閆婷

摘要：學(xué)術(shù)界對基層財(cái)政困境如何形成及對策的研究無論是量上還是內(nèi)容上都頗為豐富，但相對而言關(guān)于基層財(cái)政困境是什么問題關(guān)注不夠?！笆鞘裁础眴栴}在邏輯上具有先在性，只有弄明白了“是什么”，才能更準(zhǔn)確的剖析“為什么”及“怎么辦”。 所以本文主要從“是什么”角度界定基層財(cái)政困境的概念及內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：基層財(cái)政；財(cái)政困境；概念

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）006-0-01

自分稅制以來，尤其是二十一世紀(jì)初期基層政府財(cái)政困難越發(fā)嚴(yán)重，時(shí)至今日已有近20年，昔日的基層財(cái)政困難變?yōu)樨?cái)政困境。筆者通過對既有成果的梳理，發(fā)現(xiàn)大部分成果集中在基層財(cái)政困境形成的原因和對策的研討上，大體可分為四種觀點(diǎn)：一是從財(cái)力來源層面，認(rèn)為基層政府供養(yǎng)人口較多的同時(shí)還伴隨著財(cái)源薄弱、稅基窄以及財(cái)政管理能力較弱等問題，較少收入對應(yīng)較大的硬性支出必然會產(chǎn)生缺口。二是從體制層面，認(rèn)為地方政府沒有貫徹分稅制而逐步演變?yōu)椤胺皱X制”是導(dǎo)致基層財(cái)政困境的主要原因。三是從政府級次層面，認(rèn)為目前我國五級政府無論是分稅還是從國際橫向比較看都屬于級次過多，加大了政府間的管理成本，效率也大大降低了。四是從財(cái)政立憲層面，學(xué)者認(rèn)為作為財(cái)政自利的政府，行使經(jīng)濟(jì)人行為規(guī)律，以謀取自身利益最大化為行為目標(biāo)。但這些成果更多關(guān)注于基層財(cái)政困境的形成原因，而對基層財(cái)政困境本身“是什么”問題關(guān)注不夠?！笆鞘裁础眴栴}在邏輯上具有先在性，只有弄明白了“是什么”，才能更準(zhǔn)確的剖析“為什么”及“怎么辦”。 所以本文主要從“是什么”角度界定基層財(cái)政困境的概念及內(nèi)涵。

一、基層財(cái)政困境的基本含義

所謂財(cái)政，從人類社會發(fā)展的歷程來看，是伴隨著國家公權(quán)力的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，是一種以政府為行為主體的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。馬克思、恩格斯關(guān)于財(cái)政曾言：“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費(fèi)用——捐稅”、“賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”（馬克思全集，中文第一版）。所謂基層政府，是從整個(gè)政府體系的角度來界定的，按照各國政府體系的發(fā)展，一般地將政府分為不同層級對應(yīng)不同職能和地位，基層政府也就是最低級別的政府機(jī)構(gòu)。

那么，基層政府財(cái)政（簡稱基層財(cái)政）指的就是以最低級別政府機(jī)構(gòu)為主體的一種經(jīng)濟(jì)行為。具體而言，從實(shí)際工作上看，基層財(cái)政是指基層政府的一個(gè)經(jīng)濟(jì)部門，即基層財(cái)政部門，它是基層政府的一個(gè)綜合性部門，通過財(cái)政收支活動(dòng)籌集和供給經(jīng)費(fèi)和資金，以保障基層政府的職能。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上看，基層財(cái)政屬于政治經(jīng)濟(jì)范疇，是基層政府集中一部分國民收入用于滿足公共需要的收支活動(dòng)，是以基層政府為主體的社會資源分配活動(dòng)。

所謂基層財(cái)政困境指的是當(dāng)前我國基層政府在社會資源分配活動(dòng)過程中長期處于某種反常狀態(tài)之中。這種反常狀態(tài)在收支活動(dòng)方面表現(xiàn)為收不抵支，在政府分權(quán)方面表現(xiàn)為事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，但在政府職能履行方面成績還算可以，甚至某些地區(qū)公共服務(wù)供給與經(jīng)濟(jì)發(fā)展齊頭并進(jìn)，成果斐然。雖然各地方基層政府叫苦連連，但是無論是行政指標(biāo)還是基本職能仍能基本實(shí)現(xiàn)（個(gè)別貧困地區(qū)除外），在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了巨大作用。

