賀非非 線鳳陽

摘要：促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是“十三五”規(guī)劃期間的重要任務(wù)，不論是城鎮(zhèn)化還是城鄉(xiāng)發(fā)展都離不開農(nóng)村發(fā)展。在“三農(nóng)”工作中重要的問題之一是農(nóng)村土地問題，自改革開放以來，人們一直在發(fā)掘土地的價(jià)值，土地的三權(quán)分置是對農(nóng)村土地的價(jià)值的再次挖掘。本文對三權(quán)分置背景之下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并對存在的問題進(jìn)行解析，進(jìn)而提出有效的解決措施。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；土地流轉(zhuǎn)；三權(quán)分置

城鎮(zhèn)化建設(shè)中，不可避免地會解構(gòu)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系，形成真正的城鄉(xiāng)一體化。在這一進(jìn)程中，人的因素不可忽視，要改變附從在土地的農(nóng)民的生活方式，必須解決其基本要求，比如各種社會保障的滿足，以求得農(nóng)民真正自愿地將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，保障農(nóng)民的權(quán)益不受損害。土地三權(quán)分置背景下，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)如火如荼地進(jìn)行，盲目追求過快的速度，導(dǎo)致了一系列的不良結(jié)果，需要對其進(jìn)行全面的分析，保證土地流轉(zhuǎn)的健康運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系

（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)。黨的十六大提出了走中國特色城鎮(zhèn)化道路的戰(zhàn)略決策，自此之后的黨和國家的決策中，不斷提出關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策，比如在黨的十八大中提出城鎮(zhèn)化是全面建設(shè)小康社會的載體之一。2012年中國經(jīng)濟(jì)工作會議提出了有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，走集約、智能、綠色、低碳的城鎮(zhèn)化建設(shè)道路。

城鎮(zhèn)化建設(shè)的十幾年來，我國的城鎮(zhèn)化率以平均1%的速度增長，相當(dāng)于每年造一個(gè)上海市（2096萬人），城鎮(zhèn)化過程中所帶來的經(jīng)濟(jì)效益是相當(dāng)巨大的，就這1%的城鎮(zhèn)化增長率標(biāo)志著有1000萬的農(nóng)民走進(jìn)城市生活，可以拉動1200億元的居民消費(fèi)，增加66萬億元新增投資需求。但是隨著表面的經(jīng)濟(jì)效益的增長，其背后所附帶的問題也不少，比如城鄉(xiāng)用地的集約程度不高，有時(shí)會出現(xiàn)大片的開發(fā)區(qū)荒蕪閑置，造成了巨大的浪費(fèi)；再比如人口城鎮(zhèn)化不徹底，片面地追求表面的城鎮(zhèn)化，將農(nóng)民的土地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，但又不能提供給這些農(nóng)民等同于城市居民的福利待遇，也就是形式上實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，可生活還處在以前的狀態(tài)。據(jù)調(diào)查有近3億農(nóng)民工和城鎮(zhèn)間流動人口無法享受與城市居民同等的公共服務(wù)。

面對諸多的問題，政府對城鎮(zhèn)化提出了要求。國務(wù)院總理李克強(qiáng)指出：“新型城鎮(zhèn)化核心是人，必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成”。搞城鎮(zhèn)化建設(shè)必須處理好城鎮(zhèn)與農(nóng)村的關(guān)系，兩者之間的轉(zhuǎn)換銜接必須到位，平穩(wěn)地促成轉(zhuǎn)接，減少中間地帶管理缺失的問題。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。我國農(nóng)村土地類型分為農(nóng)業(yè)用地、集體建設(shè)用地和未利用土地。社會主義改造完成之前，我國的農(nóng)村土地是是歸農(nóng)民所有，改造完成后，土地是歸集體所有。農(nóng)村三權(quán)分置的土地制度，細(xì)分了農(nóng)村土地的用益物權(quán)。所謂的用益物權(quán)指的是非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權(quán)利，就是認(rèn)同土地所有權(quán)歸集體所有的前提下，農(nóng)民依據(jù)其身份對土地的承包經(jīng)營?，F(xiàn)在農(nóng)民因自身的因素以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的原因，將本屬于自己的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方，從而獲取一定的收益。

