其他支出項(xiàng)目中承擔(dān)主要責(zé)任。而在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，中央政府除了主要承擔(dān)一般公共服務(wù)、國(guó)防支出責(zé)任，還將社會(huì)保障支出及健康支出作為中央政府的主要支出責(zé)任。如：美國(guó)、英國(guó)中央政府的支出責(zé)任主要集中于一般公共服務(wù)、國(guó)防、健康及社會(huì)保障支出，其他支出項(xiàng)目由州政府或地方承擔(dān)主要支出責(zé)任；德國(guó)中央政府的主要支出責(zé)任為一般公共服務(wù)、國(guó)防及社會(huì)保障支出，其他支出項(xiàng)目由州政府或地方政府承擔(dān)主要支出責(zé)任。

四、中美德英稅權(quán)劃分比較

各級(jí)政府支出責(zé)任的有效履行依賴(lài)于本級(jí)政府擁有的財(cái)力，而稅收是政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，因此，稅權(quán)的科學(xué)劃分對(duì)于一級(jí)政府支出責(zé)任的履行來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。稅權(quán)劃分主要是指稅收收益權(quán)即稅收收入在中央政府和地方政府之間的劃分。為了比較中、美、德、英四國(guó)各稅種稅收收益權(quán)的劃分情況，本文選擇了各國(guó)普遍征收的具有代表性的幾個(gè)稅類(lèi)：所得稅、利潤(rùn)稅和資本利得稅，財(cái)產(chǎn)稅，貨物與勞務(wù)稅，國(guó)際貿(mào)易和交易稅以及其他稅收。

四個(gè)國(guó)家2011～2015年的稅權(quán)劃分情況如表3所示。表3中具體數(shù)據(jù)為對(duì)應(yīng)層級(jí)政府各稅收收入項(xiàng)目占政府稅收總額的百分比。其中，我國(guó)的所得稅、利潤(rùn)稅和資本利得稅包括個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅，財(cái)產(chǎn)稅特指房產(chǎn)稅，貨物與勞務(wù)稅包括國(guó)內(nèi)增值稅、消費(fèi)稅及營(yíng)業(yè)稅，國(guó)際貿(mào)易和交易稅包括關(guān)稅、進(jìn)口增值稅與進(jìn)口消費(fèi)稅。表3中的數(shù)據(jù)根據(jù)IMF數(shù)據(jù)網(wǎng)站（http://data.imf.org/）中的“Tax Reve?nue by Sector”中、美、德、英四國(guó)2011～2015年稅收數(shù)據(jù)計(jì)算得到。

1.中西方各國(guó)稅收收入總額在中央與地方政府之間的劃分比例不同。從表3可以看出：美國(guó)稅收收入總額在聯(lián)邦（中央）政府和州政府之間進(jìn)行劃分，聯(lián)邦政府占比54.7%，州政府占比45.3%；德國(guó)的稅收收入總額在聯(lián)邦政府、州政府及地方政府之間進(jìn)行劃分，三級(jí)政府稅收收入的占比分別為50.07%、36.86%、13.07%?？偟膩?lái)看，聯(lián)邦制國(guó)家的稅收收入總額在中央與中央以下級(jí)別政府之間的分享比例比較接近，幾乎各占稅收收入總額的一半。英國(guó)作為單一制國(guó)家，稅收收入在中央政府和地方政府之間進(jìn)行劃分，中央政府和地方政府稅收收入的占比分別為94.09%、5.91%，可以看出英國(guó)絕大部分的稅收收入歸中央政府所有。我國(guó)與英國(guó)同屬單一制國(guó)家，但我國(guó)稅收收入總額在中央與地方政府之間的分享比例為49.44%、50.56%，基本各占一半。

