王 姣

(山東財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，山東濟南 250014)

一、引 言

當(dāng)前，中國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)。人口紅利的減少，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的經(jīng)濟整體增速放緩，引致以“增速下降、收支矛盾”等為特征的財政系統(tǒng)“緊運行”，財政風(fēng)險也呈現(xiàn)以“致險因素增多，不確定性增強”為核心的“風(fēng)險新常態(tài)”。這是由客觀經(jīng)濟規(guī)律所引致的全國性現(xiàn)象，也將是未來一段時期地方財政“新常態(tài)”。

在此形勢下，地方財政風(fēng)險問題呈現(xiàn)出一系列新特征。一是，從整體來看，經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)變、外部需求的放緩、長期積累的地方政府債務(wù)問題以及主動減稅帶來的短期陣痛將進一步發(fā)酵，地方經(jīng)濟、金融、財政等各個領(lǐng)域的整體風(fēng)險增加。二是，伴隨著各類改革的不斷推進，潛在社會矛盾漸趨顯現(xiàn)，其他領(lǐng)域風(fēng)險向財政積聚效應(yīng)增強，地方公共風(fēng)險和財政風(fēng)險面臨“雙升”態(tài)勢，依靠財政政策化解社會矛盾的空間收窄。三是，當(dāng)前社會存在的社會保障、教育、醫(yī)療、就業(yè)等民生層面，關(guān)系群眾切身利益的問題較多，各項改革的風(fēng)險以及協(xié)調(diào)難度、落地難度和阻力均在加大，多重風(fēng)險因素疊加、擴散、積聚，化解形勢嚴峻。如欠缺系統(tǒng)性思維，仍舊通過“花錢買穩(wěn)定、花錢買平安”的方式，財政部門會陷入被動。四是，改革深入過程中，出現(xiàn)了政策執(zhí)行的制度異化、扭曲現(xiàn)象，財政部門需處理的問題增加，新型致險因素的出現(xiàn)，考驗著財政部門的執(zhí)政能力。

新常態(tài)下，以“粗放式”高速增長為支撐的財政“既有模式”已難以為繼，只有跳出“財政收支”的視野局限，在宏觀視野下正確認識當(dāng)前“財政新常態(tài)”，才能做出趨向理性的判斷。因此，深刻認知“財政新常態(tài)”，不局限于財政風(fēng)險問題本身，應(yīng)從全局、系統(tǒng)的角度全面識別財政風(fēng)險及其一系列“風(fēng)險新形態(tài)”，進而提出“前瞻式”的風(fēng)險應(yīng)對策略。

二、相關(guān)概念界定及研究綜述

(一)概念界定

財政風(fēng)險是指政府未來擁有的公共資源不足以履行其未來應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，以至于經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的一種可能性[1-2]。據(jù)風(fēng)險主體不同，財政風(fēng)險分為中央財政風(fēng)險和地方財政風(fēng)險。

中央財政風(fēng)險是指中央財政承擔(dān)的職能不能正常履行的可能性。其主要表現(xiàn)有三種:一是，中央財政收支出現(xiàn)失衡，赤字累累；二是，中央財政為彌補赤字，進而大規(guī)模發(fā)行國債導(dǎo)致債務(wù)償債率和國債依存度過高，存在無法償還債務(wù)并引發(fā)通貨膨脹的可能性；三是，中央財政通過大量減少財政支出和國家應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，來勉強維持國家預(yù)算表面的平衡。

地方財政風(fēng)險是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的矛盾在財政領(lǐng)域的集中表現(xiàn)，是指由于財政運行所面臨的經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、體制環(huán)境、政策環(huán)境和融資環(huán)境變動，而導(dǎo)致政府無力提供社會經(jīng)濟發(fā)展所需要的最基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以及對法律所規(guī)定的政府支付責(zé)任的大規(guī)模違約(如政府債務(wù)違約、拖欠公務(wù)人員工資及養(yǎng)老金、失業(yè)補貼等等)的可能性。由于地方政府收入彈性低、財政負擔(dān)重、增支壓力大、地區(qū)財力不平衡等多方面原因，許多地方財政不同程度的出現(xiàn)了“事實赤字”，隱藏著諸多財政風(fēng)險因素。