土地使用權(quán)是個(gè)人或集體依法對土地實(shí)際經(jīng)營、收益的權(quán)利，可以依法轉(zhuǎn)讓、出租等，這就是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。實(shí)質(zhì)上是農(nóng)戶保留了承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，從而達(dá)到將粗放利用或者荒廢的土地的收益最大化，也就是實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，也在側(cè)面給轉(zhuǎn)讓出土地使用權(quán)的農(nóng)民提供一定的經(jīng)濟(jì)來源。這里的前提是農(nóng)村土地是屬于集體所有，從法律上明確了三權(quán)分離這一概念，其實(shí)也是對農(nóng)民承包權(quán)的保護(hù)。這是身份的權(quán)利，只有擁有農(nóng)村集體組織成員的身份才會有承包農(nóng)村土地的權(quán)利，將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方以獲得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，可以保障農(nóng)民的基本生存。

（三）城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系。

1.城鎮(zhèn)化建設(shè)倒逼農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的人和土地。必須認(rèn)識到城鎮(zhèn)化建設(shè)的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，農(nóng)村人口流向城市，不能忽略對這部分離地的農(nóng)民的社會基本保障，不能只要地不要人。某些地方政府為了政績，集中安置一部分農(nóng)民，把人送上了樓，將土地集中起來搞建設(shè)，但是卻不能解決失地人的可持續(xù)發(fā)展，結(jié)果只能是勞民傷財(cái)。隨著工業(yè)化的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了變化，農(nóng)業(yè)在國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的比重已經(jīng)大不如前，工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展帶來非常多的就業(yè)崗位，吸引了從農(nóng)業(yè)解放出來的剩余勞動力。人走地空，閑置的農(nóng)村土地與其荒廢，不如流轉(zhuǎn)給需要的第三方以獲取一定的收入，又可以使土地使用率最大化。越來越多的人從土地走出去，又有了巨大的崗位需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了謀求收益最大化，會擴(kuò)大經(jīng)營的規(guī)模，需要一定的廠房作為發(fā)展基地，有時(shí)為了原材料的就近取材，也會就近建設(shè)，城鎮(zhèn)化的過程中會促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。首先，土地流轉(zhuǎn)必須保障人的生活。不管是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還是城鎮(zhèn)化建設(shè)解決的都是人的問題，要想使農(nóng)民自愿地將土地流轉(zhuǎn)出去，必須保障農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地之后的生活。我國的農(nóng)民有很重的土地意識，在中國的歷史發(fā)展中土地對于農(nóng)民是最不可缺少的，中國共產(chǎn)黨就是以土地革命贏得民心的，雖然之后又將土地收歸集體所有，但是農(nóng)民還是有承包經(jīng)營權(quán)。因此要想農(nóng)村土地的高效流轉(zhuǎn)離不開城鎮(zhèn)化建設(shè)中的社會保障條件的完善以及流轉(zhuǎn)的效益問題。為了現(xiàn)實(shí)利益，政府不得不去關(guān)注這個(gè)焦點(diǎn)，不斷完善關(guān)于土地流轉(zhuǎn)之后的制度保障問題，這個(gè)過程中完善了農(nóng)村的社會保障，其實(shí)也促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的建設(shè)。