所以，我國基層財(cái)政困境的存在某種程度上可稱為財(cái)政界的“困惑”，自1994年分稅之后，中央兩個(gè)比重迅速實(shí)現(xiàn)了提升，地方政府，準(zhǔn)確來說是基層政府所擁有的財(cái)權(quán)有名無實(shí)，所擁有的事權(quán)有實(shí)無名，但是整個(gè)財(cái)政體系和政府體系卻能正常運(yùn)行，并在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得了令世人矚目的成就，這種現(xiàn)象無法運(yùn)用當(dāng)前財(cái)政學(xué)理論進(jìn)行解釋，的確讓人十分困惑。

二、基層財(cái)政困境的基本特征

當(dāng)前我國基層財(cái)政困境主要呈現(xiàn)二個(gè)特點(diǎn)：

一是財(cái)政收入與政府支出的不平衡性。財(cái)政的運(yùn)行過程有收有支，也就是通過“收入——支出”之間的互換運(yùn)動(dòng)而推進(jìn)財(cái)政運(yùn)行，因而收入與支出的對稱性是構(gòu)成財(cái)政運(yùn)行的一個(gè)重要特征，但是目前我國基層財(cái)政的這一基本特征已被異化，財(cái)政收入與政府支出嚴(yán)重不平衡，很多縣鄉(xiāng)財(cái)政已淪為“吃飯財(cái)政”，支出難以按照預(yù)算進(jìn)行，而是按照輕重緩急原則來安排，首要保障社保支出和工資的正常發(fā)放，但即便這樣仍然難以為繼。我國歷來就有“以收定支”和“以支定收”的爭論，但不管是哪種情況，都說明在財(cái)政運(yùn)行中支出與收入是相互制衡的關(guān)系，也就是要保障收支的平衡。因?yàn)槭罩胶鈫栴}其實(shí)質(zhì)涉及的是政府和企業(yè)與居民之間的關(guān)系，是各階級、各階層之間利益的關(guān)系。因此，當(dāng)前基層財(cái)政收支不平衡反映出基層政府和企業(yè)與居民之間的關(guān)系存在問題，基層財(cái)政運(yùn)行失控，影響市場經(jīng)濟(jì)效率，不利于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這在某種程度上解釋了為什么我國貧困地區(qū)發(fā)展越發(fā)艱難。

二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的“分權(quán)”與財(cái)政上的“集權(quán)”并存。作為政府財(cái)政體系中處于基礎(chǔ)位置的基層財(cái)政，其管轄范圍相對較小，且直接面對公共服務(wù)的需求者，這種特征對財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有較大的影響，即財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定。從國際現(xiàn)行財(cái)政體制來看，一般國家都采用中央向地方分權(quán)的方式處理政府間關(guān)系，這樣的話基層財(cái)政的實(shí)現(xiàn)可能更多取決于自身的選擇和行為（李森，2009）。而如果采取集權(quán)式財(cái)政體制的話，那么基層財(cái)政可能更多要按照上級政府的指令和轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)，事權(quán)國家通過這種方式來強(qiáng)化對基層政府的控制。而目前，我國基層財(cái)政的情況可以說兼顧上述二者。一方面，由于分稅制并沒徹底貫徹，也就是財(cái)政分權(quán)沒到基層政府身上，因此受到財(cái)力制約和行政上的集權(quán)管理，基層財(cái)政不得不按照和接受上級政府的指令與財(cái)力支持，相對于財(cái)政“集權(quán)”管理 ；另一方面，由于存在對經(jīng)濟(jì)增長的考核指標(biāo)，以致基層政府不能單純實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政職能，必須對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加大投入，而上級政府并沒有具體指令或常規(guī)財(cái)力支持（除專項(xiàng)財(cái)政政策），這相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的“分權(quán)”管理。綜上，基層財(cái)政將經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的“分權(quán)”與財(cái)政上的“集權(quán)”并存于一身，這種特殊的體制致使基層政府的支出需求長期大于收入供給，財(cái)政困境長期存在。

作者簡介：閆 婷（1983-），女，遼寧沈陽人，財(cái)政學(xué)專業(yè)，博士，現(xiàn)為遼寧行政學(xué)院教師，講師，主要從事財(cái)政政策分析與實(shí)踐研究。