常曉飛 陶佳錕

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境資源制約，閑置土地現(xiàn)象突出，閑置土地處置工作成為國(guó)土管理的重點(diǎn)工作。從多方面分析閑置土地產(chǎn)生的原因，有針對(duì)性地采取預(yù)防閑置土地措施，并提出閑置土地處置建議。

關(guān)鍵詞：閑置土地；成因分析；處置建議

近年來(lái)，我國(guó)土地資源緊缺、土地供需矛盾突出，同時(shí)，土地粗放浪費(fèi)現(xiàn)象依然嚴(yán)重，閑置土地大量涌現(xiàn)。因此，研究解決閑置土地問(wèn)題，提高土地利用效率，能夠加強(qiáng)對(duì)土地的利用和保護(hù)，從而更加有效地支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展，閑置土地處置已成為當(dāng)前國(guó)土資源利用和管理的重點(diǎn)工作。

1 閑置土地成因分析

閑置土地產(chǎn)生的原因是多方面的，在宏觀層面，有政策、體制不健全造成的土地閑置，有市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響造成的土地閑置；在用地方面，有政府及有關(guān)部門(mén)管控管制造成的土地閑置，有用地主體自身原因造成的土地閑置。

1.1 制度機(jī)制不健全造成的土地閑置

改革開(kāi)放以來(lái)，土地利用逐步有償有限年期使用，土地收益大部分收歸地方財(cái)政，漸漸成為地方財(cái)政主要來(lái)源，地方政府具有土地出讓和轉(zhuǎn)讓審批權(quán)，對(duì)用地的審批過(guò)于看重短期的收益，從一定程度上造成了閑置土地的產(chǎn)生；宏觀政策的變化，如征地拆遷政策的調(diào)整，金融體制改革，住房制度政策，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等，對(duì)住宅和工業(yè)等出讓土地都會(huì)造成不同程度的影響，造成土地未能按照約定日期開(kāi)發(fā)建設(shè)；在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地方面，由于缺乏有效的市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)，再加上法律法規(guī)等等限制性規(guī)定，土地已閑置卻又造成無(wú)法轉(zhuǎn)讓的局面，用地主體只有被動(dòng)的接受閑置土地處罰措施；建設(shè)項(xiàng)目審批程序繁瑣，政府各部門(mén)缺乏協(xié)作，用地主體需要到幾個(gè)部門(mén)去辦理各項(xiàng)審批手續(xù)，還需要反復(fù)協(xié)調(diào)，這就造成了用地主體無(wú)法按時(shí)進(jìn)場(chǎng)施工。

1.2地方政府及其有關(guān)部門(mén)造成的土地閑置

因地方政府及其有關(guān)部門(mén)造成的土地閑置主要存在幾個(gè)方面，一是拆遷未完成、基礎(chǔ)配套設(shè)施未到位等方面的原因造成的土地閑置，雖然國(guó)家規(guī)定土地必須凈地出讓，但在實(shí)際總是會(huì)出現(xiàn)“凈地不凈”和未達(dá)到五通一平條件的土地，這就造成了用地主體雖拿到了土地，卻不能夠按照約定動(dòng)工建設(shè)，造成土地閑置；二是城市規(guī)劃調(diào)整造成的土地閑置，城市的發(fā)展建設(shè)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷進(jìn)步，城市的建設(shè)規(guī)劃也隨之發(fā)生著變化，用地主體在拿到土地后，未能及時(shí)地調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目，各項(xiàng)審批無(wú)法通過(guò)，致使其無(wú)法按期開(kāi)工建設(shè)，造成土地閑置；三是土地批后監(jiān)管環(huán)節(jié)薄弱，監(jiān)管查處力度偏軟，地方政府多年來(lái)一直“重審批輕監(jiān)管”，對(duì)閑置土地工作重視不夠，日常監(jiān)管查處松懈，沒(méi)有對(duì)閑置土地做好預(yù)防工作，也沒(méi)有及時(shí)對(duì)閑置土地進(jìn)行處置，在一定程度上推動(dòng)了閑置土地不斷發(fā)生。

1.3 企業(yè)自身原因造成的土地閑置

企業(yè)自身原因造成的土地閑置也存在幾個(gè)方面：一是用地單位在拿到土地后，尤其是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)故意囤地，不按照約定時(shí)間開(kāi)工，等待房?jī)r(jià)高漲或者樓市旺盛之時(shí)再動(dòng)工建設(shè)，以謀取更高的經(jīng)濟(jì)利益；二是用地主體自身資金不足，或者是資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)問(wèn)題，在拿到土地后，無(wú)力動(dòng)工建設(shè)，造成了土地閑置；三是用地主體由于資金債務(wù)糾紛，其所有的土地被地方法院司法查封，無(wú)法如期開(kāi)發(fā)建設(shè)，造成了土地閑置；四是用地主體為追求利益最大化，臨時(shí)改變建設(shè)項(xiàng)目，頻繁調(diào)整規(guī)劃建設(shè)方案，造成建設(shè)前期周期過(guò)長(zhǎng)，致使土地閑置。

