潘世炳

摘要：2016年5月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《租賃意見》），積極鼓勵(lì)、支持培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)。之后住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部等相關(guān)部委聯(lián)合發(fā)布有關(guān)文件，確定武漢等12個(gè)城市首批試點(diǎn)。全國(guó)10多個(gè)省份20多個(gè)城市分別發(fā)布有關(guān)文件，細(xì)化具體措施，進(jìn)一步加快推進(jìn)培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)。在高房?jī)r(jià)時(shí)代，如何有效解決新市民不斷增長(zhǎng)的租房需求，有四個(gè)方面的關(guān)鍵因素，值得高度重視和探討。

關(guān)鍵詞：住房租賃；新政；關(guān)鍵問題

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2018）03-0015-19 收稿日期：2017-12-03

2016年5月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《租賃意見》），積極鼓勵(lì)、支持培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)。之后住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部等相關(guān)部委聯(lián)合發(fā)布有關(guān)文件，確定武漢等12個(gè)城市首批試點(diǎn)。全國(guó)10多個(gè)省份20多個(gè)城市分別發(fā)布有關(guān)文件，細(xì)化具體措施，進(jìn)一步加快推進(jìn)培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)。據(jù)住建部統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)約有1.6億人在城鎮(zhèn)租房居住，占城鎮(zhèn)常住人口的21%，其中以新就業(yè)大學(xué)生和外來務(wù)工人員為主。據(jù)鏈家預(yù)測(cè)，中國(guó)租賃人口數(shù)量將增長(zhǎng)至2020年的2.0億，2025年的2.3億，2030年的2.7億。在高房?jī)r(jià)時(shí)代，如何有效解決新市民不斷增長(zhǎng)的租房需求，有四個(gè)方面的關(guān)鍵因素，值得高度重視和探討。

1“商改住”促進(jìn)房地產(chǎn)租賃和商業(yè)地產(chǎn)去庫(kù)存

《租賃意見》中提出，“允許將商業(yè)用房等按規(guī)定改建為租賃住房，土地使用年限和容積率不變，土地用途調(diào)整為居住用地，調(diào)整后用水、用電、用氣價(jià)格應(yīng)當(dāng)按照居民標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！边@是一個(gè)很好的政策，既可以增加住房租賃房源，又有利于商業(yè)地產(chǎn)去庫(kù)存。目前一二線城市住宅一房難求的背景下，商業(yè)地產(chǎn)庫(kù)存巨大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2016年數(shù)據(jù)，當(dāng)前商業(yè)地產(chǎn)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，二三線城市的存銷比多在50個(gè)月以上。北上廣深4個(gè)一線城市的存銷比分別為56個(gè)月、42個(gè)月、23個(gè)月、36個(gè)月。據(jù)世邦魏理仕分析，2017年上半年武漢優(yōu)質(zhì)寫字樓空置率達(dá)32.8%，超過30%預(yù)警線，下半年新增約70萬平方米的優(yōu)質(zhì)寫字樓將進(jìn)一步推高空置率。國(guó)際上一般人均商業(yè)面積警戒線為1.2㎡，即使將中國(guó)的人均商業(yè)面積警戒線確定為1.5平方米，絕大部分城市超標(biāo)。武漢市為人均商業(yè)地產(chǎn)面積3平方米，沈陽、合肥等達(dá)到4平方米以上。

要切實(shí)落實(shí)好“商改住”新政，避免無法真正實(shí)施到位，需要把握幾點(diǎn)：

第一，由各地根據(jù)自身特點(diǎn)和不同階段，制定具體實(shí)施細(xì)則，不搞一刀切。但前提是必須合法報(bào)批和調(diào)整。目前一些熱點(diǎn)城市處理“商改住”問題比較謹(jǐn)慎。深圳、南京、成都市嚴(yán)禁將商辦類項(xiàng)目擅自改變?yōu)榫幼∮猛?。蘇州市分三個(gè)階段進(jìn)行分類處理：商業(yè)項(xiàng)目取得土地使用權(quán)階段、正開發(fā)建設(shè)未完成階段和已竣工未銷售階段，分別通過調(diào)整用地規(guī)劃、完善相關(guān)功能和促進(jìn)銷售利用等不同政策，促進(jìn)商改住和商業(yè)地產(chǎn)去庫(kù)存。莆田市對(duì)尚未開發(fā)建設(shè)的商業(yè)地產(chǎn)，允許改變用途，項(xiàng)目可以轉(zhuǎn)型。