(二)研究綜述

按照財政風(fēng)險的發(fā)生區(qū)域，可分為中央財政風(fēng)險和地方財政風(fēng)險。與中央政府相比，我國地方政府面臨的收支矛盾更大，抵御風(fēng)險的能力更弱，而地方財政風(fēng)險問題牽一發(fā)動全身，不容忽視，值得研究，如關(guān)于省級財政風(fēng)險的管控問題，即有相關(guān)文獻對甘肅、黑龍江、陜西、遼寧等省份進行了研究。綜合當(dāng)前文獻，學(xué)界主要從地方財政風(fēng)險的表現(xiàn)形式、引致因素、應(yīng)對策略三個方面進行了探討。

在地方財政風(fēng)險的表現(xiàn)形式上，饒友玲[3]認為有三種，即收入風(fēng)險、支出風(fēng)險、赤字與債務(wù)風(fēng)險，這一觀點得到了較多人的認同；殷士浩等[4]改變了從負債考察財政風(fēng)險問題的角度，從資產(chǎn)風(fēng)險的方面研究了財政風(fēng)險的表現(xiàn)形式及相關(guān)問題；劉誼[5]則認為財政部門除了面臨收支風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險外，地方政府還應(yīng)承擔(dān)包括地方自然災(zāi)害、地方流行病等自然性公共風(fēng)險和地方國有企業(yè)風(fēng)險、地方金融機構(gòu)風(fēng)險、地方社會保障缺口風(fēng)險等在內(nèi)的社會性公共風(fēng)險。

在地方財政風(fēng)險的引致因素上，學(xué)界對地方財政風(fēng)險產(chǎn)生的原因進行了探討，多數(shù)人認為地方財政風(fēng)險具有客觀的存在性，但現(xiàn)行的財稅體制、行政體制、管理制度等體制機制造成了地方財政風(fēng)險的加劇。從宏觀上，Hana[6]認為政府面對的風(fēng)險首先來自其收入、資產(chǎn)、或有直接負債的結(jié)構(gòu)，當(dāng)政府的資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)或收支結(jié)構(gòu)嚴重失衡的時候，政府的凈價值就會受到威脅。劉尚希[7]認為，面對財政風(fēng)險問題，在國企與政府、政府各個部門、各級政府之間、各屆政府之間“風(fēng)險大鍋飯”式的制度結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致各級政府以及各個政府部門避險動機不強、避險能力較弱，轉(zhuǎn)型期財政風(fēng)險、公共風(fēng)險集聚、疊加、擴散的主要原因。針對地方財政風(fēng)險，劉鄉(xiāng)思[8]從財政、金融、行政等制度層面，從動態(tài)變化的視角，透析了地方財政風(fēng)險的成因。鄧子基[9]則從 “土地財政”方面，對財政風(fēng)險問題進行了探討。此外，秦海林[10]、楊艷[11]、黃愛華[12]等從不同的角度，對金融風(fēng)險和財政風(fēng)險的聯(lián)動機制進行了分析。

在地方財政風(fēng)險的應(yīng)對策略上。針對地方財政風(fēng)險的表現(xiàn)形式與形成機理，學(xué)界也從財稅體制、轉(zhuǎn)移支付制度等不同的角度提出了相應(yīng)的防范措施和應(yīng)對策略。田志剛等[13]針對地方財政風(fēng)險問題，提出了基于等級全息建模的HHM框架，從內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督六個元素進行了地方財政風(fēng)險內(nèi)控制度的量化管理研究。劉尚希等[14]認為財政是各種社會經(jīng)濟風(fēng)險的最終承擔(dān)者，由不確定性引致的政府性債務(wù)是財政風(fēng)險的主要來源，確定性的思維模式不能有效應(yīng)對財政風(fēng)險尤其是公共債務(wù)的不確定性。因此，財政風(fēng)險的管控需要依靠政府治理理念的轉(zhuǎn)變、治理體系的優(yōu)化。

從以往相關(guān)研究來看，2010年以來，由于客觀經(jīng)濟環(huán)境的變化，學(xué)術(shù)界對于財政風(fēng)險內(nèi)涵的認知逐漸從政府債務(wù)風(fēng)險而逐漸趨向多元化。這一方面體現(xiàn)出學(xué)界對于財政風(fēng)險問題認識的深化，另一方面也反映出新常態(tài)的現(xiàn)實中，財政風(fēng)險管控任務(wù)的復(fù)雜性和艱巨性，進一步說明了進行嚴格的財政風(fēng)險管控勢在必行。本文將根據(jù)新常態(tài)背景下所引致的一系列財政“風(fēng)險新形態(tài)”問題進行全面分析，以期提出有效的政策建議。