其次，高效的土地流轉(zhuǎn)給城鎮(zhèn)化的建設(shè)帶來土地存量?！皳?jù)我國國土資源部統(tǒng)計(jì)，目前農(nóng)村存量集體建設(shè)用地有2.7億畝，相當(dāng)于5倍的城市建設(shè)用地；中國農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地187平方米左右，遠(yuǎn)高于城市人均用地水平?！盵1]如果將這一部分土地開發(fā)出來，會帶動巨大規(guī)模效應(yīng)，而且流轉(zhuǎn)后的土地是集約化的土地，如果將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)大戶，必然會形成生產(chǎn)的規(guī)模化，規(guī)?；鶐淼氖菣C(jī)械化，機(jī)械化也就促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。流轉(zhuǎn)后，原來依附在土地上的農(nóng)民將轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)，帶來巨大的生產(chǎn)力，所以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給城鎮(zhèn)化帶來了發(fā)展的基礎(chǔ)。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題

我國農(nóng)村現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)大體上分為兩大類，一是農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶，搞集中連片經(jīng)營的農(nóng)業(yè)種植；另一是將農(nóng)村的建設(shè)用地和未利用地流轉(zhuǎn)，進(jìn)行商業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題。

1.農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)造成種植業(yè)結(jié)構(gòu)變化。目前市場上糧食作物的種植成本高，投入大，利潤小，大多數(shù)人不愿意種植糧食作物，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)后，不會去干涉其種植目的。市場經(jīng)濟(jì)下，農(nóng)民為了適應(yīng)市場需求，改變種植糧食的習(xí)慣，改種價(jià)值較高的經(jīng)濟(jì)作物，如種植蔬菜、水果等。這樣的種植往往剛開始獲得較大的經(jīng)濟(jì)利益，但隨著周圍農(nóng)戶的集中種植，跟風(fēng)效應(yīng)就會出現(xiàn)，市場需求就會發(fā)生改變，而農(nóng)戶一般都缺乏有效的信息來源，信息不對稱加劇了種植的風(fēng)險(xiǎn)，一些農(nóng)戶產(chǎn)品滯銷的報(bào)道層出不窮。更重要的是我國的糧食作物產(chǎn)量會降低，存在糧食安全問題。

2.農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)受讓方濫用土地的問題。一是在現(xiàn)行的法律規(guī)定下，土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營權(quán)期限不得超過承包期的期限，所以獲得農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)方，往往經(jīng)營的時(shí)間有限，為了在經(jīng)營期獲得最大的經(jīng)濟(jì)利益，會大量透支土地的土壤承載力。二是由于流轉(zhuǎn)后的土地不是自己的土地，在土地的打理方面缺乏責(zé)任意識。

3.農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)的手續(xù)欠妥。按照正常的程序來說，土地的流轉(zhuǎn)需要當(dāng)事人雙方根據(jù)《土地承包法》規(guī)定，將簽訂的流轉(zhuǎn)合同交發(fā)包方備案，目的在于日后產(chǎn)生的糾紛有根據(jù)可言，其實(shí)也可以讓主管部門確認(rèn)合同的有效與否。農(nóng)民普遍地存在法律意識較弱的現(xiàn)象，若是同村人承包，往往會口頭承包，即使簽訂了書面的協(xié)議，也不正規(guī)，其中的權(quán)責(zé)利不夠明晰，一旦發(fā)生爭執(zhí) 難以保證雙方的利益。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題。農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)主要包括兩部分：建設(shè)用地的所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)主要是出讓、出租、入股、聯(lián)營、抵押、置換等方式，對于農(nóng)戶而言，建設(shè)用地更多地是指宅基地流轉(zhuǎn)。

1.農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)程序不透明。城鎮(zhèn)化建設(shè)下，為緩解城市的壓力，往往會擴(kuò)張城市的建設(shè)范圍，就會不可避免地占用城郊地區(qū)的土地。城郊地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)必將帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益，有了經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，村干部為了使自己獲得額外的利益，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)與外來的流轉(zhuǎn)方串通一氣，惡意壓低流轉(zhuǎn)的價(jià)格，暗箱操作?；蛘吡鬓D(zhuǎn)之前，談妥符合自己利益的條件，不公開透明，對土地流轉(zhuǎn)中真正應(yīng)該獲益的村民造成傷害，村民缺乏有效的訴求渠道，就形成了釘子戶現(xiàn)象。