2.中西方各國(guó)不同層級(jí)政府的主要稅收收入來(lái)源不同。由表3可以看出：美國(guó)聯(lián)邦政府的稅收收入來(lái)源主要是所得稅、利潤(rùn)稅和資本利得稅以及國(guó)際貿(mào)易和交易稅，前者的稅收收入有79.44%歸聯(lián)邦政府所有，而后者的稅收收入完全歸聯(lián)邦政府所有。美國(guó)州政府的稅收收入來(lái)源主要是財(cái)產(chǎn)稅和貨物與勞務(wù)稅，這兩類(lèi)稅收收入中分別有96.24%、87.27%歸州政府所有。德國(guó)聯(lián)邦政府的稅收收入來(lái)源主要是貨物與勞務(wù)稅以及所得稅、利潤(rùn)稅和資本利得稅，這兩類(lèi)稅收收入中分別有65.97%和40.82%歸聯(lián)邦政府所有；州政府及地方政府主要的稅收收入來(lái)源是財(cái)產(chǎn)稅。英國(guó)的所得稅、利潤(rùn)稅和資本利得稅為中央稅，也是中央政府主要的稅收收入來(lái)源，其貨物與勞務(wù)稅幾乎全部歸中央政府所有。英國(guó)地方政府只分享47.37%的財(cái)產(chǎn)稅收入和3%的貨物與勞務(wù)稅收入。我國(guó)所得稅收入的62.89%、貨物與勞務(wù)稅收入的49.12%以及國(guó)際貿(mào)易和交易稅收入的100%歸中央政府所有，房產(chǎn)稅收入全部歸地方政府所有。由此可見(jiàn)，我國(guó)大部分稅種的稅收收益權(quán)歸中央政府所有。

表 3 2011～2015年中美德英稅權(quán)劃分情況 單位：%

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

從以上中西方各國(guó)政府事權(quán)、支出責(zé)任及稅權(quán)劃分的比較中可以看出，在美、德、英等西方發(fā)達(dá)國(guó)家，事權(quán)大部分劃歸于中央政府，中央政府也傾向于承擔(dān)大部分支出的主要責(zé)任，大部分稅種的稅收收入歸中央政府所有，西方國(guó)家的政府事權(quán)與支出責(zé)任是較為匹配的。我國(guó)雖然與西方發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，將大部分的事權(quán)劃歸于中央政府，但大部分的支出責(zé)任卻由地方政府承擔(dān)，除了一般公共服務(wù)、國(guó)防這兩項(xiàng)支出外，我國(guó)地方政府幾乎在其他支出項(xiàng)目中均承擔(dān)主要責(zé)任，地方政府承擔(dān)了很多本該由中央政府承擔(dān)的職責(zé)。此外，目前我國(guó)的稅權(quán)高度集中于中央政府，稅收收入也大部分歸中央政府所有，分稅制的分權(quán)還未完全落到實(shí)處，地方政府存在著財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重脫節(jié)的現(xiàn)象，地方政府被賦予了大量的事權(quán)，卻沒(méi)有合法、科學(xué)的財(cái)權(quán)、稅權(quán)與之相配套，既不利于調(diào)動(dòng)地方政府規(guī)范地理財(cái)、聚財(cái)?shù)姆e極性，又削弱了地方政府合理安排當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目的作用。因此，當(dāng)前應(yīng)加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革，實(shí)現(xiàn)我國(guó)中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任的匹配。

（二）建議

1.以法律為依據(jù)，科學(xué)劃分各級(jí)政府事權(quán)。借鑒美、德、英等發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，本文建議以法律為依據(jù)劃分我國(guó)各級(jí)政府的事權(quán)，將政府事權(quán)以法律的形式固定下來(lái)。依據(jù)我國(guó)的根本大法《憲法》中“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方分級(jí)管理”的基本思想劃分我國(guó)中央和地方政府的事權(quán)。同時(shí)，要結(jié)合《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的精神，對(duì)各級(jí)地方政府的事權(quán)進(jìn)行更詳細(xì)的規(guī)定。此外，在劃分各級(jí)政府事權(quán)時(shí)，還應(yīng)考慮我國(guó)《教育法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《環(huán)境保護(hù)法》等具體行業(yè)、領(lǐng)域的法律條文。

