袁青蔓

一、“吹哨人”保護(hù)制度的提出

現(xiàn)代意義上的“吹哨人”（Whistleblower）一詞來(lái)自英國(guó)警察發(fā)現(xiàn)犯罪時(shí)以吹哨子引起社會(huì)群眾和同事注意，是指為社會(huì)群眾注意到政府或企業(yè)的弊端，以采取某種糾正行動(dòng)的人。所謂“吹哨人”制度即由此產(chǎn)生。該制度的法理在于：不論舉報(bào)人主觀基于何種動(dòng)機(jī)，或?yàn)檫_(dá)成何種目的，只要其舉報(bào)確有其事，且結(jié)果在客觀上有利于公眾，就應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻谋Ｗo(hù)。

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，勞動(dòng)者由于具有專業(yè)的背景并且熟知單位內(nèi)部運(yùn)作模式，作為內(nèi)部人員，勞動(dòng)者的舉報(bào)在整個(gè)社會(huì)中扮演著極為重要的角色，有助于企業(yè)、公司等用人單位發(fā)現(xiàn)不法行為、規(guī)避更大風(fēng)險(xiǎn)。2014年肯德基麥當(dāng)勞原料供應(yīng)商福喜公司采用過(guò)期肉事件轟動(dòng)全國(guó)，而該事件最主要的助力就是內(nèi)部員工的爆料與揭秘，由此引發(fā)了社會(huì)大眾對(duì)“吹哨人”的關(guān)注與思考。此外，深圳沃爾瑪黑油事件，員工因?yàn)榻衣段譅柆數(shù)牟环ㄐ袨槎黄浣夤?，這一事件的曝光再次為法律對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)敲響了警鐘，在社會(huì)上引發(fā)熱議。

舉報(bào)是我國(guó)憲法賦予公民的一項(xiàng)基本政治權(quán)利，是公民參與民主監(jiān)督、管理國(guó)家事務(wù)的一種重要方式。 在其他相關(guān)法律法規(guī)中也有涉及，然而在我國(guó)的勞動(dòng)法中卻對(duì)該問(wèn)題涉及較少，導(dǎo)致勞動(dòng)者的舉報(bào)缺乏法律支持。對(duì)勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，與企業(yè)、公司等用人單位的勞動(dòng)關(guān)系是其根本保障，因而只有確保“吹哨人”的勞動(dòng)關(guān)系在吹哨后能夠得到有力的保障，才能進(jìn)一步促進(jìn)“吹哨人”制度的發(fā)展，有效減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生并維護(hù)社會(huì)集體利益。然而并非勞動(dòng)者所有的舉報(bào)行為都應(yīng)該得到保護(hù)。 用人單位也會(huì)因?yàn)閮?nèi)部人員的不當(dāng)舉報(bào)而遭受巨大的經(jīng)濟(jì)損失，因而，在“吹哨人”保護(hù)方面更為重要的是理清“吹哨人”的前提條件，因?yàn)閯趧?dòng)者濫用“吹哨”、任意不當(dāng)“吹哨”很可能產(chǎn)生相當(dāng)大的不利影響。

二、我國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

我國(guó)憲法第41條對(duì)公民的申訴、控告及檢舉的權(quán)利作了具體規(guī)定，但該項(xiàng)權(quán)利適用的范圍有限，僅針對(duì)部分國(guó)家主體的違法行為，可以說(shuō)對(duì)企業(yè)、公司等用人單位勞動(dòng)者“吹哨”并未明確規(guī)定。 此外，憲法第35條還將公民的言論自由作為其基本權(quán)利。盡管我國(guó)并沒(méi)有專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)言論自由條款的具體含義作出解釋，但在實(shí)踐中，企業(yè)雇員向外部告發(fā)企業(yè)內(nèi)部的違法情況，屬于收集、獲取和傳播各種事實(shí)和意見(jiàn)的行為，毫無(wú)疑問(wèn)是應(yīng)該受到保護(hù)的。但從我國(guó)司法實(shí)踐看，當(dāng)公民的言論自由受到侵害時(shí)，憲法實(shí)際上并不能作為直接的判決依據(jù)進(jìn)行援引，因而在具體的法律中落實(shí)言論自由的保護(hù)及其重要，而勞動(dòng)法就是保障勞動(dòng)者和用人單位勞動(dòng)關(guān)系的最好依據(jù)，因此在勞動(dòng)法中對(duì)“吹哨人”進(jìn)行具體保護(hù)規(guī)定尤為重要，使得“吹哨人”在遭到不公平待遇后有法律來(lái)進(jìn)行保障。