2 對(duì)閑置土地處置建議

從閑置土地的成因來(lái)看閑置土地是由多方面因素造成的，對(duì)閑置土地處置也應(yīng)從多方面入手，僅僅是在土地閑置后進(jìn)行處置市不夠的，必須要完善政策機(jī)制，規(guī)范政府及其部門(mén)的行為，從項(xiàng)目招商、土地供應(yīng)前期、開(kāi)發(fā)建設(shè)審批、土地利用監(jiān)管等全程進(jìn)行加強(qiáng)，有效防止閑置土地的發(fā)生。

2.1 完善政策制度，強(qiáng)化執(zhí)行力度，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)

完善土地出讓轉(zhuǎn)讓、土地出讓金、土地稅收等方面的法律法規(guī)，切實(shí)杜絕因政策制度等方面原因產(chǎn)生的閑置土地。同時(shí)，地方政府在土地管理工作中要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家對(duì)土地利用監(jiān)管、土地出讓管理等方面的制度政策，加大執(zhí)行力度，不能只顧自身利益，只看中土地出讓帶來(lái)的暫時(shí)性收益，要積極盤(pán)活存量用地，要在有效發(fā)揮土地價(jià)值方面做足工作，切實(shí)有效地從管理源頭上改變思想認(rèn)識(shí)，對(duì)新建項(xiàng)目選址應(yīng)首先考慮使用存量土地，特別是“批而未供、供而未用”的土地。

在建設(shè)項(xiàng)目審批方面，要切實(shí)加強(qiáng)發(fā)改、規(guī)劃、住建、土地、財(cái)政、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)之間信息共享與協(xié)調(diào)合作，簡(jiǎn)化相應(yīng)的審批程序，改善工作方式，提高工作效率，杜絕因政府及其有管部門(mén)造成的土地閑置。

2.2規(guī)范土地市場(chǎng)，堅(jiān)持執(zhí)行“凈地”出讓制度

規(guī)范土地市場(chǎng)，強(qiáng)化市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源的基礎(chǔ)配置作用，有效地促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。堅(jiān)持“凈地”出讓，嚴(yán)禁未完成拆遷，基礎(chǔ)設(shè)施不配套、因高壓線和地下管道等不具備開(kāi)發(fā)建設(shè)條件的土地直接供應(yīng)，對(duì)大面積建設(shè)用地項(xiàng)目，應(yīng)按照建設(shè)投資進(jìn)度、投產(chǎn)運(yùn)行情況，采取分期批地和供地的方式予以保障，防止大面積土地不能及時(shí)開(kāi)發(fā)而造成閑置。同時(shí)，做好前期考察，對(duì)各類招商引資項(xiàng)目，要認(rèn)真考察市場(chǎng)前景、產(chǎn)品類型、企業(yè)資金實(shí)力和信譽(yù)。優(yōu)先支持符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、新興產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目發(fā)展，新建項(xiàng)目經(jīng)集體討論決策后，再履行供地手續(xù)，確保土地“供的出、建的成、用的好”，防止因企業(yè)原因造成土地閑置。同時(shí)，將因自身原因造成土地閑置的企業(yè)納入“黑名單”監(jiān)管，要嚴(yán)格禁止其在規(guī)定期限內(nèi)參加土地招拍掛出讓競(jìng)買(mǎi)活動(dòng)。

2.3 強(qiáng)化土地批后監(jiān)管，加大閑置土地查處力度

切實(shí)落實(shí)國(guó)土對(duì)土地的批后監(jiān)管政策，加強(qiáng)土地利用動(dòng)態(tài)巡查工作，對(duì)每一宗土地進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，并按要求及時(shí)錄入監(jiān)管信息。對(duì)每宗土地超過(guò)合同約定的開(kāi)工時(shí)間是否開(kāi)工建設(shè)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，對(duì)發(fā)生的未按期開(kāi)工可能造成閑置的土地，督促未按期開(kāi)工的企業(yè)按合同約定開(kāi)工建設(shè)，對(duì)不按合同約定進(jìn)行開(kāi)工建設(shè)的企業(yè)，要及時(shí)采取限期開(kāi)工等措施予以查處。做到早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早制止、早處置，積極預(yù)防土地閑置。實(shí)行閑置土地清理處置工作常態(tài)化。通過(guò)土地利用動(dòng)態(tài)巡查和土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，隨時(shí)清理閑置土地信息，對(duì)發(fā)現(xiàn)的閑置土地及時(shí)開(kāi)展調(diào)查、認(rèn)定和處置工作，嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行查處。

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