易賢濤 譚智心

作為一種植根于農(nóng)村社區(qū)的合作金融模式，扶貧資金互助社自2006年在我國相關(guān)地區(qū)試點以來，在解決偏遠農(nóng)村貧困地區(qū)金融服務(wù)缺失、提高貧困農(nóng)戶自我發(fā)展能力、加強村民村級事務(wù)參與性和提升公共管理能力等方面起到了積極作用。但是，多年的實踐表明，扶貧資金互助社的發(fā)展并非一帆風(fēng)順。法律地位不明確、產(chǎn)權(quán)不清晰、管理能力不足、外部監(jiān)管不力、農(nóng)戶參與積極性不高、資金發(fā)展缺乏可持續(xù)性等問題一直得不到有效解決。所以，針對目前我國扶貧資金互助社的運營困境，優(yōu)化創(chuàng)新適合我國農(nóng)村貧困地區(qū)特點的合作金融模式，有效提升農(nóng)村資金互助社的服務(wù)能力，對于精準扶貧目標的順利達成具有積極意義。

布敦花扶貧互助社的發(fā)展困境

布敦花扶貧互助社為內(nèi)蒙古扶貧辦最早的貧困村互助資金試點之一?；ブ缢诘牟级鼗ǜ虏椋ù澹┪挥趦?nèi)蒙古農(nóng)牧交錯地區(qū)，交通便利，生產(chǎn)、生活方式具有農(nóng)牧混合特征，社會關(guān)系為典型的熟人與半熟人形態(tài)。2012年，在政府帶動下，布敦花扶貧互助社成立，在當?shù)孛裾块T注冊登記，主要為社員提供貸款服務(wù)?；ブ绲娜肷缟鐔T105戶，貧困戶占比達84%。互助資金來源主要分為四個部分：一是財政扶貧資金20萬元，用于支持試點村建立互助資金；二是政府獎勵資金20萬元，用于擴大互助資金的規(guī)模；三是社員繳納的互助金，規(guī)定入社社員每戶需繳納300元入社費，社員入社費共計3.15萬元；四是社會捐贈資金2萬元。

互助社自成立運作以來，互助資金很好地解決了農(nóng)戶生產(chǎn)發(fā)展急需的小額資金，特別是部分不符合銀行、信用社貸款條件的農(nóng)戶的資金需求，貸款手續(xù)相對簡便及時，放款、還款條件符合當?shù)厣a(chǎn)周期特點且靈活，解決了春耕生產(chǎn)性用款和牧區(qū)冬季飼草料用款的難題，受到村民的普遍歡迎。但是，從扶貧資金互助社的角度看，卻面臨著不少發(fā)展困境。

互助社主體身份不明。盡管布敦花扶貧互助社已在民政部門注冊，但民政部門對于扶貧互助社的年檢持有異議，認為互助資金是營利性的，不應(yīng)再由民政部門注冊年檢，上級民政部門甚至要求注銷扶貧互助社。因此從2013年起，布敦花扶貧互助社已多年無法獲得民政局年檢。同時，受自身條件所限，布敦花扶貧互助社又無法注冊成為正規(guī)的農(nóng)村金融機構(gòu)，身份較為尷尬。

互助資金產(chǎn)權(quán)界定不明。從理論上講，互助資金的所有權(quán)名義上歸全體村民所有，但由于宣傳不到位、資金總額有限，許多村民沒有加入資金互助社，所以沒有貸款的權(quán)利，更不用提對互助資金的使用權(quán)和收益權(quán)。從公共管理角度來說，造成了“公地悲劇”，村民們不會主動去關(guān)心集體財產(chǎn)，加大了集體財產(chǎn)濫用和流失的風(fēng)險。

互助社管理能力不足。布敦花扶貧互助社的運行管理完全依賴于“熟人社會”的非制度約束，屬“人治”而非“法制”?；ブ鐩]有一套規(guī)范的資金業(yè)務(wù)操作流程和配套管理辦法，內(nèi)控機制不健全，財務(wù)管理也極不規(guī)范，沒有專門的財務(wù)人員，無法定期做賬。制定的規(guī)章制度也很少嚴格遵守，規(guī)定是一套，實際操作又是另外一套。管理人員分工和職責(zé)不清，“三會”虛設(shè)、內(nèi)部治理弱化。

互助產(chǎn)品難以滿足農(nóng)民需要。由于互助資金主要來源于政府扶貧資金，且要求不得面向社員吸儲，不得向相關(guān)機構(gòu)借款，因而其資金規(guī)模有限，很多有資金需求的農(nóng)戶無法入社獲得貸款服務(wù)，而入社的農(nóng)戶也由于貸款額度有限，還需想方設(shè)法去其他金融機構(gòu)貸款。