此外，我國(guó)對(duì)“吹哨人”的保護(hù)涉及領(lǐng)域有限。在立法領(lǐng)域，有關(guān)內(nèi)部舉報(bào)人的制度主要集中于刑事立法領(lǐng)域，到今天，內(nèi)部舉報(bào)制度有所發(fā)展，但仍然具有局限性。2015年新食品安全法正式實(shí)施，該法第115條首次對(duì)食品安全領(lǐng)域的“吹哨人制度”作出了較為明確的法律規(guī)定。 該項(xiàng)規(guī)定被視為此次修法的亮點(diǎn)之一，同時(shí)也體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)“吹哨人”保護(hù)的進(jìn)步與發(fā)展。在新食品安全法修訂之前，只有小部分地區(qū)開(kāi)始嘗試建立“吹哨人制度”。2016年深圳實(shí)施的《深圳市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》表明深圳對(duì)“吹哨人制度”開(kāi)始初步探索，但從目前發(fā)展情況看，我國(guó)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的“吹哨人制度”仍不夠成熟，還在開(kāi)始發(fā)展中。 此外，“吹哨人”并不僅僅只局限于食品安全一個(gè)領(lǐng)域，其他領(lǐng)域如果不加強(qiáng)內(nèi)部人員的監(jiān)管也會(huì)對(duì)社會(huì)利益造成巨大的影響。

當(dāng)前立法的情況使得很大一部分用人單位的內(nèi)部員工即便清楚單位存在不法行為，仍會(huì)因?yàn)楹ε略獾酱驌魣?bào)復(fù)而拒絕“吹哨”。要想徹底解決各領(lǐng)域“吹哨人”權(quán)益保護(hù)的問(wèn)題，追根溯源就是確?！按瞪谌恕迸c用人單位現(xiàn)有勞動(dòng)關(guān)系不會(huì)因?yàn)椤按瞪凇倍艿讲还龑?duì)待，因此完善我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)法是“吹哨人制度”建立的關(guān)鍵保證。

（二）現(xiàn)有缺陷

與其他部門(mén)法類似，我國(guó)勞動(dòng)法對(duì)于“吹哨人”的保護(hù)制度僅有一些零散的規(guī)定，使得該制度還處于初級(jí)階段，尚存在諸多待解決問(wèn)題。

1.保護(hù)范圍狹窄

其一，根據(jù)舉報(bào)內(nèi)容，可分為對(duì)單位勞動(dòng)違法違章行為的舉報(bào)以及對(duì)單位其他不法或不良行為的舉報(bào)。而根據(jù)2004年《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第九條，舉報(bào)范圍僅限于對(duì)勞動(dòng)違法違章行為的舉報(bào)。這使得勞動(dòng)者的現(xiàn)實(shí)遭遇與期待不相符合，打擊勞動(dòng)者吹哨的熱情這使勞動(dòng)者的吹哨行為無(wú)法得到法律支持，使得勞動(dòng)者的現(xiàn)實(shí)遭遇與期待不相符合，打擊勞動(dòng)者吹哨的熱情，同時(shí)也無(wú)法阻止單位不法行為的產(chǎn)生。

其二，保護(hù)對(duì)象有限。我國(guó)對(duì)舉報(bào)的勞動(dòng)者的保護(hù)僅限本人及近親屬，并不保護(hù)與之有利害關(guān)系的其他人。保護(hù)對(duì)象過(guò)于狹窄，并不能完全排除舉報(bào)人的后顧之憂，因此實(shí)在無(wú)法達(dá)到真正意義上的保護(hù)。

