■ 顧大松

隨著城鎮(zhèn)化、機動化的快速發(fā)展，機動車停車難、停車亂已經(jīng)成為我國城市的“通病”，困擾著城市居民與城市管理者，機動車停車難、停車亂往往又導(dǎo)致了通行難，占用、侵擾了城市居民的生活與交往空間，人們因為違停、收費等問題而紛爭不斷，可以說，停車難、停車亂讓城市生活不再美好。

為了解決機動車停車難，人們的第一反應(yīng)就是增加停車位的供給，利用各種資源增加停車位的供給，但是車位越多，問題并沒有得到緩解，甚至又產(chǎn)生了新問題。事實上，通過增加泊位供給解決機動車停車難題，難以避免地陷入當斯定律所揭示的困境—“在政府對城市交通不進行有效管制的情況下，新建的道路設(shè)施會誘發(fā)新的交通量，而交通需求總是傾向于超過交通供給?！币虼耍鉀Q停車難、停車亂問題，有效的政府管制必不可少。不過，由于政府的管制必然涉及到對有車一族的權(quán)利限制與義務(wù)設(shè)定，相關(guān)法律法規(guī)的制定與修改必不可少，并為城市停車難題提供系統(tǒng)科學(xué)的法治解決路徑。

一、“路權(quán)公平”的停車立法

從交通特征來看，停車難題主要發(fā)生在城市建成區(qū)范圍，因此具有地方性，需要城市基于自身的用地特征、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、發(fā)展條件等確定停車難題解決的頂層方案。2015年修訂的《中華人民共和國立法法》第七十二條第二款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)?！背鞘型＼噯栴}屬于城市范圍內(nèi)的典型“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”問題，因此城市停車難題的頂層方案在于開展城市的立法，并為政府實施有效的管制提供行動依據(jù)。

不過，由于停車難題是一個系統(tǒng)的問題，根據(jù)當斯定律所揭示的道理，城市停車立法不能僅僅著眼于機動車停放難題的解決，因為這樣往往會被問題所“俘虜”，陷入“以機動車為本”的迷途，不當?shù)卦黾訖C動車泊位的供給，甚至僅僅考慮私人小汽車的車位滿足問題，而不綜合考慮多種出行工具的均衡，人為壓縮城市的步行空間，忽略城市的資源更應(yīng)該為人服務(wù)這一本質(zhì)要求，最終又回到當斯定律所預(yù)示的老路。因此，作為城市停車難題解決頂層設(shè)計的停車立法，不應(yīng)局限于機動車停車管理的立法，更應(yīng)該統(tǒng)籌考慮機動車與非機車停放問題，在關(guān)注機動車停車難題的同時，也為非機動車出行工具預(yù)留充分的空間，以傾斜分配停放資源，實現(xiàn)路權(quán)公平分配的城市停車立法。

在立法過程中，針對機動車停車管理領(lǐng)域，要大力扭轉(zhuǎn)以小汽車為本的思路，要為城市居民提供集約化出行服務(wù)的公交車考慮周全的停車場站空間，也要為城市運轉(zhuǎn)提供物流服務(wù)的貨運車輛提供合理的停放空間與道路泊位。而在非機動車停放管理問題上，應(yīng)當特別針對時下興起的互聯(lián)網(wǎng)租賃自行（俗稱“共享單車”）停放管理進行立法，一方面本著鼓勵非機動車出行方式、鼓勵共享單車發(fā)展的目的，為非機動車停放規(guī)劃、建設(shè)更多空間；另一方面則應(yīng)根據(jù)私人非機動車、共享單車的行為與停放特征，設(shè)計科學(xué)的停放管理規(guī)則，以規(guī)范共享單車的亂停亂放現(xiàn)象，實現(xiàn)以人為本的城市空間的和諧。

二、“執(zhí)法管理”的道路停車

基于“路權(quán)公平”原則開展的機動車、機動車停放管理立法是一個系統(tǒng)工程，需要有一個時間過程，而且除了具有立法權(quán)的設(shè)區(qū)市，我國尚有諸多不具有立法權(quán)的城市也面臨迫切的停車難、停車亂問題。因此，在期待城市立法提供頂層設(shè)計的同時，法治視角的應(yīng)對方案中，仍然有必要以道路停車的“執(zhí)法管理”為重要抓手，針對性地處理城市停車難、停車亂問題。

不論是機動車道、非機動車道還是人行道，主要是為了通行便利之用。在相關(guān)道路上設(shè)置停車泊位，其主要功能在于臨時停放之用，實則上也是行車便利所需，但不能成為長時、長期的停車場。與此同時，為了調(diào)抑需求者眾而道路泊位數(shù)寡的矛盾，收取一定的停車費用也有必要。但是，現(xiàn)實環(huán)境中，城市道路停車泊位往往異化為長時停車的停車場，而停車收費難以公開公用，進而形成服眾的公信力。因此，有必要通過嚴格精準的執(zhí)法管理，扭轉(zhuǎn)道路停車設(shè)置與管理的誤區(qū)，有針對性地解決道路停車的問題。

