羅曉蓉

(中共江西省委黨校，江西南昌 330000)

如何解決好發(fā)展中的難題、補(bǔ)上發(fā)展中的短板，確保與全國(guó)同步全面建成小康社會(huì)，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的最重大問(wèn)題。現(xiàn)代政府理論認(rèn)為，市場(chǎng)在提供公共服務(wù)時(shí)缺乏主動(dòng)性和積極性時(shí)，就需要政府承擔(dān)提供基本公共服務(wù)的責(zé)任。從價(jià)值訴求層面說(shuō)，基本公共服務(wù)是政府向公民普遍提供的服務(wù)的最小范圍和最低標(biāo)準(zhǔn)，提供的是基本民生類(lèi)公共服務(wù)，滿足的是公眾生存和發(fā)展需求，體現(xiàn)的是底線公平；從政策實(shí)踐層面說(shuō),基本公共服務(wù)應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)力界定服務(wù)內(nèi)容，根據(jù)社會(huì)需求的緊迫程度安排服務(wù)供給順序，根據(jù)不同領(lǐng)域內(nèi)市場(chǎng)與社會(huì)的發(fā)育狀況選擇供給機(jī)制。調(diào)整健全完善基本公共服務(wù)，涉及供給主體、供給內(nèi)容、供給對(duì)象、供給方式等機(jī)制安排和系統(tǒng)組合。迄今為止，國(guó)家層面有關(guān)公共服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)政策法規(guī)有兩部：《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》和《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》；它們針對(duì)我國(guó)依然處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，確定了公共教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)共八個(gè)領(lǐng)域的國(guó)家基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容范圍和標(biāo)準(zhǔn)。本文以此為據(jù)，從供求框架來(lái)思考欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)問(wèn)題。

一、主要問(wèn)題

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史遺留、人口流動(dòng)和體制掣肘等復(fù)雜原因，目前，欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)體系建設(shè)中供給仍然比較薄弱，“供給不足”“享受不均”“覆蓋不全”“歧視性供給”等問(wèn)題依然突出，離人民的期盼與訴求還有較大差距。

1.基本公共服務(wù)供給總量“不足”

人均GDP是衡量基本公共服務(wù)水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)。從2011年到2016年,江西省的人均GDP增長(zhǎng)迅速,在中部六省居第3-4位，高于安徽、山西，但一直處于全國(guó)平均水平下。2015年，江西省農(nóng)村人均收入雖然低于全國(guó)平均水平，但是在中部六省及長(zhǎng)江中游省份比較中，農(nóng)村人均收入僅低于湖北，居中部六省第2位；城鎮(zhèn)人均收入收入處于全國(guó)平均水平下，在中部六省處于居中的地位。雖然江西省城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民人均可支配收入分別由2014年的全國(guó)第22位、第14位前移至2015年第15位、第12位，但是，人均可支配收入不高，這使得居民在生活消費(fèi)支出的構(gòu)成比例上不得不減少文化教育、公共衛(wèi)生及其他基本公共服務(wù)的投入,而將主要生活來(lái)源投入到吃、住、用上來(lái)。由地區(qū)生產(chǎn)總值GDP和人均GDP這兩個(gè)指標(biāo)可見(jiàn)，2011年－2016年，江西省的經(jīng)濟(jì)總量偏小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，這是導(dǎo)致全省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給不足的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

公共服務(wù)體系的總投入占GDP的比重也是衡量公共服務(wù)體系建設(shè)狀況的重要指標(biāo)。從一般公共預(yù)算支出占財(cái)政總收入比重來(lái)看，2011年到2016年，江西省一般公共預(yù)算支出占財(cái)政總收入比重在1.45%－1.54%之間。由于歷史欠帳較多，加上公共服務(wù)供給總量不足，基本公共服務(wù)的覆蓋領(lǐng)域不廣。

2.基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)“低標(biāo)準(zhǔn)”

