摘 要：人大主導(dǎo)立法，是指享有立法權(quán)的人大及其常委會在制定規(guī)范性法律文件的過程中，相較于其他主體而言處于更優(yōu)勢地位，且對于整個(gè)過程具有主導(dǎo)作用。但是在長期的立法實(shí)踐中，由于種種原因人大并沒有真正發(fā)揮其主導(dǎo)作用，且?guī)砹?政府部門利益法律化"的弊端。要改變這種局面，真正實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)立法，應(yīng)從黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大自身立法能力以及各項(xiàng)工作機(jī)制幾方面加強(qiáng)。

關(guān)鍵詞：立法；人大主導(dǎo)；體制機(jī)制

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。”《立法法》也作出關(guān)于人大主導(dǎo)立法的規(guī)定。

一、人大主導(dǎo)立法的內(nèi)涵和理論依據(jù)

人大主導(dǎo)立法，是指享有立法權(quán)的人大及其常委會在制定規(guī)范性法律文件的過程中，相較于其他主體而言處于更優(yōu)勢地位，且對于整個(gè)過程具有主導(dǎo)作用。

人大主導(dǎo)立法的理論依據(jù)：1、人民主權(quán)原則在立法領(lǐng)域的具體化。人民主權(quán)是指國家的主權(quán)歸屬于人民，而立法權(quán)作為國家權(quán)力的一種，其歸屬應(yīng)當(dāng)也是作為主權(quán)者的全體人民。作為立法機(jī)關(guān)的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，實(shí)際上是代表人民行使立法權(quán)。因此人大主導(dǎo)立法是我國人民主權(quán)原則下的制度結(jié)果。2、人大自身地位和權(quán)力的核心體現(xiàn)。我國的根本政治制度是人民代表大會制度，在此制度下，人民代表大會行使歸屬于人民的國家權(quán)力?！叭舜筮@樣一種憲法地位體現(xiàn)在立法權(quán)限關(guān)系上，必然邏輯的得出權(quán)力機(jī)關(guān)的立法地位高于行政機(jī)關(guān)，即權(quán)力機(jī)關(guān)（人大）居于優(yōu)越的地位。”3、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。現(xiàn)代民主國家，對于國家和社會的治理，法治無疑已經(jīng)是達(dá)成共識性的一種有效的方式。人大對于立法工作的主導(dǎo)，直接關(guān)系到立法的民主性的體現(xiàn)，對于法治建設(shè)和國家治理能力的提高有很大意義。

二、人大主導(dǎo)立法的現(xiàn)狀和問題

首先，人大自身的主導(dǎo)意識較為欠缺。就人大方面，“形象地講，就是過去的立法流程是政府部門‘買菜做飯，市政法制辦‘端菜上桌，人大‘坐等上菜、‘被動(dòng)吃飯”。就人大代表方面，人大代表民主意識較低，參與立法意識淡薄，被動(dòng)參與立法。第二，人大主導(dǎo)立法的能力不足。立法活動(dòng)有很強(qiáng)的專業(yè)性、理論性和實(shí)踐性要求，需要相關(guān)的專業(yè)機(jī)構(gòu)以及高素質(zhì)的立法專業(yè)人才作為保障，目前無論是人大代表還是常委會組成人員，包括人大的工作機(jī)構(gòu)，基本都無法適應(yīng)實(shí)際的立法工作需要。第三、行政主導(dǎo)立法色彩較為濃厚?！氨緫?yīng)是法律法規(guī)執(zhí)行主體的政府卻在主導(dǎo)著立法：從主體性角度來看，政府在整個(gè)立法過程的介入程度與人大相比占有明顯的優(yōu)勢地位；從導(dǎo)向性角度來看，政府在每一個(gè)立法步驟環(huán)環(huán)相扣、層層推進(jìn)，引導(dǎo)著立法的走向”。