2.農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏估值體系。農(nóng)村建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過程中，對于土地的估值存在著很大的問題，土地的價(jià)值究竟應(yīng)該如何評估是一個(gè)問題。我們往往會聽到城郊的土地被征用后，有人一夜暴富，也有因?yàn)橥恋卣饔玫膬r(jià)格偏低，被強(qiáng)制征用的現(xiàn)象。不同的地域所帶來的土地價(jià)值是不一樣的，這符合價(jià)值規(guī)律，可是應(yīng)該有一套可以用來合理估價(jià)的體系去衡量土地的真正價(jià)值，以保護(hù)失地農(nóng)民的合法利益。土地的價(jià)值評估體系如果完善，流轉(zhuǎn)雙方都認(rèn)同，那么沖突會最大程度地減少，也不易被不法之人鉆法律空子，損害到農(nóng)民的利益。

3.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的問題。我國法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地是一戶一宅，因此農(nóng)村宅基地對于農(nóng)民而言有著特殊的意義，即使目前農(nóng)民離開農(nóng)村進(jìn)入城市，住進(jìn)了高樓，也不愿意將自己在農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)民的戀地情結(jié)相當(dāng)嚴(yán)重。此外即使愿意流轉(zhuǎn)，其目前所存在的價(jià)值太小，同樣作為住人的房子，城市和農(nóng)村之間的區(qū)別就在于城市住房有房產(chǎn)證作為擁有憑據(jù)，獲得房產(chǎn)證就是獲得了財(cái)產(chǎn)權(quán)，而農(nóng)村宅基地由于目前的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)還未完成，其所含的價(jià)值不大，存在諸多的不確定因素。

此外，為了流轉(zhuǎn)宅基地的建設(shè)用地，政府集中修建居民安置點(diǎn)，農(nóng)民用原有的宅基地進(jìn)行交換之后，不足以抵消購置住房的價(jià)錢，還需自己支付額外的購房費(fèi)用，對于失地農(nóng)民造成了巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，產(chǎn)生抵觸情緒，不利于農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。對于一戶一宅的定義比較模糊，有的村民家中幾代人就占有幾個(gè)宅基地，而真正有住房危機(jī)、需要危房改造的農(nóng)戶，卻得不到住宅建設(shè)的批復(fù)。

三、城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的解決路徑

（一）農(nóng)業(yè)用地土地流轉(zhuǎn)問題的對策。

1.保證耕地紅線是基礎(chǔ)。我國的耕地是稀缺資源，而且隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的建設(shè)，耕地還將會繼續(xù)被征用?；诖?，必須建立最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保證耕地的總面積是一方面，國家對劃定為耕地的土地嚴(yán)格控制，同時(shí)對流轉(zhuǎn)的耕地使用情況也要及時(shí)反饋，對于流轉(zhuǎn)的耕地的種植結(jié)構(gòu)、作物及時(shí)監(jiān)測，以防出現(xiàn)耕地不種糧的現(xiàn)象，劃定基本農(nóng)田，不得改變經(jīng)營種類，保證糧食供給。

對于耕地的濫用問題有必要進(jìn)行監(jiān)督，將流轉(zhuǎn)時(shí)限和流轉(zhuǎn)種植效果掛鉤。就是說政府建立監(jiān)督機(jī)制，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之后，及時(shí)地將受讓方每年的種植情況記錄在案，在簽訂流轉(zhuǎn)合同的時(shí)候，注明附加條件，比如在流轉(zhuǎn)期間如果出現(xiàn)廣種薄收的現(xiàn)象，作為土地的所有者有權(quán)將土地收回或者進(jìn)行相關(guān)處罰。相反，如果按照規(guī)定種植，對土地保護(hù)得當(dāng)就可以給予適當(dāng)?shù)莫剟?。就像現(xiàn)在的信用體系一樣，你如果出現(xiàn)貸款不還或者晚還，就會被記錄在案，之后的貸款就會受限制。