二、新常態(tài)下地方財政“風(fēng)險新形態(tài)”

(一)財政收入面臨“緊運行”，財政收入風(fēng)險問題趨于嚴峻

新常態(tài)下，在各方壓力的影響下，省、市、縣、鄉(xiāng)都不同程度存在著財政收入風(fēng)險，其主要表現(xiàn)有:

1.財政收入增速放緩，或呈長期化趨勢。經(jīng)濟發(fā)展是財政收入的基礎(chǔ)。受工業(yè)增加值增長趨緩、工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格(PPI)下降、企業(yè)效益下滑、房地產(chǎn)成交量下降、進出口貿(mào)易量減少以及實施結(jié)構(gòu)性減稅等的影響，地方財政近年收入增速放緩，并呈現(xiàn)低于GDP增速的態(tài)勢[3]。如2013—2015年山東省一般公共預(yù)算收入分別為4 600億元、5 000億元和5 500億元，同比分別增長12.33%、10.24%和10.00%，呈逐年下降趨勢；政府性基金收入方面，2015年同比下降了近13%。由此可見，財政增收形勢不容樂觀，增速放緩或呈長期化趨勢。

2.財政收入質(zhì)量有待優(yōu)化，生產(chǎn)總值形成財力落后。一是，從財政收入質(zhì)量來看，非稅收入比重仍然較大，工業(yè)等產(chǎn)業(yè)稅收增長乏力，稅收收入增加的壓力加大，地方財力普遍不高。從山東整體情況來看，2013—2015年稅收占一般公共預(yù)算的比重分別為77.4%、78.9%、79.1%，其增速有所放緩。二是，地區(qū)生產(chǎn)總值形成財政收入的能力相對較差，與經(jīng)濟總量相比，山東省一般公共預(yù)算收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重較低，2013—2015年分別為8.34%、8.46%和8.78%。

(二)財政支出壓力加大，財政支出風(fēng)險凸顯

1.民生政策提標擴面，財資剛性需求不斷增加。全面深化改革以來，在讓普通民眾享受經(jīng)濟發(fā)展成果的目標導(dǎo)向下，地方財政對于民生政策實施方面的投入不斷加大，支出數(shù)量占一般公共預(yù)算支出的比重逐年增加(自2013年以來，均達到了75%，高于全國平均水平)，成績斐然。但民生政策“提標、擴面”而帶來的財政資金的剛性需求不斷增加，給本來存在財政收支矛盾增加了壓力[15-17]。2015年，地方財政一般公共預(yù)算支出項目中的社會保障、就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出、節(jié)能環(huán)保支出等，分別較上一年有大幅度增長。在進一步“穩(wěn)增長、保民生”的政策導(dǎo)向下，未來地方財政將面臨來自民生投入方面的較大壓力。

2.改革性支出有增無減，縣鄉(xiāng)財政壓力凸顯。在全面實施深化改革各項措施過程中，財政政策的引領(lǐng)作用愈加凸顯。從長遠看各項改革將會獲取可持續(xù)性的收益，但短期財政擔(dān)負的改革成本總量卻在增加。一是，去產(chǎn)能、去杠桿等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有較大的政策紅利，但地方財力的不足、財政收入的下降，使地方政府推動供給側(cè)改革的動力明顯不足。二是，各類改革的連帶成本較高，如養(yǎng)老雙軌制改革成本、農(nóng)民市民化改革成本、戶籍制度改革、社會保障和醫(yī)療制度改革等，使一些財政困難的縣鄉(xiāng)難以承受。