江西省民生類(lèi)基本公共服務(wù)投入占公共預(yù)算支出比重，從大到小排序依次是公共教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生。以2015年為例，江西省的公共教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生這3項(xiàng)民生類(lèi)基本公共服務(wù)支出在一般公共預(yù)算支出中的占比依次是：18%、11.6%和9.0%（表1）。在公共教育供給中，江西省教育經(jīng)費(fèi)總量和占比及排位在中部六省中最高，但是出現(xiàn)了小學(xué)和初中義務(wù)教育資源總量比較少，大班教學(xué)突出問(wèn)題；義務(wù)教育均衡發(fā)展任務(wù)繁重，學(xué)前教育供需矛盾較為突出問(wèn)題（表2）?；踞t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給，從客觀指標(biāo)衡量，每千人口擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)、每千人口執(zhí)業(yè)（助理） 醫(yī)師數(shù)這3個(gè)指標(biāo)（2015年數(shù)據(jù)） 在中部六省中，江西省均排在最后一位，這說(shuō)明，江西省醫(yī)療衛(wèi)生資源稀缺，供給不足比較突出，亟需增加供給（表3）。社會(huì)保障和就業(yè)方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)逐年增加，但標(biāo)準(zhǔn)偏低。

表1 2015年江西省一般公共服務(wù)支出、教育支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出及其占比 單位：元

表2 中部六省基本公共教育比較

表3 中部六省基本公共衛(wèi)生比較

3.基本公共服務(wù)地區(qū)供給“差序格局”

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，江西省各地市提供的基本公共服務(wù)存在量的差異。以2015年為例，地區(qū)生產(chǎn)總值最高的南昌市與最低的鷹潭市相比，兩者GDP相差3360.75億元（表4）；人均 GDP最高的南昌市與最低的贛州市，兩者人均GDP相差52731元。作為政府基本公共服務(wù)的主要的供給主體，縣級(jí)財(cái)政總收入差距巨大，最高的南昌縣2016年縣財(cái)政104.4億元，尚有16個(gè)縣財(cái)政總收入不足20億元（表5）。經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異較大,財(cái)政社會(huì)保障支出分布較為明顯，基本公共服務(wù)供給內(nèi)部結(jié)構(gòu)差異逐步顯現(xiàn)，城鄉(xiāng)等區(qū)域間公共服務(wù)水平差距拉大，呈現(xiàn)“差序格局”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)一般也相應(yīng)較高。

4.基本公共服務(wù)覆蓋人群“歧視性供給”

整體上看，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向非戶(hù)籍常住人口的覆蓋程度還不高，存在尚未覆蓋現(xiàn)象；私營(yíng)企業(yè)職工和個(gè)體工商戶(hù)的雇工、個(gè)體勞動(dòng)者、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等群體遠(yuǎn)未做到應(yīng)保盡保，基本公共服務(wù)尚未全覆蓋；一些困難群眾的就業(yè)、教育、醫(yī)療和住房等基本公共需求，也往往游離于社會(huì)保障和救助體系之外。同一個(gè)服務(wù)項(xiàng)目不同人群有不同的制度安排，造成區(qū)域、城鄉(xiāng)和不同人群的權(quán)利待遇差距較大。