第二，在變更和調(diào)整階段，必須注重四個(gè)環(huán)節(jié)：一是用途改變時(shí)，應(yīng)計(jì)算地價(jià)差，可以不必馬上退還價(jià)差或補(bǔ)交價(jià)差，待交易時(shí)再考慮價(jià)差問題，否則很難操作。二是還沒有開建的商業(yè)地產(chǎn)，可以在施工前，根據(jù)規(guī)劃和需要，進(jìn)行用途和功能調(diào)整。三是正在建的可以提前進(jìn)行調(diào)整并辦理有關(guān)手續(xù)，盡可能實(shí)現(xiàn)居住功能。四是已建成的商業(yè)地產(chǎn)可以在內(nèi)部功能上進(jìn)行調(diào)整和整合。

第三，轉(zhuǎn)讓和租賃階段，有三點(diǎn)要把握：一是商改住后，一般以租賃為主，原則上不轉(zhuǎn)讓。二是已經(jīng)轉(zhuǎn)讓了，或者因故需要轉(zhuǎn)讓的，必須先行完善城市規(guī)劃、土地出讓及補(bǔ)地價(jià)差手續(xù)。購(gòu)買者最好是法人組織，或者直接租給個(gè)人使用。轉(zhuǎn)讓給個(gè)人的，必須具備本地確定的住房購(gòu)買資格。特別是對(duì)于限購(gòu)城市而言，短期內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓，只能出租，控制投機(jī)轉(zhuǎn)賣。廣州規(guī)定：商服地產(chǎn)銷售對(duì)象應(yīng)當(dāng)是法人單位。已經(jīng)轉(zhuǎn)讓給個(gè)人的，取得不動(dòng)產(chǎn)證滿2年后方可轉(zhuǎn)讓。北京明確商辦限售，已銷售的商辦類項(xiàng)目再次轉(zhuǎn)讓時(shí)，可出售給個(gè)人，但購(gòu)房者必須在京無住房和商辦類房產(chǎn)、在京已連續(xù)五年繳納社會(huì)保險(xiǎn)或者連續(xù)五年繳納個(gè)人所得稅。

2正視并引導(dǎo)大量小產(chǎn)權(quán)房租賃問題

據(jù)新華網(wǎng)2014年數(shù)據(jù)：全國(guó)有小產(chǎn)權(quán)房66億平方米，8000萬人居住。僅北京地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房就涉及近30萬戶家庭。據(jù)全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)數(shù)據(jù)，1995-2010年全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房竣工建筑面積累計(jì)達(dá)到7.6億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。盡管小產(chǎn)權(quán)房普遍存在衛(wèi)生條件差、消防安全不合格、物業(yè)管理缺失及“二房東”等問題，但也不是一無是處?！渡钲谑嘘P(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的實(shí)施意見》（征求意見稿）指出：以城中村為主的、龐大的、租金相對(duì)較低的住房租賃市場(chǎng)，約占總租賃住房的70%，已成為深圳房地產(chǎn)市場(chǎng)最重要的組成部分，它不僅解決了大量人口的居住問題，而且降低了高房?jī)r(jià)對(duì)于居民“住有所居”的沖擊，成為大學(xué)畢業(yè)生、外來人群來深的“第一站”，成為深圳吸引人才、積聚年輕人口的重要支柱。

小產(chǎn)權(quán)房租賃已是全國(guó)范圍內(nèi)非常龐大的市場(chǎng)，雖然無法轉(zhuǎn)正，但也不宜忽視或一拆了之。在房地產(chǎn)租賃新政背景下，如何依法、科學(xué)、合理地利用小產(chǎn)權(quán)房需要智慧和膽識(shí)。處理小產(chǎn)權(quán)房租賃，需要把握三點(diǎn)：一是堅(jiān)決反對(duì)和禁止小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和買賣，這個(gè)底限不能突破，否則還會(huì)出現(xiàn)新問題。二是可以嘗試考慮將租賃合法和產(chǎn)權(quán)不合法分開考慮，這是處理小產(chǎn)權(quán)房租賃問題的關(guān)鍵。質(zhì)量完好，衛(wèi)生達(dá)標(biāo)和消防安全等小產(chǎn)權(quán)房，可以允許出租，并加強(qiáng)備案登記和服務(wù)監(jiān)管。對(duì)于質(zhì)量、衛(wèi)生和消防條件不合格的，要加強(qiáng)整頓和引導(dǎo)。對(duì)于各種條件都很差的，出于安全和人民健康考慮，必須堅(jiān)決處置。三是對(duì)于已經(jīng)長(zhǎng)期租賃且符合條件的小產(chǎn)權(quán)房，可以提供居住證及子女上學(xué)等各種便利。深圳是全國(guó)首個(gè)正面面對(duì)小產(chǎn)權(quán)房并認(rèn)定其租賃合法的城市，并強(qiáng)調(diào)要解決租賃關(guān)系合法與房屋產(chǎn)權(quán)不合法的不平衡問題。提出應(yīng)加大租賃合同備案管理，要將城中村租賃住房統(tǒng)一納入住房租賃信息服務(wù)與監(jiān)管平臺(tái)，享受與普通商品租賃住房同等的公共配套服務(wù)，包括辦理居住證明、子女上學(xué)等。積極鼓勵(lì)各村股份公司或引入專業(yè)化的品牌租賃企業(yè)開展規(guī)模化的租賃運(yùn)營(yíng)。