3.財政支出結(jié)構(gòu)固化，支出效率有待提升。近年隨著各項改革的進一步深化，在地方經(jīng)濟競賽、官員考核激勵機制的引導(dǎo)下，受政府機構(gòu)人員數(shù)量膨脹和預(yù)算控制機制不完善以及財政分權(quán)體制、稅種設(shè)置等方面的影響，以“支出結(jié)構(gòu)固化、支出效率不高”為特征的頑疾仍然存在，財政支出結(jié)構(gòu)與建設(shè)公共服務(wù)型政府需求的不適應(yīng)等問題尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。其主要表現(xiàn)在:一般公共服務(wù)支出占一般公共預(yù)算支出的比重仍然較大，且呈現(xiàn)緩慢增加的態(tài)勢；壓縮非財政開支比例成效較為緩慢，財政支出結(jié)構(gòu)能增不能減的現(xiàn)象在大部分地區(qū)依舊較為嚴重。個別地區(qū)財政預(yù)算執(zhí)行進度緩慢，年底突擊花錢的現(xiàn)象嚴重；部分地區(qū)存在政府與市場邊界不清，政府與市場的關(guān)系尚未理順，政府財政支出的缺位、越位、錯位的現(xiàn)象依舊突出。一般公共預(yù)算支出使用效率低下、執(zhí)行效果不佳的現(xiàn)象依舊存在，有限的資金未能使用在刀刃上，政府預(yù)算績效管理有待加強。

(三)債務(wù)總量、結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，地方政府債務(wù)風(fēng)險形勢不容樂觀

當(dāng)前，發(fā)生系統(tǒng)性財政風(fēng)險的概率較小，但新常態(tài)下，財政收入增速的放緩、民生支出的大幅度增加，在推動地方經(jīng)濟發(fā)展重任依舊在肩的情況下，將給地方債務(wù)風(fēng)險增加較大壓力。從財政債務(wù)的余額總量、來源結(jié)構(gòu)、舉借主體結(jié)構(gòu)、舉債地區(qū)結(jié)構(gòu)、財政級次結(jié)構(gòu)等方面調(diào)研地方政府債務(wù)情況，發(fā)現(xiàn)主要呈現(xiàn)以下特征:

1.債務(wù)余額總量大，擴張速度較快。根據(jù)山東省債務(wù)審計報告及其他資料統(tǒng)計整理，2012年山東全省政府債務(wù)余額為6 396.08億元，2013年突破8 000億，增長率為28.2%，2014年達9 252.8億元，2015年達9 533.8億元(見表1)。從債務(wù)余額的擴張速度來看，各類債務(wù)余額呈連年增加的趨勢，尤其是2012—2014年間，每年新增的債務(wù)額增速不斷擴大，2015年債務(wù)余額增速與2014年相比雖大幅度放緩，但債務(wù)余額規(guī)?？偭咳耘f較大，是當(dāng)年全省一般公共預(yù)算總收入的105.4%，在全國居第二位。

表1 山東省2012—2014年債務(wù)余額及增長率一覽表

從債務(wù)的地區(qū)分布來看，山東省內(nèi)其他地區(qū)城投債償付壓力尚可，其中經(jīng)濟財政實力較強的青島市、濟南市和煙臺市，城投債償付壓力相對較輕，但日照市、威海市、濰坊市和濟寧市城投債償付壓力相對較大。從債務(wù)分布的層級結(jié)構(gòu)來看，全省政府性債務(wù)集中于縣鄉(xiāng)兩層，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負債率高達100%，償債壓力較大。

2.債務(wù)認定標準不統(tǒng)一，來源結(jié)構(gòu)趨向復(fù)雜。新形勢下，中央和省級部門加強了對地方政府債務(wù)的管理，規(guī)范地方政府舉債行為的政策不斷出臺，但是，在經(jīng)濟增長和改革發(fā)展面前，在金融機制逐漸復(fù)雜化的趨勢下，地方政府債務(wù)來源結(jié)構(gòu)也趨向復(fù)雜，使得地方政府債務(wù)治理的不確定性增加。對地方政府債務(wù)的認定尚未形成統(tǒng)一共識，暫無法形成統(tǒng)一標準。如國務(wù)院于2016年印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處理預(yù)案》中，對地方政府債務(wù)范圍進行了界定:“地方政府性債務(wù)包括地方政府債券和非政府債券形式的存量政府債務(wù)，以及清理甄別認定的存量或有債務(wù)”[18]，但在對存量政府債務(wù)進行甄別的標準未做較為詳細規(guī)定和說明；在進行國有獨資或控股企業(yè)的政府性債務(wù)甄別時，對哪些是政府性借款、哪些是市場行為借款，沒有統(tǒng)一標準；審計部門和財政部門對債務(wù)的甄別和認定的標準也存在一定程度的不統(tǒng)一，其中審計部門“一般按照會計和法律原則來進行，主要集中于舉債是否有擔(dān)保，會計上是否屬實等問題，而財政部門是按照政府債務(wù)的財政正義原則來統(tǒng)計的”[19]。