2.保護(hù)力度不夠

其一，報(bào)復(fù)行為與單位的正當(dāng)行為交錯(cuò)。用人單位在勞動(dòng)者吹哨后會(huì)以“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”“裁減員工”等正當(dāng)理由對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行職務(wù)上的變更，并且會(huì)以其他名義克扣員工工資獎(jiǎng)金，因此在實(shí)務(wù)中，區(qū)分用人單位的正當(dāng)行為和報(bào)復(fù)行為顯得尤為困難，不能對(duì)“吹哨者”進(jìn)行有效保護(hù)。

其二，“吹哨人”保護(hù)機(jī)構(gòu)分工不明。我國(guó)法律僅規(guī)定了公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院有保障舉報(bào)人安全的義務(wù)，但對(duì)其分工并未作出詳細(xì)的規(guī)定，容易導(dǎo)致機(jī)關(guān)之間相互推諉，導(dǎo)致勞動(dòng)者在遭遇報(bào)復(fù)時(shí)，無(wú)處求助。

其三，缺乏針對(duì)性救濟(jì)手段。現(xiàn)有勞動(dòng)法未考慮舉報(bào)后遭報(bào)復(fù)的嚴(yán)重性和特殊性，未規(guī)定針對(duì)性措施，只采用幾乎一樣的救濟(jì)方式，并不能完全制止企業(yè)等用人單位對(duì)“吹哨者”的惡意報(bào)復(fù)。

3.“吹哨人”言論自由與勞動(dòng)者的忠誠(chéng)義務(wù)沖突

勞動(dòng)者與用人單位屬于互助共享利益關(guān)系，這就要求勞動(dòng)者應(yīng)該在用工期間為了雙方的共同利益履行應(yīng)有的忠誠(chéng)義務(wù)，而勞動(dòng)者對(duì)單位違法行為“吹哨”無(wú)疑會(huì)給單位造成利益損害，不可避免地破壞雙方的依賴共益關(guān)系，這與傳統(tǒng)意義上的忠實(shí)義務(wù)相違背。內(nèi)部舉報(bào)人在背負(fù)著他人指責(zé)“告密者”“背叛者”等負(fù)面形象時(shí)，必定會(huì)造成其吹哨的猶豫。

三、我國(guó)勞動(dòng)法立法的完善

（一）言論自由與忠誠(chéng)義務(wù)的平衡

忠誠(chéng)義務(wù)是勞動(dòng)關(guān)系的本質(zhì)要求，一般來(lái)說(shuō)勞動(dòng)者違反忠誠(chéng)義務(wù)，用人單位當(dāng)然可以對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行某種處罰，勞動(dòng)合同法第39條用人單位單方解除勞動(dòng)合同的條件之一就包括了“嚴(yán)重違反用人單位的規(guī)章制度”。然而當(dāng)內(nèi)部舉報(bào)人“吹哨”后，就會(huì)出現(xiàn)兩者如何平衡的問(wèn)題。第一，應(yīng)該進(jìn)行個(gè)案分析。不同崗位對(duì)忠誠(chéng)義務(wù)的要求不同，不能單一按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量判斷。第二，要區(qū)別公益和私益，明確兩者沖突時(shí)何者優(yōu)先。言論自由必須有限度，不能借著維護(hù)社會(huì)公眾的利益而故意損害用人單位的利益。言論自由與忠誠(chéng)義務(wù)的平衡實(shí)際上是對(duì)勞動(dòng)關(guān)系雙方利益的平衡。因此，相關(guān)機(jī)構(gòu)在審查舉報(bào)內(nèi)容時(shí)，必須綜合考量“吹哨人”的舉報(bào)目的以及內(nèi)容的真實(shí)性，確定舉報(bào)人并非惡意舉報(bào)或不良舉報(bào)，公平、平衡地保護(hù)各方利益。

（二）改進(jìn)并完善救濟(jì)和懲罰措施

1.增設(shè)針對(duì)性條款，明確具體舉報(bào)范圍

其一，擴(kuò)大對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)范圍，我國(guó)勞動(dòng)法對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)范圍過(guò)于狹窄，因此應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大保護(hù)對(duì)象，將與舉報(bào)人密切關(guān)聯(lián)的利害關(guān)系人列入保護(hù)范圍，并視情況予以不同級(jí)別的保護(hù)，以排除舉報(bào)人的后顧之憂。