在法律的框架下，明晰各級(jí)政府間的事權(quán)應(yīng)著手以下幾點(diǎn)：一是，對(duì)中央與地方政府間的事權(quán)范圍進(jìn)行重新界定，適度加強(qiáng)中央政府的事權(quán)范圍。將那些本應(yīng)配置給中央政府實(shí)際卻由地方政府承攬的交叉事權(quán)上收中央政府，而將那些本應(yīng)屬于地方政府卻誤配給中央政府的事權(quán)還給地方政府。二是，對(duì)地方政府間的事權(quán)范圍進(jìn)行更加明確、細(xì)化的界定，將事權(quán)在省、市、縣、鄉(xiāng)政府間進(jìn)行細(xì)分，將省、市、縣、鄉(xiāng)的混合事權(quán)細(xì)化為若干小項(xiàng)，確定各級(jí)政府的負(fù)擔(dān)比例。三是，建立政府間事權(quán)的調(diào)整機(jī)制和程序。通過(guò)法律制度安排，給予事權(quán)調(diào)整所涉及的各級(jí)政府以平等的話(huà)語(yǔ)權(quán)，保證政府間事權(quán)劃分的公開(kāi)、公正及民主。

2.以事權(quán)為基礎(chǔ)，明確各級(jí)政府支出責(zé)任。當(dāng)前以事權(quán)為基礎(chǔ)明確我國(guó)各級(jí)政府的支出責(zé)任，應(yīng)遵循的總體原則是：涉及國(guó)家安全的公共產(chǎn)品以及具有較強(qiáng)外部性的公共產(chǎn)品等收益范圍為全國(guó)性的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供。關(guān)于地方文化、教育、衛(wèi)生的收費(fèi)以及公檢法的經(jīng)費(fèi)方面的事權(quán)也應(yīng)劃歸于中央政府，因?yàn)檫@些經(jīng)費(fèi)與地方政府的財(cái)政收入掛鉤，易滋生違法行為。受益范圍具有地方局限性的公共產(chǎn)品由地方政府承擔(dān)職責(zé)。而中央與地方政府共擔(dān)的主要是交叉性公共產(chǎn)品的事權(quán)，該類(lèi)事權(quán)具有一定外部性且具有一定的地域優(yōu)越性，但又不能完全劃為地域性或者全國(guó)性的事權(quán)。具體事權(quán)劃分如下：

（1）中央政府事權(quán)范圍。中央政府事權(quán)應(yīng)包括如下內(nèi)容：①?lài)?guó)防、外交和對(duì)外援助、國(guó)家安全；②中央機(jī)關(guān)事業(yè)單位運(yùn)行；③高等教育；④?chē)?guó)際重大科技交流與合作、社會(huì)公益研究等基礎(chǔ)研究；⑤國(guó)際重大體育競(jìng)賽、國(guó)家級(jí)運(yùn)動(dòng)員訓(xùn)練、國(guó)際文化體育項(xiàng)目交流、國(guó)家廣播電視無(wú)線(xiàn)覆蓋、文物保護(hù)；⑥基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、退伍軍人撫恤及退役士兵安置、勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)制定；⑦食品藥品監(jiān)督、醫(yī)療衛(wèi)生基本標(biāo)準(zhǔn)制定；⑧空間與海洋開(kāi)發(fā)、大江大河治理、耕地保護(hù)、大氣治理、環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)制定；⑨農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)以及國(guó)家級(jí)公益林、天然林、濕地保護(hù)，重大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；⑩邊境公路、口岸建設(shè)和該管理；○11貨幣、海關(guān)、金融服務(wù)業(yè)監(jiān)管和審查。

（2）地方政府事權(quán)范圍。地方政府事權(quán)應(yīng)包括如下內(nèi)容：①地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位運(yùn)行；②消防營(yíng)房建設(shè)、地方治安及交通管理；③學(xué)前教育、義務(wù)教育中除中央與地方共擔(dān)部分、高中教育、職業(yè)教育、特殊學(xué)校教育；④科學(xué)技術(shù)普及、應(yīng)用研究；⑤農(nóng)村文化建設(shè)、地方廣播無(wú)線(xiàn)覆蓋、廣播電視監(jiān)控；⑥失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障；⑦城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)運(yùn)行、行政事業(yè)單位醫(yī)保補(bǔ)助；⑧區(qū)域性河流治理與國(guó)土改善、區(qū)域性環(huán)境治理、農(nóng)村環(huán)境整治；⑨糧食生產(chǎn)、地方自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、畜牧發(fā)展；⑩地方性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；○11農(nóng)村危房改造、住房補(bǔ)貼。