外部監(jiān)管不力與管理越位并存。一方面，作為扶貧資金，缺乏全面的監(jiān)管框架和制度安排，而且外部監(jiān)管機構(gòu)人手緊張，或缺乏專業(yè)知識，或缺少工作經(jīng)費，往往是注重前期的啟動而忽視后期的監(jiān)管。另一方面，資金互助社從嘎查村的選擇、資金的具體撥付到互助社的組建、互助社各項規(guī)章制度的制定，都由旗（縣）、蘇木（鎮(zhèn)）兩級政府牽頭負責(zé)，村兩委具體執(zhí)行，處處透著濃厚的行政色彩，本應(yīng)只是負有指導(dǎo)和監(jiān)管職責(zé)的旗、蘇木兩級政府，實際上主導(dǎo)著“扶貧互助社”的整體運行管理。

農(nóng)戶參與不足。資金互助社的發(fā)起和運行一直由政府相關(guān)部門或基層的村兩委推動和決策管理，農(nóng)戶的參與度較低。同時，貸款產(chǎn)品的設(shè)計，包括入社門檻、貸款條件、貸款額度和占用費（利率）等制度和章程設(shè)計，也沒有將作為貸款主體農(nóng)戶的需求放在首位。

上述問題的存在，加上單個互助社資金總規(guī)模過小，互助資金難以獲得外部融資，可持續(xù)性受到限制。同時，村互助資金的利息收入和其他收入相對較低，導(dǎo)致管理人員補貼較低，積極性不高，也嚴重影響著互助資金的持續(xù)經(jīng)營。

布敦花扶貧互助社的發(fā)展轉(zhuǎn)機

2015年8月，亞洲開發(fā)銀行批準了由內(nèi)蒙古扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室申請實施的“建立可持續(xù)貧困村互助資金支持框架”的技術(shù)援助項目（TA8932PRC）。作為中國最大的不以營利為目的的小額信貸機構(gòu)的Z公司通過投標，成為該項目的技術(shù)服務(wù)方。該項目自2015年11月正式啟動，Z公司憑借其在農(nóng)村小額信貸領(lǐng)域的豐富經(jīng)驗，經(jīng)過前期的多次調(diào)研和深入訪談，進行了試點選擇，并基于互助社的現(xiàn)實情況和村民的實際需求制定了項目方案，在項目具體實施過程中不斷進行修正和調(diào)整。

身份轉(zhuǎn)變：貧困村互助資金持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)

經(jīng)過前期的動員與準備，依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》和相關(guān)政策，由布敦花嘎查的151名村民共同發(fā)起設(shè)立了西拉沐淪農(nóng)牧業(yè)專業(yè)合作社，并于2016年4月1日召開設(shè)立大會。此后，布敦花扶貧互助社從現(xiàn)有民政局注冊的扶貧資金互助社，改為在工商局注冊的西拉沐淪農(nóng)牧業(yè)專業(yè)合作社，從而解決了困擾資金互助組織的注冊、年檢等問題。

為了保障資金互助業(yè)務(wù)的開展，西拉沐淪農(nóng)牧業(yè)專業(yè)合作社內(nèi)部設(shè)立信用互助部，組成獨立的業(yè)務(wù)管理團隊，負責(zé)經(jīng)營管理布敦花嘎查的扶貧互助資金，并在合作社內(nèi)部開展信用合作業(yè)務(wù)；在合作社章程的基礎(chǔ)上制定了《信用互助部管理辦法》，作為合作社開展信用互助業(yè)務(wù)操作的規(guī)范性文件。單獨設(shè)立的信用互助部工作團隊，包括經(jīng)理、財務(wù)人員、柜員、中心主任。理事長兼任信用互助部經(jīng)理，負責(zé)部門的管理工作；理事兼任中心主任，負責(zé)信用合作業(yè)務(wù)；財務(wù)人員和柜員可社會招聘。信用互助部實行獨立核算，承擔部門工作團隊的人員工資。

折股確權(quán)：集體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為個人股權(quán)

在堅持互助資金集體所有制不變的原則下，布敦花扶貧互助社將政府提供的互助資金折股確權(quán)到試點村全體村民，明確互助資金的收益權(quán)屬持股社員，同時設(shè)置新的投資股，增強村民的股東意識，以提高互助資金經(jīng)營管理效率，防范互助資金的沉淀和流失風(fēng)險。