地方政府債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)的披露存在不透明、不及時、統(tǒng)計不全面問題。如地方政府BT項目的債務(wù)規(guī)模和債務(wù)結(jié)構(gòu)尚未全面揭示。在程序上，2011年、2012年前后密集上馬的BT項目存在融資成本高、項目管理費收入不規(guī)范等問題，在實踐中，一些地區(qū)的政府主官為了政績形象而不顧財務(wù)狀況的約束，建設(shè)大量基礎(chǔ)設(shè)施、保障房的現(xiàn)象，目前，建設(shè)期限相繼接近尾聲，如不能正?；刭?，給地方政府債務(wù)帶來的風(fēng)險將不容忽視。

3.償債資金來源吃緊，對土地出讓收入依賴度高。從地方政府的償債資金來源來看，受多方面因素影響，未來地方政府償債收入來源將更加吃緊，對土地出讓收入的依賴程度依舊較高。據(jù)2014年發(fā)布的《山東政府性債務(wù)審計報告》，截至2012年底，14個市本級、81個縣本級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額1 437.34億元，占省、市、縣三級政府償還責(zé)任債務(wù)余額3 798.58億元的37.84%，而從土地出讓收入的情況來看，2013年國有土地使用權(quán)出讓收入較上年下滑了近29%，2015年下滑了近34.71%。土地出讓金的下滑在很大程度上抑制了地方政府可支配收入的持續(xù)性增長，地方政府債務(wù)存在連鎖性償債風(fēng)險，或?qū)⒊蔀榈胤秸谶M行經(jīng)濟政策選擇的潛在掣肘因素。

(四)制度供給與執(zhí)行異化，政策及管理性財政風(fēng)險頻現(xiàn)

政策及管理性財政風(fēng)險，是指在既定的制度下，由于政策效果偏差、管理機制不健全，使得最終的政策效果與預(yù)先設(shè)想的政策效果不一致而引發(fā)的財政風(fēng)險。由于財政政策目標確定方面的偏差、信息不對稱和未來不確定性因素的存在、財政政策決策者和執(zhí)行者的水平和能力的不當(dāng)、財政政策工具選擇失當(dāng)、執(zhí)行過程中特定利益集團的阻撓或政策執(zhí)行者對政策理解偏差等方面的問題，政策與管理性財政風(fēng)險在部分區(qū)域出現(xiàn)。

在各項社會改革全面推進的過程中，財政體制乃至整個經(jīng)濟體制都處于轉(zhuǎn)軌、變化之中，政策作用過程和作用機理尚不健全，具體的政策實施程序還存在一些問題和漏洞，導(dǎo)致一些財政政策的執(zhí)行效果往往會偏離決策者的初衷，甚至于走向反面，增加了政府在政策實施過程中的風(fēng)險。例如，地方舉債受限情況下滋生的變相舉債行為，使得地方財政風(fēng)險的不確定性增加。國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)以來，地方政府舉債的主體、程序、償還等受到了嚴格限制，但建設(shè)和發(fā)展仍然是地方發(fā)展的主題，致使一些地方政府在收入緊繃、投資資金缺口增大面前，繞過《新預(yù)算法》和《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》等相關(guān)法規(guī)文件，出現(xiàn)變相舉債現(xiàn)象，如一些地方通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式變相融資，將PPP模式異化走偏，滋生新的地方政府債務(wù)；再如，一些地方棚改專項基金和專項建設(shè)基金方面存在的風(fēng)險和隱患也不容忽視，國家開發(fā)銀行在發(fā)放棚改貸款的過程中要求地方政府出具由政府擔(dān)保的紅頭文件，還款期限大約在25年左右，遠超一屆政府任期，因此事實上也形成了地方債務(wù)，但是多數(shù)地區(qū)并沒有把此項資金納入到2016年地方政府債務(wù)的預(yù)算中。從理論上看，變相舉債行為使地方政府為突破現(xiàn)有的預(yù)算限制而通過權(quán)力索取資源來完成政府政策目標的一種行為，在經(jīng)濟競賽和地方主觀政績觀念的驅(qū)使下，地方政府主動積累各種負債進而累積財政風(fēng)險，因此，從這一角度上分析，地方政府官員所面臨的制度環(huán)境、激勵機制、約束機制是引致地方財政風(fēng)險的重要原因之一。