2.農(nóng)業(yè)用地的土地流轉(zhuǎn)規(guī)范是保障。針對農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)私下交易的現(xiàn)象，有必要進(jìn)行法律規(guī)范。這種私下的交易有時(shí)候造成責(zé)任不明的現(xiàn)象，一旦發(fā)生意外情況，很可能損害雙方的利益，對于農(nóng)業(yè)用地的土地流轉(zhuǎn)必須規(guī)范化、合同化，這就牽扯到建立正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)的問題。需要建立以政府為主導(dǎo)，村集體干部負(fù)責(zé)協(xié)辦，農(nóng)戶雙方為主體的流轉(zhuǎn)體系，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。政府在流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)配置專業(yè)律師，將土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)責(zé)任與義務(wù)和農(nóng)戶講清楚，按照市場需求合理估價(jià)，保障農(nóng)戶的利益，對于有爭議的問題提供咨詢服務(wù)。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)問題的對策。

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)過程公開透明是核心。對于農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，需要有著公開透明的程序，從招標(biāo)到競標(biāo)的程序都必須公開透明，對于流轉(zhuǎn)的階段以及結(jié)果及時(shí)公示，讓流轉(zhuǎn)過程在陽光下進(jìn)行。對于建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中關(guān)于利益的分配更要重視，流轉(zhuǎn)過程涉及的相關(guān)農(nóng)戶必須給予最大的尊重，流轉(zhuǎn)的權(quán)利不能集中在村干部幾個(gè)人手中。對于流轉(zhuǎn)集體土地得來的經(jīng)濟(jì)利益，合理分配是關(guān)鍵，即使不分配，對于這筆收入的使用情況也必須透明，既需要村集體內(nèi)部的監(jiān)督，也需要外部監(jiān)督。

2.確立農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)衡量標(biāo)準(zhǔn)是手段。土地的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)指的是對土地的實(shí)際價(jià)值進(jìn)行評估，評估的關(guān)鍵是讓流轉(zhuǎn)雙方都可以接受。這里說的土地流轉(zhuǎn)主要是政府對土地的征用問題，政府將土地低價(jià)征用以后，再高價(jià)劃批給企業(yè)，這個(gè)過程損害了農(nóng)戶的利益，并不是說農(nóng)戶應(yīng)該獲得所有的利潤，而是說這中間的差距太大，造成了群眾的不滿。

因此建立一個(gè)具有權(quán)威的土地流轉(zhuǎn)評估機(jī)構(gòu)迫在眉睫。這個(gè)第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)該得到政府和法律的認(rèn)可，按照法律的規(guī)定公平公開地評估。

3.保障農(nóng)民農(nóng)村宅基地的合法權(quán)益。盡快頒發(fā)農(nóng)村宅基地的“房產(chǎn)證”，保障農(nóng)戶依法取得的宅基地的合法權(quán)益。作為政府要理性看待農(nóng)民對宅基地的依戀，不能強(qiáng)制性地將農(nóng)戶宅基地拆遷，集中安置，還要處理好安置之后的可持續(xù)生存問題。政府要嚴(yán)格農(nóng)村宅基地的審批程序，實(shí)地探查農(nóng)戶對于宅基地的需求，避免出現(xiàn)一戶多宅的浪費(fèi)土地資源的情況。農(nóng)民獲得宅基地的合法權(quán)益之后，可以用來抵押融資，發(fā)展農(nóng)業(yè)。

（三）完善的社會保障制度是重中之重。 農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)既是城鎮(zhèn)化的需要，也是農(nóng)民自身發(fā)展的需要，更是建設(shè)現(xiàn)代化國家的需要。目前大量農(nóng)民進(jìn)城工作，但是沒法解決住房、醫(yī)療、教育等問題。解決農(nóng)民進(jìn)城的最根本措施是有社會保障。

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