表4 2015年江西省11個(gè)設(shè)區(qū)市地區(qū)生產(chǎn)總值與人均地區(qū)生產(chǎn)總值

表5 2016年江西省100個(gè)縣縣級(jí)財(cái)政總收入分布

以最低生活保障為例，農(nóng)村最低生活保障的對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民；城市居民最低生活保障的對(duì)象是家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的持有非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的城市居民。身份的限制使得既非農(nóng)民又非市民的農(nóng)民工被排除在外最低生活保障制度之外。也就是說(shuō)，2016年江西省1181.6萬(wàn)人農(nóng)民工（其中外出農(nóng)民工813.3萬(wàn)人，本地農(nóng)民工368.3萬(wàn)人）被排除在最低生活保障制度之外?？傊恍┗竟卜?wù)項(xiàng)目存在盲區(qū)疏漏，尚未有效覆蓋全部流動(dòng)人口和困難群體；城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向非戶(hù)籍常住人口的覆蓋程度還不高，存在尚未覆蓋現(xiàn)象。還有研究表明：從社會(huì)階層和人群均衡度來(lái)看，一是戶(hù)籍人口與外來(lái)人口，戶(hù)籍制度造成兩者之間享受的公共服務(wù)差別較大，外來(lái)人口的失業(yè)保險(xiǎn)金、最低生活保障金比例低、覆蓋面窄。二是企業(yè)職工與國(guó)家公務(wù)人員，不同的退休養(yǎng)老金制度和政策，雖然企業(yè)退休養(yǎng)老金在近幾年來(lái)逐年提高，但是公務(wù)人員的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)比企業(yè)同等資歷、職級(jí)退休人員的高出一到二倍。第三，國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)人員與事業(yè)單位職員，在職及退休后待遇差距比較大。而這些巨大的差距，僅僅是由于身份的不同享受到不同的政策待遇和制度安排。

5.基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)供給“二元結(jié)構(gòu)”

城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入既是衡量城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民人均收入情況的重要指標(biāo)，同時(shí)也是計(jì)算城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民在教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老、住房、就業(yè)等方面支出的前提和依據(jù)。2010年到2016年這6年間，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由15481元提高到28673元，農(nóng)村居民人均可支配收入由6年前的5789提高到12138元，雖然城鄉(xiāng)居民的人均收入都有比較大的提升,且農(nóng)村居民人均可支配收入增長(zhǎng)速度快于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)收入倍差2.67下降到2.36（小于全國(guó)平均水平2.73：1），但是，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入絕對(duì)值差距在擴(kuò)大，由2010年的9692元擴(kuò)大到2016年的16535元這種經(jīng)濟(jì)上的城鄉(xiāng)差距,也反映在城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)水平上以及發(fā)展機(jī)會(huì)發(fā)展空間等各個(gè)方面（表6）。相對(duì)于城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村供水、供電、交通、郵政等基本公共服務(wù)較為滯后，公共衛(wèi)生條件仍然較差，文化體育設(shè)施不足。

表6 2010、2014、2015、2016年江西省城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比較 （單位：元）

二、 深層次原因分析

1.行政體制上，政府責(zé)任履行不足

基本公共服務(wù)在現(xiàn)代國(guó)家被認(rèn)為是政府責(zé)任，也就是說(shuō)，政府沒(méi)有履行基本公共服務(wù)就是失職，應(yīng)該被問(wèn)責(zé)。這既由公共服務(wù)的內(nèi)在屬性所決定，也是由政府自身的特點(diǎn)決定。政府基本公共服務(wù)主體責(zé)任履行不足，集中反映在三個(gè)方面：一是服務(wù)型政府尚未建立。從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，目前我國(guó)政府仍為經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府。早有有調(diào)查發(fā)現(xiàn)[1]，全國(guó)范圍內(nèi)縣級(jí)政府負(fù)責(zé)農(nóng)村低保、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)村合作醫(yī)療等公共服務(wù)的部門(mén)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員編制少，服務(wù)對(duì)象多，工作任務(wù)重，不同程度影響了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。這種長(zhǎng)期實(shí)行的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，使得公共服務(wù)體系建設(shè)所需的人力資源、物質(zhì)資源、制度資源將無(wú)法得到保障，本應(yīng)由政府提供的基本公共服務(wù)匱乏，最終導(dǎo)致公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給總量不足。二是各級(jí)政府責(zé)權(quán)劃分不清晰，影響公共服務(wù)供給。在公共服務(wù)供給過(guò)程中，上下級(jí)不能明確劃分收支，造成多級(jí)政府相互推諉責(zé)任，導(dǎo)致公共服務(wù)供給問(wèn)題成為公共服務(wù)供給體系中突出“短板”。三是政府財(cái)權(quán)與事責(zé)不對(duì)稱(chēng)，削弱地方政府公共服務(wù)責(zé)任。目前,我國(guó)基本公共服務(wù)事權(quán)主要由縣、鄉(xiāng)基層財(cái)政承擔(dān)，形成一種“上級(jí)請(qǐng)客”卻由“下級(jí)買(mǎi)單”的局勢(shì)，影響了基層政府提供基本公共服務(wù)的積極性,產(chǎn)生“上有政策、下有對(duì)策”的“供給不作為”現(xiàn)象，拉大了基本公共服務(wù)的區(qū)域差距。