三、人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制保障

1、加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持和保證人大主導(dǎo)立法。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證。具體來說，黨委需要進(jìn)一步重視人大主導(dǎo)立法工作。要把黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的工作制度化、規(guī)范化，明確黨委領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)、形式和程序，并嚴(yán)格執(zhí)行。并且要鼓勵(lì)和支持人大主導(dǎo)立法，督促政府尊重人大主導(dǎo)地位，積極配合人大立法工作。同時(shí)，人大應(yīng)當(dāng)認(rèn)識并且接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，對于重大問題和重大事項(xiàng)通過黨組織向黨委匯報(bào)。

2、加強(qiáng)人大自身立法能力建設(shè)

人大主導(dǎo)立法，“就是要讓人大不僅僅成為程序上的立法主體，更成為實(shí)體上的立法主體，成為立法過程的真正組織者、主導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者，以及法規(guī)內(nèi)容的真正決定者”。第一，意識方面，人大應(yīng)該從自身主體意識和主導(dǎo)意識開始進(jìn)行強(qiáng)化。第二，對于人大的立法能力的提高，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)專職化建設(shè)，提高立法能力。充分保障人大各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，提高其辦事能力。適當(dāng)增加人大立法會議時(shí)間。對立法人員開展定期的立法能力培訓(xùn)，增強(qiáng)其立法能力。

3、健全人大主導(dǎo)立法的各個(gè)環(huán)節(jié)的工作機(jī)制

立法活動(dòng)的過程包括法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審議、表決等，人大主導(dǎo)立法，應(yīng)該是對立法活動(dòng)全過程的主導(dǎo)。

首先，健全立項(xiàng)機(jī)制。要廣泛發(fā)動(dòng)社會各方面提出立法建議，擴(kuò)大立法選項(xiàng)的范圍；通過公布方案、舉行聽證會、召開包括專家在內(nèi)的論證會等方式，征求各方意見，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性爭論，且最終決策權(quán)應(yīng)當(dāng)實(shí)質(zhì)性的歸于人大。

其次，健全起草機(jī)制。對于涉及基礎(chǔ)性、全局性、綜合性的重要的法律草案，應(yīng)當(dāng)由人大有關(guān)專門委員會或人大常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草；對于政府部門起草的法規(guī)，由人大加大監(jiān)督力度；“要?jiǎng)?chuàng)新法律、法規(guī)草案的起草模式，推行法律、法規(guī)草案起草小組制度，形成‘立法工作者、實(shí)際工作者、專家學(xué)者三方面相結(jié)合的起草模式，形成互補(bǔ)互促的法律、法規(guī)起草格局”；委托第三方起草法律、法規(guī)草案。

再次，健全審議機(jī)制。健全審議參與人員的會前調(diào)研和征詢意見的制度。完善審次安排，逐步增加三審制的適用，通過明確每次審議的內(nèi)容確保審議的循序漸進(jìn)。引入辯論機(jī)制，且通過實(shí)況直播、媒體報(bào)道或允許公民旁聽的方式增加審議活動(dòng)的公開性。保證法案審議的時(shí)間。

最后，健全表決機(jī)制。表決是最后一個(gè)環(huán)節(jié)，是直接關(guān)系到一個(gè)法案能否獲得通過而成為發(fā)的環(huán)節(jié)?！巴ㄟ^這些程序設(shè)計(jì)，使法案經(jīng)受時(shí)間的考驗(yàn)和理性的磨練而成為精品”。在這一環(huán)節(jié)，人大應(yīng)該實(shí)現(xiàn)表決程序的“過濾”功能，使表決程序發(fā)揮其應(yīng)有的作用。增加表決過程和結(jié)果的公開性，不只最終表決結(jié)果，也包括表決者個(gè)人的表決行為和結(jié)果，使表決者所代表的選民可以直觀的了解其代表行為并對其進(jìn)行監(jiān)督。

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作者簡介：

薛天威（1991—），男，山西河津人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2015級法學(xué)學(xué)術(shù)碩士研究生，研究方向：法理學(xué).