首先，路內(nèi)泊位基于臨時性特性而依法設(shè)置與取消。《中華人民共和國道路交通安全法》第三十三條第二款規(guī)定：“在城市道路范圍內(nèi)，在不影響行人、車輛通行的情況下，政府有關(guān)部門可以施劃停車泊位?！边@一條款明確了城市政府相關(guān)部門可以在城市道路上設(shè)置停車泊位的基本要求，但遺憾的是卻未明確道路泊位的臨時性，而各地也有施行道路交通安全法的地方性法規(guī)、規(guī)章對其進行了明確，如《江蘇省道路交通安全管理條例》第三十一條規(guī)定：“機動車停車位不足的城市街區(qū)，市、縣公安機關(guān)交通管理部門可以根據(jù)交通狀況和公共停車場建設(shè)規(guī)劃，在不影響行人、車輛通行的情況下，在城市道路范圍內(nèi)施劃臨時停車泊位，并規(guī)定停車泊位的使用時間，設(shè)置警示標志。在交通情況發(fā)生變化時，公安機關(guān)交通管理部門可以撤除停車泊位。”而2014年5月1日施行的深圳市政府規(guī)章《深圳市機動車道路臨時停放管理辦法》更是以機動車在道路泊位上停放屬于臨時停放而進行行政立法，準確地把握了道路上停車泊位的基本屬性，并以此約束機動車在道路上的停放行為。

其次，道路停車實行執(zhí)法管理而非收費管理。道路作為公共資源，應(yīng)為所有人通行使用。機動車在道路上臨時停車也在一定程度上可以說是通行的組成部分，因此依據(jù)法律規(guī)定，在不妨礙行人、車輛通行的情況下，道路可以施劃停車泊位。但當泊位數(shù)寡而需求者眾時，如何更好地公平分配資源，卻是當前道路停車管理的一大難題。當公共資源被少部分人占用，為實現(xiàn)公平，必要的收費在行政法上屬于行政事業(yè)性收費性質(zhì)，應(yīng)由政府相關(guān)部門或者其委托單位收取并納入城市政府財政統(tǒng)一管理。不過，對于政府部門而言，收取駕車人的泊位占用費用并不是目的，而是一種公共秩序的維護，甚至就是一種執(zhí)法行為的附帶效果，如《深圳機動車道路臨時停放管理辦法》第二十一條中就規(guī)定，駕駛?cè)嗽诘缆吠＼囄煌７跑囕v，應(yīng)當“按照規(guī)定支付路邊臨時停車位使用費”；第三十條則設(shè)定未繳費停車的的處罰要求，并將該記錄“納入個人信用征信系統(tǒng)”。而今年3月30日北京市人大常委會通過的《北京市機動車停車條例》第四十一條也規(guī)定：“停車人應(yīng)當按照規(guī)定繳納道路停車費用。違反前款規(guī)定，由區(qū)停車管理部門進行催繳，并處200元罰款；情節(jié)嚴重的，并處500元以上1000元以下罰款。”因此，道路停車管理中，除了強調(diào)政府部門將停車費用收取情況公開并用于公用以建立公信力同時，也應(yīng)扭轉(zhuǎn)時下比較普遍的收費管理理念，在明確停車人法定繳費義務(wù)同時，通過執(zhí)法管理方式促進停車人義務(wù)的積極履行，實現(xiàn)道路停車從收費管理向執(zhí)法管理的轉(zhuǎn)變。

最后，應(yīng)特別注重道路違法停車的執(zhí)法管理。不論道路停車泊位的管理，還是路面交通秩序的管理，均主要為通行服務(wù)，而且，道路泊位內(nèi)的管理與泊位外的管理具有聯(lián)動效果。如果僅僅局限泊位內(nèi)的收費管理，或者道路泊位內(nèi)外管理分割，將在很大程度影響整體管理效果，甚至當?shù)缆飞喜次簧线`停普遍不能得到糾正，卻在不斷加強泊位內(nèi)的收費管理，更是本末倒置。因此，在以執(zhí)法管理理念與制度糾編道路泊位收費管理時，對于道路泊位外的執(zhí)法管理更要加強，才會形成合力。具體而言，道路泊位外的執(zhí)法管理主要包括兩大方面：一是違停處罰；二是嚴重違停的清拖（行政強制措施）。在違停處罰方面，應(yīng)當將罰款與附帶的記分措施同時使用，以充分發(fā)揮記分措施的教育作用；而違停清拖方面，應(yīng)當以清晰、明確的告知方式，明確路段清拖的警示，并統(tǒng)一調(diào)配清拖車輛與隊伍，以行政強制措施的執(zhí)法方式力保道路通行秩序。