2.制度上，存在結(jié)構(gòu)性障礙

一是社會(huì)保障制度被矮化。社會(huì)保障制度未能體現(xiàn)維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的功能，沒(méi)有作出科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。目前，我國(guó)還沒(méi)有一套完整的公共服務(wù)法案和城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的社會(huì)保障法；迄今為止,尚未出臺(tái)《社會(huì)保障法》 ,沒(méi)有確立起社會(huì)保障的基本體系。二是公共政策之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?；竟卜?wù)供給碎片化，不同領(lǐng)域公共政策之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)欠缺，使得政策執(zhí)行及實(shí)施效應(yīng)與制定初衷落差較大,尤其表現(xiàn)在社會(huì)保障領(lǐng)域、住房保障領(lǐng)域。比如，現(xiàn)在社會(huì)政策分屬教育、民生、衛(wèi)生等部門(mén)，在中央層面沒(méi)有統(tǒng)一的類(lèi)似委員會(huì)的機(jī)構(gòu)作宏觀的設(shè)計(jì)，整體化、體系化亟待加強(qiáng)。三是轉(zhuǎn)移支付制度不完善。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制,只明確了中央政府與省級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付制度,對(duì)省以下轉(zhuǎn)移支付制度未作明確規(guī)定,未發(fā)揮省內(nèi)財(cái)力平衡的作用。四是長(zhǎng)期存在城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍這一歧視政策。長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度已經(jīng)深深嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)的各個(gè)方面。至今，以教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老、就業(yè)、住房等為主要內(nèi)容的我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)仍未擺脫以二元結(jié)構(gòu)為主要特征的發(fā)展格局。

3.機(jī)制上，長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成

一是財(cái)政投入機(jī)制長(zhǎng)效性與穩(wěn)固性缺失。政府沒(méi)有針對(duì)不同的公共服務(wù)類(lèi)型建立規(guī)范科學(xué)的有所區(qū)別的投入長(zhǎng)效機(jī)制，地方政府基本公共服務(wù)投入動(dòng)力不足。二是績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全。政府政績(jī)的考核指標(biāo)主要是GDP，這種只重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考核方式忽略了政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，導(dǎo)致政府在公共服務(wù)建設(shè)上缺乏動(dòng)力機(jī)制和約束機(jī)制。三是需求表達(dá)機(jī)制缺乏。在基本公共服務(wù)“自上而下”封閉式的供給機(jī)制中，居民無(wú)法充分表達(dá)需求，而上級(jí)部門(mén)沒(méi)有充分了解居民需要現(xiàn)狀的情況下，公共服務(wù)供給容易錯(cuò)位，供需不匹配。

三、理念、制度和措施

目前，我國(guó)公共服務(wù)水平存在著明顯的地區(qū)差異。“十三五”時(shí)期，欠發(fā)達(dá)地區(qū)將邁入工業(yè)化中后期和中高收入階段，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低決定基本公共服務(wù)提供能力的強(qiáng)弱，但并不直接決定基本公共服務(wù)水平。從需求看，基本公共服務(wù)需求將全面升級(jí)，基本公共服務(wù)需求總量增加，基本公共服務(wù)需求主體數(shù)量增加，基本公共服務(wù)需求結(jié)構(gòu)也日益多樣化，公共服務(wù)支出壓力在增大；從供給看，財(cái)政收入增長(zhǎng)空間變窄。欠發(fā)達(dá)地區(qū)健全完善基本公共服務(wù)需要用新的政策導(dǎo)向和公共服務(wù)供給能力來(lái)應(yīng)對(duì)，同時(shí)結(jié)合自身的歷史進(jìn)程、發(fā)展階段、現(xiàn)實(shí)情境，由理念到制度，再到方案措施，尋求破解之策。