盡管目前來看，省級層面發(fā)生系統(tǒng)性財政風(fēng)險的可能性的較小，但是由于地區(qū)間經(jīng)濟互通性的增加，局部地區(qū)財政風(fēng)險發(fā)生并向周邊以及省級層面擴散、積聚的可能性增加，造成全局性影響。從各層級的財政風(fēng)險治理的情況來看，部分地區(qū)還存在對財政風(fēng)險的認識還不全面，普遍存在風(fēng)險意識不強、治理責(zé)任不明確、應(yīng)對能力不足、財政風(fēng)險輿情發(fā)布不及時、應(yīng)急處理機制不健全等多方面問題。

三、地方財政風(fēng)險治理的政策建議

從上述分析可以看出，地方財政風(fēng)險來源于經(jīng)濟、社會發(fā)展、變革的方方面面，地方財政風(fēng)險的滋生將對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展也會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，因此進行財政風(fēng)險的治理，將不能局限于財政部門一家，應(yīng)從全局的角度通盤部署，在公共政策的設(shè)計上，應(yīng)運用復(fù)合型的政策工具，實現(xiàn)各級各部們的力量通力合作，構(gòu)建覆蓋社會經(jīng)濟生活各個方面的風(fēng)險責(zé)任約束機制，使各級政府、各個政府部門以及社會機構(gòu)間都有明確的風(fēng)險責(zé)任，并最終形成具有法律效力的風(fēng)險分擔(dān)機制，以保證各類財政風(fēng)險可在相應(yīng)層次、相應(yīng)環(huán)節(jié)得以化解。

(一)強化財政風(fēng)險管控意識，清晰界定各方風(fēng)險責(zé)任

1.強化全社會、全部門風(fēng)險意識。在進行財政風(fēng)險管控、實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展的過程中，增強全社會、全部門的憂患意識和風(fēng)險意識是開展各項工作的前提和基礎(chǔ)。觀念和意識的養(yǎng)成不是一朝一夕，也不是一人一事，是涉及全員、全過程的系統(tǒng)性問題，必須作為長期計劃常抓不懈。進行財政風(fēng)險的治理，是涉及政府各部門滲透性、系統(tǒng)性、全局性的重大工程，不是一個部門、一個事件的獨立行動[20]。因此，財政風(fēng)險意識的加強，意味著財政管理模式的重大轉(zhuǎn)變，也就是說，財政管理應(yīng)以防范和化解各類財政風(fēng)險、公共風(fēng)險為核心目的。

2.清晰界定各級政府間風(fēng)險責(zé)任。以合理劃分省以下政府間事權(quán)和支出責(zé)任為抓手，清晰界定各級政府之間的風(fēng)險責(zé)任，防止下級政府隨意向上級政府轉(zhuǎn)移自身應(yīng)承擔(dān)的財政風(fēng)險。對于最低限度的不可避免的財政救助，應(yīng)規(guī)范相應(yīng)的制度安排。

3.明確政府各部門的風(fēng)險任務(wù)。在優(yōu)化政府各部門間職責(zé)配置的基礎(chǔ)上，可從風(fēng)險應(yīng)對的視角，重置政府部門間的財政關(guān)系，進一步明確各個部門的風(fēng)險責(zé)任，避免風(fēng)險出現(xiàn)后的互相推諉現(xiàn)象。其重點是，對政府各部門的所提供的各項擔(dān)保、各種政策承諾進行事前風(fēng)險評估，并在風(fēng)險評估過程中，合理界定各方責(zé)任，明確風(fēng)險處理任務(wù)，規(guī)避出現(xiàn)因政府財力不足而導(dǎo)致的政府公信力下降的現(xiàn)象。