（3）中央與地方政府共擔(dān)事權(quán)范圍。中央與地方政府共擔(dān)事權(quán)應(yīng)包括如下內(nèi)容：①義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)、義務(wù)教育免費(fèi)教科書(shū)；②博物館和紀(jì)念館免費(fèi)開(kāi)放；③自然災(zāi)害救助、就業(yè)補(bǔ)助；④公立醫(yī)院；⑤能源節(jié)約、自愿循環(huán)利用；⑥良種培育及推廣；⑦鐵路、跨省公路、機(jī)場(chǎng)、港口建設(shè)；⑧棚戶(hù)區(qū)改造、廉租住房、公共租賃住房[5]。

3.科學(xué)劃分稅種，分配政府間財(cái)力。要實(shí)現(xiàn)政府間事權(quán)與支出責(zé)任的匹配，還必須合理分配政府間的財(cái)力。當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政收入大部分歸于中央政府，而地方政府財(cái)力有限，這也是造成我國(guó)政府事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的原因之一。稅收收入是財(cái)政收入的主要來(lái)源，因此，為了平衡中央與地方政府間的財(cái)力，建議對(duì)稅種的稅收收益權(quán)進(jìn)行如下劃分：中央政府固定稅收收入來(lái)源包括所得稅、關(guān)稅和證券交易稅；省級(jí)政府固定稅收收入來(lái)源以個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等稅種為主；市（縣）級(jí)政府固定稅收收入來(lái)源以財(cái)產(chǎn)稅為主，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)城建稅、車(chē)船使用稅、印花稅、土地增值稅等地方受益稅種的稅源監(jiān)控；中央與地方共享稅收收入以增值稅、消費(fèi)稅為主，個(gè)人所得稅、資源稅等稅種也可作為各級(jí)政府的共享收入，具體分享比例根據(jù)各級(jí)政府間的財(cái)力狀況合理分配。

此外，為了合理分配中央與地方政府間的財(cái)力，還應(yīng)逐步規(guī)范地方政府的非稅收入，以此來(lái)增加地方政府的收入。具體實(shí)施過(guò)程中不但要取消地方政府、事業(yè)單位的預(yù)算外資金，將其納入征稅范圍，接受本級(jí)人民代表大會(huì)審議、批準(zhǔn)、監(jiān)督；還要對(duì)地方政府提供的公共服務(wù)進(jìn)行正確定價(jià)，對(duì)使用者進(jìn)行合理收費(fèi)，彌補(bǔ)地方政府的投資成本，并作為稅收收入的必要補(bǔ)充。

4.完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付支出。為了減輕地方政府的財(cái)政壓力，緩解政府間事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的現(xiàn)狀，當(dāng)前還應(yīng)完善我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度，提高中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付支出。在法律規(guī)定方面，將轉(zhuǎn)移支付制度上升到法律的高度，制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，規(guī)范中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付支出。在具體內(nèi)容方面：①建議將稅收返還納入一般性轉(zhuǎn)移支付體系，增加地方的公共支出，使稅收返還資金用于地方政府機(jī)構(gòu)的支出項(xiàng)目，補(bǔ)充地方政府的財(cái)力；②建議將一些稅種的財(cái)政收入劃分一定比例專(zhuān)門(mén)用于均衡性轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大其資金來(lái)源，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付的比例，進(jìn)而從根本上解決資金來(lái)源問(wèn)題。在資金分配方式上，建議在財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金分配方式上引入競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制，通過(guò)招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式，將資金分配從“一對(duì)一”單項(xiàng)審批安排，轉(zhuǎn)為“一對(duì)多”選拔性審批安排，建立“多中選好，好中選優(yōu)”的項(xiàng)目?jī)?yōu)選機(jī)制，從而營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，提高專(zhuān)項(xiàng)資金分配和使用績(jī)效，使有限的資源能更好地滿(mǎn)足社會(huì)公共需求，充分發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)功能。

［1］王國(guó)清，呂偉.事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力的界定及相互關(guān)系［J］.財(cái)經(jīng)科學(xué)，2000（7）.

［2］倪紅日.應(yīng)該更新“事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一”的理念［J］.涉外稅務(wù)，2006（5）.

［3］李齊云，馬萬(wàn)里.中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制下政府間財(cái)力與事權(quán)匹配研究［J］.理論學(xué)刊，2012（11）.

［4］李齊云.建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制研究［M］.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

［5］樓繼偉.財(cái)政改革發(fā)展若干重大問(wèn)題研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014.