1.均等化理念

逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，是解決地區(qū)和城鄉(xiāng)收入分配差距的最有效辦法，是實(shí)現(xiàn)共享改革發(fā)展成果的重要舉措之一，已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。作為一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，在價(jià)值層面上，均等化體現(xiàn)了公民平等的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)；在實(shí)際運(yùn)作層面，均等化成為判斷公共服務(wù)體系是否良好運(yùn)行的重要標(biāo)準(zhǔn)。均等化意味著：確保起點(diǎn)公平、追求機(jī)會(huì)公平、注重結(jié)果公平、體現(xiàn)能力公平、尊重需求公平。據(jù)此理念，當(dāng)下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)首先要托住“三個(gè)底”[2]：一是托住普遍的基本保障的底。要在義務(wù)教育、公共醫(yī)療、基本養(yǎng)老，提供基本保障和服務(wù)，滿足人們基本生存和發(fā)展需求。二托住特殊的困難人群的底。首先在于對(duì)貧困人口、社會(huì)弱勢(shì)群體的特別關(guān)注。在政策的制定和制度的完善上，做出最有利于貧困人口、社會(huì)弱勢(shì)群體的安排。對(duì)他們進(jìn)行特殊救助和扶持，“守住他們生活的底線”；對(duì)貧困人口而言，要實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”，到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)貧困人口不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和基本住房。三是托住急需的救助人群的底，幫助他們渡過(guò)生活中不期而遇的各種難關(guān)，“多做一些雪中送炭、急人之困的工作”。

2.全面覆蓋的制度政策

黨的十八屆五中全會(huì)明確提出，依靠制度的優(yōu)化與保障，“使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。”必須“作出更有效的制度安排”，最大化地發(fā)揮引導(dǎo)、制約、規(guī)范作用，為政府履行基本公共服務(wù)責(zé)任和職能提供法律政策依據(jù)和制度保障。一是在“自上而下”的制度設(shè)計(jì)上，加快基本公共服務(wù)的立法進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度全面性覆蓋?，F(xiàn)階段，亟需要建立一個(gè)低水準(zhǔn)、廣覆蓋、有實(shí)效的初級(jí)的民生保障法律體系，初步保障“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居 ”。二是在“自下而上”的基層探索上，推動(dòng)地方政府基本公共服務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為規(guī)則制度?，F(xiàn)在，江西省普遍建立了比較規(guī)范的街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))便民服務(wù)中心社區(qū)便民服務(wù)站，可以通過(guò)規(guī)范服務(wù)體系、梳理服務(wù)項(xiàng)目、提供服務(wù)保障、實(shí)現(xiàn)服務(wù)下沉，來(lái)完善和創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)。三是在“橫向”的政策協(xié)同上，促進(jìn)制度并軌和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。江西省積極推進(jìn)基本公共服務(wù)制度并軌的改革探索，醫(yī)療保險(xiǎn)的并軌進(jìn)展神速。