4.建立合理的政府、社會間風(fēng)險分擔(dān)機制。對于政府與社會資本合作的項目、領(lǐng)域，要規(guī)避由于政府部門的承諾、擔(dān)保而引致的財政風(fēng)險，建立合理、合規(guī)、有效的政府、社會間風(fēng)險分擔(dān)機制。該機制要兼顧政府的財政狀況和社會資本的盈利情況，在構(gòu)建過程中要遵循以下原則:由對風(fēng)險最有控制力(或控制成本最低，下同)的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險；承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得的回報大小相匹配；私營部門承擔(dān)的風(fēng)險要有上限，超過上限，啟動重新談判或調(diào)節(jié)/調(diào)價機制。

(二)健全風(fēng)險管理運行機制，提升財政風(fēng)險管控能力

1.組建財政風(fēng)險管控機構(gòu)，強化組織保障。為加強財政風(fēng)險管控的能力，組建以本級政府為主導(dǎo)，由財政部門負責(zé)日常事務(wù)，同時吸納發(fā)展改革、審計、國資、地方金融監(jiān)管部門、單位以及人民銀行分支機構(gòu)、當(dāng)?shù)劂y監(jiān)等相關(guān)政府部門參與的管控機構(gòu)，強化財政風(fēng)險管控的組織保障。

2.運用科學(xué)風(fēng)險管理技術(shù)，加強風(fēng)險約束。要利用當(dāng)前先進、科學(xué)的風(fēng)險管理手段，借鑒其他行業(yè)、其他國家的治理經(jīng)驗，建立面向全過程、全主體的風(fēng)險管理流程，全面加強財政風(fēng)險管控工具對風(fēng)險的約束能力，確保未來發(fā)展的行穩(wěn)致遠。

3.借力先進信息技術(shù)，搭建風(fēng)險管理信息平臺。借力于先進信息技術(shù)，搭建財政風(fēng)險管控的信息平臺，是全面提升財政風(fēng)險管控水平的重中之重。運用計算機、網(wǎng)絡(luò)等先進技術(shù)和現(xiàn)代化工具，將各地區(qū)、各部門的相關(guān)信息通過平臺進行聯(lián)系，可以大大加強對于財政風(fēng)險的監(jiān)控和約束能力，使相關(guān)部門可以及時掌控地方政府的收支情況、債務(wù)信息、融資情況、銀行貸款、政府性資產(chǎn)等與財政風(fēng)險相關(guān)的信息，對風(fēng)險情況進行動態(tài)、有效的分析和掌控，最大程度上降低由于信息不對稱而引致的財政風(fēng)險，有效緩解財政風(fēng)險損失。

(三)發(fā)揮積極財政效應(yīng)，平衡收支壓力

1.穩(wěn)定財政收入，提高財政收入質(zhì)量。在財政收與支之間的對抗性的矛盾面前，只有穩(wěn)定政府財政收入，多方面擴充政府財源，提高地方政府財政收入質(zhì)量，做大收入盤子，增強政府財力，才能與潛在財政風(fēng)險進行對抗，才能應(yīng)對不時之需。

2.優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強績效評價。積極財政政策效應(yīng)下，未來財政支出的重點應(yīng)主要是優(yōu)化結(jié)構(gòu)，發(fā)揮財政資金在“保增長、促發(fā)展”過程中的積極作用，追求國民經(jīng)濟健康運行與結(jié)構(gòu)生計的態(tài)勢。一是，繼續(xù)壓縮“三公”經(jīng)費等一般性支出，根據(jù)實際情況，對財政支出項目進行動態(tài)調(diào)整，建立機制，真正解決支出項目能增不能減、能上不能下的問題；二是，民生支出方面，要以“既要守住底線”、又要“突出重點”的原則，在實踐過程中，“雪中送炭”而非“錦上添花”，加強構(gòu)建民生支出項目的績效評估機制，建立可流動的靈活機制，根據(jù)需要進行調(diào)整。

3.樹立中長期預(yù)算意識，加強財政預(yù)算監(jiān)督。在改革的問題和難度面前，在不確定性風(fēng)險面前，倒逼政府要樹立中長期的預(yù)算意識，加強中長期財政預(yù)算的規(guī)劃，嚴格執(zhí)行新《預(yù)算法》的法理要求，將政府的所有收支收入“籠子”，全面納入預(yù)算管理，加強財政預(yù)算工具的監(jiān)督監(jiān)控職能。