3規(guī)范集體土地上建房租賃問題

允許在集體土地上建房出租，是增加住房供給的重要房地產(chǎn)政策。如何合法有效推行這項(xiàng)政策，至少有四個(gè)方面的問題需要重點(diǎn)關(guān)注。

第一，和現(xiàn)有法律和政策的銜接問題?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。第44條規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。國(guó)務(wù)院辦公廳在2007年下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定：嚴(yán)格禁止和嚴(yán)肅查處“以租代征”轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為，“單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)”。國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程用地管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)土資電發(fā)〔2011〕53號(hào)），明確提出“嚴(yán)禁擅自利用農(nóng)村集體土地興建公共租賃住房”。為了合法有效地推行這項(xiàng)工作，需要適當(dāng)修改《土地管理法》的有關(guān)條款，或者通過《土地管理法》解釋權(quán)來說明和規(guī)范。同時(shí)修改完善有關(guān)政策，確保集體土地建房出租在法律范圍內(nèi)推進(jìn)。

第二，明確集體土地上建房出租的有關(guān)法定手續(xù)。項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，以存量土地為主，不得占用耕地。可能的情況下，一些地方可開展集體土地建房出租布局規(guī)劃；農(nóng)用地變成建設(shè)用地必須辦理土地轉(zhuǎn)用手續(xù)，不是簡(jiǎn)單簽訂協(xié)議；土地取得是直接協(xié)商還是通過市場(chǎng)程序，必須提前進(jìn)行約定。既要合理確定市場(chǎng)價(jià)格，又必須明確市場(chǎng)取得方式，比如競(jìng)爭(zhēng)性談判，或者逐步招拍掛，否則會(huì)造成混亂。

第三，明確建設(shè)主體。農(nóng)村村民不能作為主體建房出租，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是最合適的建設(shè)主體單位。應(yīng)確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體權(quán)利，堅(jiān)持自愿、自主、合法原則，由集體經(jīng)濟(jì)組織自行開發(fā)運(yùn)營(yíng)。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無力建設(shè)運(yùn)維的，可以由政府統(tǒng)籌，相關(guān)國(guó)有或民營(yíng)專業(yè)機(jī)構(gòu)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合組建開發(fā)運(yùn)營(yíng)公司，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該控股，妥善協(xié)調(diào)好幾個(gè)方面的利益關(guān)系。

第四，明確集體土地房屋承租人的相關(guān)權(quán)利。除了居住之外，承租人應(yīng)獲得大部分相關(guān)基本公共服務(wù)的權(quán)利，比如居住證辦理、小孩就近上學(xué)等。同時(shí)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，與國(guó)家和地方的有關(guān)人才公寓、創(chuàng)客空間等結(jié)合起來。加強(qiáng)集體土地建房出租的監(jiān)控管理，避免造成環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)等多方面的問題。

截至2016年底，北京先后啟動(dòng)海淀區(qū)唐家?guī)X等4批5個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，涉及集體土地面積38公頃，可建設(shè)110萬平方米，15萬套租賃住房。今后5年，北京計(jì)劃供應(yīng)1000公頃集體土地用于建設(shè)租賃住房50萬套。由區(qū)政府按市場(chǎng)價(jià)格整租作為公共租賃住房，再向中低收入家庭按公租房?jī)r(jià)格出租，一般租期3-10年，差價(jià)由政府補(bǔ)貼。