三、“有位購車”的立法試點

2016年，北京市在啟動機動車停車管理條例立法的時候，曾經(jīng)表達了按照“有位購車、停車入位、停車付費、違停受罰”十六字方針開展立法。其中，“有位購車”的說法迅速引發(fā)社會熱議，反對聲音者眾，而支持聲音者寡，后來正式的立法進程中，這一提法在文本中沒有得到體現(xiàn)。

2014年11月29日，東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心主辦的第二屆南京城市停車治理論壇上，筆者作為執(zhí)筆人，發(fā)布了“合理調(diào)控城市機動車規(guī)模五項南京共識”，其中第三項是：“停車治理作為合理調(diào)控機動車規(guī)模方式的基礎(chǔ)，在于車主自備車位的法理，城市可以開展相應(yīng)立法的探索”。這一論壇形成共識的根本在于，車主自備車位應(yīng)當是合理機動車規(guī)模的基礎(chǔ)，而這需要立法的頂層安排。如面積2190平方公里、人口1300萬的日本東京，機動車保有量超過800萬輛，卻沒發(fā)生系統(tǒng)性的擁堵問題，其原因除了發(fā)達的軌道交通、公共交通供給外，對于小汽車的依法、科學(xué)管理就發(fā)揮了重要的作用，特別是《車庫法》（全稱為“汽車保管場所確保相關(guān)法律”）的制定與實施起了關(guān)鍵作用。

車位是私人物品，本應(yīng)通過市場配置資源，通過市場調(diào)節(jié)供求關(guān)系。然而，由于執(zhí)法成本高及執(zhí)法不嚴，大量車主利用公共空間停車，使停車成本不能真實反映供求關(guān)系，價格信號失真，停車供求矛盾愈益嚴重。更重要的是，停車價格信號失真，不僅影響停車市場資源配置，還影響城市交通不同交通模式資源配置。“有位購車”則是通過法治手段改善扭曲的停車供求關(guān)系，反映停車市場的真實成本。因此，從長期看“有位購車”入法，實際也是解決現(xiàn)有停車資源供給不足的重要保障。因此，有必要通過個別城市授權(quán)試點立法方式，確定“有位購車”并嚴格執(zhí)行。

不過，做好國家法律與城市立法協(xié)調(diào)、推行全面的車位登記制度，是“有位購車”入法后的重要保障措施。早年北京也曾推行過“有位購車”政策，但實施不久后又取消，其問題在于相應(yīng)的法治體系配置缺失與未能嚴格執(zhí)法。在全面依法治國的大環(huán)境下，“有位購車”入法需要系統(tǒng)保障體系的支持，方能有效推動城市停車難題的解決，以維護與增進公共利益。

首先，城市立法與國家法律的協(xié)調(diào)是前提?！坝形毁徿嚒比敕ㄖ苯右笮萝囐徺I后，提供居住區(qū)一定范圍內(nèi)的泊位證明（自購或租賃）方能獲得登記，這實際是一個地方性法規(guī)增設(shè)機動車登記條件的立法。如《中華人民共和國道路交通安全法》規(guī)定，申請機動車登記，應(yīng)當提交以下證明、憑證：（一）機動車所有人的身份證明。（二）機動車來歷證明。（三）機動車整車出廠合格證明或者進口機動車進口憑證。（四）車輛購置稅的完稅證明或者免稅憑證。（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當在機動車登記時提交的其他證明、憑證。公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當自受理申請之日起五個工作日內(nèi)完成機動車登記審查工作，對符合前款規(guī)定條件的，應(yīng)當發(fā)放機動車登記證書、號牌和行駛證；對不符合前款規(guī)定條件的，應(yīng)當向申請人說明不予登記的理由?！薄坝形毁徿嚒钡囊?，在上述道路交通安全法規(guī)定中并無體現(xiàn)，而增設(shè)條件也只能源于法律、行政法規(guī)。《中華人民共和國行政許可法》第十六條規(guī)定：“法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件?！币虼?，城市地方性法規(guī)設(shè)定“購車入位”的要求，應(yīng)當依據(jù)十八屆四中全會決定要求，取得全國人大常委會授權(quán)，唯其如此，方能協(xié)調(diào)好國家法律與城市立法的關(guān)系，以實現(xiàn)依法立法。

其次，全面的車位登記制度是基礎(chǔ)。推動“有位購車”入法目標的實現(xiàn)，特別需要有效運轉(zhuǎn)的車位登記制度?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第七十四條規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫應(yīng)當首先滿足業(yè)主的需要。建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定?！睂嵺`中，人們常對這一條產(chǎn)生誤解，進而讓城市停車問題顯得更難解決，如深圳就因居住區(qū)配建車位歸小區(qū)業(yè)主共有還是原開發(fā)單位所有而爭論不休，大量的小區(qū)地下停車位無法登記，有些城市則把地下車位是否計入容積率作為發(fā)放產(chǎn)權(quán)證標準，導(dǎo)致大量未能計入建筑容積率的地下車位無法登記。因此，試點城市的“有位購車”入法工作，必須在全面推行車位登記制度后，才能順利開展。