其二，要明確舉報(bào)的內(nèi)容。我國(guó)勞動(dòng)法只規(guī)定了有限的舉報(bào)內(nèi)容，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)社會(huì)中很大一部分對(duì)公共利益有影響的舉報(bào)都得不到合法的保護(hù)與支持，同時(shí)為了滿足公眾的期待與現(xiàn)實(shí)情況，因此要舉報(bào)內(nèi)容應(yīng)向環(huán)境污染、食品安全等方面擴(kuò)大，此外還應(yīng)通過(guò)明確的勞動(dòng)立法鼓勵(lì)內(nèi)部人員對(duì)這些違法行為進(jìn)行舉報(bào)。

其三，明確“吹哨人”保護(hù)機(jī)構(gòu)，規(guī)范保護(hù)程序。勞動(dòng)法應(yīng)當(dāng)明確對(duì)于舉報(bào)人的保護(hù)機(jī)構(gòu)，并且明確公安機(jī)關(guān)、人民檢察院以及人民法院在舉報(bào)人保護(hù)中的分工，防止互相推諉、舉報(bào)人尋求救濟(jì)無(wú)門(mén)的情況。此外，對(duì)于舉報(bào)人的舉報(bào)及后期救濟(jì)，勞動(dòng)法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定保護(hù)程序，包括審核舉報(bào)的真實(shí)性，事后執(zhí)行以及做好舉報(bào)人的保密工作。

2.加強(qiáng)對(duì)“吹哨人”人身保護(hù)和就業(yè)保護(hù)

對(duì)“吹哨人”不應(yīng)僅是獎(jiǎng)勵(lì)，更重要的是“吹哨”后的保護(hù)。“吹哨人”的舉報(bào)行為會(huì)給單位造成損失，而單位很大可能性會(huì)以各種理由對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行報(bào)復(fù)。當(dāng)單位以“欲加之罪，何患無(wú)辭”的方式進(jìn)行報(bào)復(fù)時(shí)，“吹哨人”的救濟(jì)將很難得以實(shí)現(xiàn)。因此，在勞動(dòng)法中應(yīng)當(dāng)增加救濟(jì)“吹哨人”的有關(guān)規(guī)定，將舉報(bào)人權(quán)利的救濟(jì)列入勞動(dòng)仲裁和訴訟范圍，并且規(guī)定在何種情況下不能進(jìn)行不當(dāng)報(bào)復(fù)。該方法在用人單位采取表面合法實(shí)質(zhì)非法的報(bào)復(fù)行為時(shí)，通過(guò)勞動(dòng)法的相關(guān)條款，可以較為有效地保護(hù)“吹哨人”及其家人的就業(yè)權(quán)。

3.明確對(duì)“吹哨人”的限制

在該制度中，勞動(dòng)者的吹哨行為及其吹哨內(nèi)容是重點(diǎn)，舉報(bào)真實(shí)性是“吹哨人”保護(hù)的關(guān)鍵，絕不允許舉報(bào)人因?yàn)樗饺死婊蛘咂渌驉阂馀e報(bào)，損害用人單位的利益。因此，在賦予“吹哨人”相關(guān)權(quán)利的同時(shí)要對(duì)其加以限制，以杜絕惡意舉報(bào)、不良舉報(bào)。

其一，應(yīng)該確定內(nèi)部舉報(bào)機(jī)制優(yōu)先原則，即勞動(dòng)者在發(fā)現(xiàn)用人單位存在不法或不當(dāng)行為時(shí)，原則上應(yīng)當(dāng)先訴諸單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)，當(dāng)內(nèi)部對(duì)其置之不理或者勞動(dòng)者的人身權(quán)利遭到侵害等情況下，才能采取外部渠道。內(nèi)部?jī)?yōu)先機(jī)制的確定有利于在保障勞動(dòng)權(quán)益的同時(shí)，保護(hù)用人單位的社會(huì)信譽(yù)等不受額外損害。