4房地產(chǎn)租賃新政配套政策

有序推進(jìn)房地產(chǎn)租賃新政，需要完善四個(gè)環(huán)節(jié)的配套政策。

第一，準(zhǔn)備建設(shè)前期的政策。一是土地政策：包括土地供應(yīng)和規(guī)劃時(shí)，考慮租賃型住房的需求，要求開發(fā)商持有一定比例的住房進(jìn)行租賃運(yùn)營(yíng)；限地價(jià)和限房租結(jié)合政策，可以給予地價(jià)優(yōu)惠；適當(dāng)規(guī)定一些地塊只租不售，目前全國(guó)有約80塊“只租不售”地塊相繼推出。二是金融政策：鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向住房租賃企業(yè)提供支持；鼓勵(lì)支持發(fā)行房地產(chǎn)租賃長(zhǎng)期債券，穩(wěn)步推進(jìn)REITs試點(diǎn)。央企保利地產(chǎn)2017年10月23日聯(lián)合中聯(lián)基金共同實(shí)施的租賃住房資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃獲得上交所審議通過，成為國(guó)內(nèi)首單央企租賃住房REITs。三是其它政策：包括鼓勵(lì)支持國(guó)有企業(yè)組建房地產(chǎn)租賃企業(yè)；可能的情況下，采用PPP模式，大量引入社會(huì)資本投入房地產(chǎn)租賃行業(yè)，提高公租房運(yùn)營(yíng)保障能力。

第二，實(shí)施租賃階段的政策，吸引更多資金參與房地產(chǎn)租賃和服務(wù)。包括：一是金融政策：進(jìn)一步支持住房公積金支付房租政策，無房者租房可提住房公積金付房租，連續(xù)足額繳存滿3個(gè)月或其他期限，本人及配偶可按規(guī)定提取夫妻雙方住房公積金用于支付房租。合肥市規(guī)定每家每年提取住房公積金不超過15000元。二是稅收政策：機(jī)構(gòu)出租房屋，要繳納的稅種有房產(chǎn)稅、增值稅等，合計(jì)稅賦達(dá)到租金的20%左右，負(fù)擔(dān)過重。對(duì)依法登記備案的、達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的住房租賃企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人，應(yīng)該給予稅金優(yōu)惠、獎(jiǎng)補(bǔ)和支持等。對(duì)于買不起房的新市民，要避免最后連租房都很困難的情況出現(xiàn)。三是制定合適的出租者和承租者對(duì)應(yīng)的條件，以及鼓勵(lì)支持租賃詳細(xì)措施等。

第三，租賃運(yùn)維階段的政策。一是明確租房者在基本醫(yī)療、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生、基本養(yǎng)老、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障等方面享有基本公共服務(wù)。住建部提出，將通過立法明確租賃當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)，逐步使租房居民在基本公共服務(wù)方面與買房居民享有同等待遇。二是義務(wù)教育是其中突出的問題，既敏感又不便操作，但仍然有深入研究的必要。廣州租購(gòu)?fù)瑱?quán)的實(shí)現(xiàn)，要通過戶口、人才綠卡、積分條件、父母在廣州無產(chǎn)權(quán)住房、唯一租房且租賃合同要登記備案等多個(gè)程序，以及就近入學(xué)等政策，真正能享受到上名校權(quán)利的極少。最近兩年武漢外來人口爆增，有房有證有戶口的都要搖號(hào)進(jìn)入名校，租房戶就更難了。武漢市江岸區(qū)規(guī)定，同一房屋5年內(nèi)限制入學(xué)名額，5年內(nèi)對(duì)口學(xué)區(qū)只能用一次。租房對(duì)口名牌小區(qū)，房租必然大漲，反過來可能推動(dòng)學(xué)區(qū)房?jī)r(jià)格再漲。日本做法值得學(xué)習(xí)：日本公立中小學(xué)的校長(zhǎng)和老師，都定期更換，不斷地來回流動(dòng)。這樣使教育資源在各個(gè)區(qū)域均衡分布。

第四，租賃后期監(jiān)管階段政策。主要有四個(gè)方面：一是對(duì)出租房及出租人的監(jiān)管：包括地方政府此前建設(shè)并管理的公租房、住房租賃企業(yè)集中建設(shè)并提供的出租住房、企業(yè)或個(gè)人集中收購(gòu)或包租的用于出租的住房、個(gè)人出租住房，占租賃市場(chǎng)的90%。二是對(duì)于租賃中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，這是今后監(jiān)管的重點(diǎn)之一。三是對(duì)于承租人的監(jiān)管，包括合理依法使用并維護(hù)房屋，配合有關(guān)社區(qū)管理并及時(shí)交費(fèi)等。四是辦理登記備案及納稅等方面的監(jiān)管。房地產(chǎn)租賃必須依法登記納稅，同時(shí)還有其他方面的附加功能，比如社區(qū)的網(wǎng)格化管理等。租賃管理還應(yīng)充分利用信息化手段，與物業(yè)管理和網(wǎng)格化等聯(lián)網(wǎng)，提升租賃管理水平。