(四)進一步推進財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度

1.推進透明財政建設(shè)，健全風(fēng)險約束機制。地方政府風(fēng)險的防范和化解是一個系統(tǒng)工程，只有堅持將地方政府的財政收支決策放置在公共意志的管控之下，才可實現(xiàn)對地方政府債務(wù)的約束機制的加強[21-22]。因此，應(yīng)使政府的收支狀況和債務(wù)情況透明化和公開化，主動接受各界監(jiān)督；建立政府財政風(fēng)險損失的追責(zé)、問責(zé)機制，從而推動政府各部門財政行為趨于合理化；強化政府債務(wù)預(yù)算，規(guī)范政府債務(wù)融資行為。

進一步健全政府債務(wù)約束機制，對于存量債務(wù)，及時全面的掌控債務(wù)信息，實行債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化措施，降低利息負擔(dān)，合理利用債權(quán)置換。對于未發(fā)生債務(wù)，要加強管理，建立地方政府舉債、使用、償付的規(guī)范性程序；嚴格規(guī)范通過BT項目、偽“PPP”項目等形式展開的變相違規(guī)融資行為。對于已發(fā)送債務(wù)風(fēng)險的地區(qū)，在實施“財政重整計劃”時，應(yīng)進行嚴格審查，嚴格管控政府國有資產(chǎn)，嚴防國有資產(chǎn)的流失。

2.建立政府資產(chǎn)動態(tài)摸底制度，編寫政府性資產(chǎn)負債表。在建立常規(guī)性財政風(fēng)險預(yù)警、管控的基礎(chǔ)上，利用地方政府債務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)、審計數(shù)據(jù)可對地方財政風(fēng)險進行全面把控，但是想要全面了解風(fēng)險狀況，還需要對政府性資產(chǎn)①政府性資產(chǎn)，是比全部政府性資金涵蓋范圍更廣又有別于國有資產(chǎn)的一種提法，是指依法屬于國家或集體所有，用以支持政府運行和提供公共服務(wù)、政府有權(quán)使用和依法處置，可以用貨幣計量的各種有形和無形資產(chǎn)。進行全面、動態(tài)的摸底工作，否則，就會對地方財政抵御風(fēng)險的能力處于模糊狀態(tài)。因此，借鑒企業(yè)管理的行為，建立政府性資產(chǎn)的動態(tài)摸底制度，進一步編寫政府性資產(chǎn)負債表。

地方政府性資產(chǎn)負債表的編寫，不僅可以彌補政府財務(wù)流量指標的不足，更可進一步完善地方政府信用評級制度，反映地方政府的具體資產(chǎn)、負債情況和償債能力，可在一定程度上提高地方政府債券的市場認可度。

3.深化縣鄉(xiāng)財稅體制改革，增強基層可支配財力。從調(diào)研、分析的結(jié)果來看，由于多方面的原因，省內(nèi)財政風(fēng)險主要集中于縣鄉(xiāng)層級，部分基層的可支配財力的弱化大大降低了這些地區(qū)抵御、規(guī)避財政風(fēng)險的能力，因此，以進一步深化縣鄉(xiāng)財稅為抓手，提升基層的可支配財力勢在必行。縣鄉(xiāng)財稅體制的改革，應(yīng)從合理劃分財政支出責(zé)任、細化完善分稅制體制、全面推行省直管縣政策、深化“鄉(xiāng)財縣管”制度、完善稅收征管體制、做大做強縣域經(jīng)濟、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、健全財政監(jiān)察機制等多方面入手，從而達到“增強基層可支配財力、提升基層人民福祉”這一發(fā)展目標。

4.警惕地方金融風(fēng)險，阻斷風(fēng)險間互導(dǎo)路徑。財政、金融風(fēng)險因素間的相互傳導(dǎo)，是加重財政風(fēng)險發(fā)生概率和損傷程度的原因之一，因此，在全面深化財稅體制改革的過程中，還應(yīng)特別警惕地方金融風(fēng)險的發(fā)生，堅決阻斷風(fēng)險間互導(dǎo)路徑，在推進金融服務(wù)業(yè)發(fā)展的過程中，要加強對金融業(yè)相關(guān)業(yè)態(tài)的監(jiān)管，及時規(guī)避由金融市場的不合規(guī)、不合理行為危機地方財政。

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