3.科學(xué)的成本分擔(dān)機(jī)制

規(guī)范的公共服務(wù)提供成本的分擔(dān)機(jī)制，有利于加速實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)?！秶?guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確要求：“合理界定中央政府與地方政府的基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任，并逐步通過(guò)法律形式予以明確；逐步增加中央和省級(jí)政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任；強(qiáng)化省級(jí)政府在教育、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域基本公共服務(wù)的支出責(zé)任。合理增加中央和省級(jí)政府基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任。”根據(jù)中央的各項(xiàng)指標(biāo)，結(jié)合省市縣經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收支等情況制定出的“十三五”期間各項(xiàng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以此為依據(jù)，形成合理的縱向的基本公共服務(wù)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。一是將部分供給事權(quán)上移給中央政府，減輕了地方政府財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配；二是省市縣鄉(xiāng)各級(jí)政府要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度，建立起科學(xué)合理、穩(wěn)固均衡的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。三是要加快構(gòu)建政府、企業(yè)、個(gè)人多方共同參與的成本分擔(dān)機(jī)制。基本公共服務(wù)主要由政府供給和主導(dǎo)，包括基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障（如養(yǎng)老金支付）、基本勞動(dòng)就業(yè)與住房保障這5大類(lèi)具有“民生保障”功能的基本公共服務(wù)支出。如果按照中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社聯(lián)合發(fā)布《城市藍(lán)皮書(shū)》指出的，中部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本10.4萬(wàn)元計(jì)算，到2020年與全國(guó)同步建成小康社會(huì)，以江西省為例，將要投入8091.2億元進(jìn)行農(nóng)民市民化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本預(yù)計(jì)將約占到2020年江西省生產(chǎn)總值（GDP） 的16%，政府財(cái)力根本無(wú)法包辦。從全國(guó)范圍來(lái)看，2013年，我國(guó)農(nóng)民工為2.6億人，其中在城鎮(zhèn)購(gòu)房的占比僅為0.6%，在城市獨(dú)自租賃居住的占比為13.5%，合租居住的為19.7%，合計(jì)33.8%。其他農(nóng)民工基本居住在單位集體宿舍、單位工棚和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。[3]這說(shuō)明，農(nóng)民工對(duì)保障性住房的潛在需求非常大。隨著中西部城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在當(dāng)前政府財(cái)政收入趨緩的形勢(shì)下，持續(xù)擴(kuò)大的城鎮(zhèn)化資金需求，將進(jìn)一步制約基本公共服務(wù)向常住人口的覆蓋面和覆蓋程度。因此，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，打破城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)政府財(cái)政供給單一結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，加快建立多方共同參與的成本分擔(dān)的體制機(jī)制，有利于構(gòu)建讓所有的社會(huì)成員平等地從政府提供的基本公共服務(wù)中獲益的制度。

4.政府公共服務(wù)業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的績(jī)效評(píng)估體系

根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況,設(shè)立不同的基本公共服務(wù)評(píng)定內(nèi)容和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),建立基本公共服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)體系，并納入政府績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),以此衡量政府基本公共服務(wù)績(jī)效水平。將基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估與干部選拔、任用和內(nèi)部激勵(lì)相聯(lián)系，在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。將公眾滿意度納入干部政績(jī)考核體系。

5.創(chuàng)新提效的供給方式

供給方式是基本公共服務(wù)體系建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，受制于政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的調(diào)整。供給方式創(chuàng)新提效要做到：1）培育多元供給主體。一是理順政府與事業(yè)單位在基本公共服務(wù)供給中的關(guān)系，推動(dòng)事業(yè)單位去行政化和去營(yíng)利化，強(qiáng)化提供基本公共服務(wù)事業(yè)單位的公益屬性，逐步將有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織。二是引導(dǎo)社會(huì)力量參與。在基本公共服務(wù)決策領(lǐng)域引入民主協(xié)商機(jī)制，將傳統(tǒng)的“自上而下”的供給方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀焙汀吧舷禄?dòng)”的跨界合作服務(wù)方式，提高社會(huì)公眾對(duì)政府基本公共服務(wù)的認(rèn)可度滿意度和獲得感。三是大力發(fā)展社會(huì)組織。欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理體系中最需要加強(qiáng)的環(huán)節(jié)，是改變政府系統(tǒng)存在的大包大攬問(wèn)題，促進(jìn)公眾參與和社會(huì)組織協(xié)同。2）促進(jìn)提供方式多元化。一是繼續(xù)推進(jìn)和完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。二是能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸納社會(huì)資本參與。三是鼓勵(lì)發(fā)展志愿服務(wù)和慈善服務(wù)，發(fā)揮慈善組織、專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)在基本公共服務(wù)提供中的協(xié)同功能和補(bǔ)充作用。四是發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”益民服務(wù)，提升基本公共服務(wù)供給質(zhì)量和水平。