其二，放寬勞動(dòng)者舉報(bào)動(dòng)機(jī)和舉報(bào)內(nèi)容的審查。在當(dāng)前社會(huì)，勞動(dòng)者大多是為了個(gè)人利益而選擇舉報(bào)用人單位，而非社會(huì)公共利益。若是嚴(yán)格按照社會(huì)公共利益等進(jìn)行審查，很大一部分勞動(dòng)者的舉報(bào)行為都將得不到保護(hù)，連基本的個(gè)人公共安全都難以得到保障，勞動(dòng)法對(duì)其保護(hù)也將形同虛設(shè)。因此在對(duì)舉報(bào)者進(jìn)行動(dòng)機(jī)審查時(shí)不能以為社會(huì)公共利益為嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)放寬并對(duì)其做擴(kuò)大解釋，只要不是為了自己的不當(dāng)利益或者有害于他人利益都應(yīng)屬于合理動(dòng)機(jī)。此外，由于勞動(dòng)者自身能力和水平有限，其獲取信息的能力有限，并不能完全掌握用人單位的不法現(xiàn)狀，因此在對(duì)勞動(dòng)者舉報(bào)內(nèi)容進(jìn)行審查時(shí)不應(yīng)要求其內(nèi)容完全真實(shí)，只需要有合理真實(shí)的可能性就應(yīng)啟動(dòng)調(diào)查，由此才能擴(kuò)大對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)。

4.強(qiáng)化對(duì)被舉報(bào)人的限制

其一，加強(qiáng)“預(yù)防與懲罰”并重的機(jī)制，對(duì)打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的行為，應(yīng)以 “預(yù)防為主，防懲結(jié)合”對(duì)實(shí)施打擊報(bào)復(fù)的被舉報(bào)人，一經(jīng)查實(shí)，從重處理，以此來(lái)減少事后打擊報(bào)復(fù)等不法行為的出現(xiàn)。勞動(dòng)法中應(yīng)增加對(duì)被舉報(bào)人懲罰的條款，使最后相關(guān)機(jī)關(guān)處理時(shí)有法可依，同時(shí)給用人單位以警告和威懾。

其二，限制用人單位解除勞動(dòng)關(guān)系。為了避免舉報(bào)者和用人單位在舉報(bào)后出現(xiàn)的僵持尷尬處境，應(yīng)允許舉報(bào)人在對(duì)單位舉報(bào)無(wú)果后選擇辭職，或者在用人單位知曉舉報(bào)實(shí)情后對(duì)舉報(bào)人施加報(bào)復(fù)時(shí)要求經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但若報(bào)復(fù)行為造成“吹哨人”損害，勞動(dòng)法立法應(yīng)當(dāng)允許舉報(bào)人在愿意繼續(xù)工作的情況下，要求用人單位進(jìn)行損害賠償。此外，在舉證責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制用人單位，勞動(dòng)立法應(yīng)當(dāng)確立由用人單位證明對(duì)舉報(bào)者進(jìn)行解雇或其他不當(dāng)待遇的原因，而不應(yīng)該由舉報(bào)人承擔(dān)。

四、結(jié)語(yǔ)

對(duì)社會(huì)正義與法律尊嚴(yán)的信賴是勞動(dòng)者之所以敢于“吹哨”同不法分子作斗爭(zhēng)的力量所在，也是我們對(duì)其進(jìn)行保護(hù)的緣由。

通過(guò)我國(guó)立法現(xiàn)狀和社會(huì)實(shí)踐可知，保護(hù)舉報(bào)者的合法權(quán)益以此來(lái)維護(hù)社會(huì)公眾的整體利益，須有完整的法律體系來(lái)規(guī)制，其中最為關(guān)鍵的就是要完善我國(guó)勞動(dòng)法方面的救濟(jì)和相關(guān)懲罰措施，以此來(lái)保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益不因吹哨而受到侵害。從國(guó)外司法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，勞動(dòng)法對(duì)“吹哨人”的保護(hù)仍然有較長(zhǎng)的路要走，但近幾年我國(guó)已有對(duì)“吹哨人”保護(hù)的意識(shí)與相關(guān)制度，這說(shuō)明我國(guó)在“吹哨人”保護(hù)立法方面正在完善和進(jìn)步。

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