6.無(wú)縫隙公共服務(wù)的具體措施

有學(xué)者提出構(gòu)建“整體型政府”組織模式和無(wú)縫隙的公共服務(wù)提供等措施，其核心在于政府在公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)中要有整體性的思維、整體性結(jié)構(gòu)以及整體性（一致性）的行動(dòng)，從而形成基本公共服務(wù)提供的合力。據(jù)于此思路，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)逐步構(gòu)建縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)的基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。一是著力提高縣域基本公共服務(wù)水平，充分發(fā)揮縣級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)輻射帶動(dòng)作用。二是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心作用，夯實(shí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)底功能。全省各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）都設(shè)有便民服務(wù)中心，已在“十二五”時(shí)期陸續(xù)投入使用。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心主要是針對(duì)農(nóng)村困難群體提供保障性服務(wù)，同時(shí)面向村民整體提供發(fā)展性服務(wù)，成為協(xié)調(diào)、配合改善基本民生保障平臺(tái)；排查調(diào)處矛盾糾紛平臺(tái)；政策網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)。三是以社區(qū)為“抓手”，發(fā)揮居村（社區(qū)） 便民代辦點(diǎn)作用。以社區(qū)為“抓手”，要增強(qiáng)社區(qū)回應(yīng)群眾現(xiàn)實(shí)需要的意愿和能力，通過(guò)提供菜單式、個(gè)性化、靈活服務(wù)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給與服務(wù)需求的有效對(duì)接；以“服務(wù)到家”這樣的“流動(dòng)服務(wù)”方式解決偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民基本公共服務(wù)問(wèn)題，打通最后一公里?，F(xiàn)在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社區(qū)聯(lián)動(dòng)，采取“便民服務(wù)中心＋代辦服務(wù)站”的模式，每個(gè)行政村建立代辦點(diǎn)，代辦員免費(fèi)代辦、坐班收集群眾委托事項(xiàng)，提供預(yù)約上門(mén)服務(wù)，協(xié)助群眾“問(wèn)事－受理－代辦－回復(fù)”，為群眾節(jié)約辦事時(shí)間和學(xué)習(xí)時(shí)間。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過(guò)掛村這種形式，對(duì)村（社區(qū)）公共事務(wù)包片、包組、包戶(hù)，定期到社區(qū)開(kāi)展“民情接訪日活動(dòng)”并設(shè)置“民情信箱”，上門(mén)收集群眾服務(wù)需求，加強(qiáng)與居（村）民溝通。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視建立村級(jí)代辦點(diǎn)建設(shè)，往往把村級(jí)代辦點(diǎn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)的延伸鏈條。由國(guó)土、林業(yè)、計(jì)生等部門(mén)組成的流動(dòng)便民服務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心牽頭，定期到邊遠(yuǎn)村組實(shí)地開(kāi)展便民服務(wù)；在村委會(huì)設(shè)立便民服務(wù)代辦點(diǎn)、邊遠(yuǎn)組設(shè)立代辦點(diǎn)，構(gòu)建起鄉(xiāng)村組三級(jí)聯(lián)動(dòng)便民服務(wù)體系，推動(dòng)基層政府轉(zhuǎn)變服務(wù)理念和服務(wù)方式。

[1]徐增陽(yáng).縣級(jí)政府公共服務(wù)體系：?jiǎn)栴}與對(duì)策——以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為視角[J].調(diào)研世界，2009，（3）.

[2]中央黨校中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心.保障改善民生提高共享水平[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2016-4-14.

[3]李海輝.新型城鎮(zhèn)化面臨諸多新難題新挑戰(zhàn)[EB/OL].中國(guó)網(wǎng)，www.china.com.cn，2014-04-04.