第一步，清產(chǎn)核資。核實布敦花互助社互助資金總額中財政扶貧資金、社員互助資金和利潤積累的具體金額后，區(qū)分不同資金的所有權(quán)，明確財政扶貧資金和利潤積累為試點村全體村民共同所有，社員交納的互助資金歸其本人所有。

第二步，按戶籍人數(shù)折股。全體村民共有的資金為可折股金額，按戶籍人口數(shù)折股確權(quán)，確定人均折股份額，按人配股、按戶頒發(fā)社員股金證。

第三步，折股確權(quán)公示。公示是提高村民參與積極性的一種有效形式，使每個村民了解政府分配到村的扶貧資金與自己的發(fā)展相關(guān)。布敦花互助社改造過程中，經(jīng)歷了兩輪公示，首先是清產(chǎn)核資結(jié)果和戶籍人口數(shù)的公示，之后是具體折股確權(quán)到人到戶結(jié)果的公示。

股權(quán)設(shè)置：從簡單互助走向深入合作

在符合國家對農(nóng)民合作組織內(nèi)部資金互助規(guī)定的范圍內(nèi)，布敦花扶貧互助社對貧困村互助資金實行股份合作制改革，以互助合作制為基礎(chǔ)，引入股份制，建立社區(qū)合作金融。

合作社設(shè)社員資格股。每個符合入社資格的社員需繳100元作為社員資格股金。扶貧互助財政資金作為試點村全體村民共有的資金折股確權(quán)到入社社員，量化為社員資格股，集體資產(chǎn)量化到社員名下的社員資格股不可支取。持資格股社員擁有表決權(quán)，表決權(quán)為一戶一票。資格股收益包括股金利息和股份分紅。

信用互助部設(shè)社員投資股、管理股、敬老股。社員投資股是需要借款的社員為獲得借款而投入的股金，社員投資股金額不得低于借款金額的10%，借款未還清前或擔保的借款未還清前不能退股，投資股收益是股金利息；管理股是信用互助部管理人員和業(yè)務(wù)管理人員入的股金，為激勵核心團隊增強經(jīng)營管理的責(zé)任感和積極性。理事長的管理股為300股，一般理事的管理股為200股。管理股為入股人的實際出資，享有理事會的表決權(quán)和股金收益權(quán)。在每屆理事會任期結(jié)束后，本屆理事會發(fā)放的借款本息全部回收后可退股。管理股收益包括股金利息和股份分紅；敬老股是為弘揚中華民族尊老傳統(tǒng)，鼓勵60歲以上的老年人入股，每人最高可入20股，其中當選監(jiān)事的老年人最多可入50股。敬老股入股退股自由，敬老股收益包括股金利息和股份分紅。

可支配盈余按股分紅。合作社信用互助部的收入包括互助資金存放業(yè)務(wù)收入和小額借款業(yè)務(wù)收入兩部分。合作社信用互助部成本包括資金成本和操作成本：資金成本指支付社員股金和互助資金的利息以及外部融資成本；操作成本包括管理團隊的人員工資、用電用網(wǎng)、納稅等辦公費用、第三方服務(wù)費支出和風(fēng)險撥備。合作社信用互助部的收入在扣除資金成本和操作成本后，即當年合作社信用互助部的盈余。盈余須計提公積金和公益金，合作社信用互助部的公積金按10%計提，公益金按5%計提。合作社信用互助部盈余在計提公積金和公益金后，即當年合作社信用互助部的可支配盈余?？芍溆喟春献魃缧庞没ブ可鐔T資格股、管理股和敬老股的股份總數(shù)確定每股分紅金額，按股分紅。

引入社會化服務(wù)：粗放管理轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)服務(wù)

內(nèi)蒙古扶貧辦與亞洲開發(fā)銀行合作的貧困村互助資金改造項目在啟動前，通過招標確定由Z公司提供專業(yè)的第三方技術(shù)服務(wù)，從而引入企業(yè)化管理機制，通過多次調(diào)研及與政府部門、合作社、嘎查村民多方討論，為合作社量身定制了系統(tǒng)的技術(shù)服務(wù)方案。

優(yōu)化互助資金業(yè)務(wù)模式。合作社的信用互助業(yè)務(wù)堅持社員制、封閉性、不對非社員吸儲放貸、不承諾固定收益等原則。合作社信用互助部為社員提供股金業(yè)務(wù)、互助資金存放業(yè)務(wù)、小額借款業(yè)務(wù)（小額借款信息服務(wù)）。

優(yōu)化互助資金業(yè)務(wù)管理流程。第三方技術(shù)服務(wù)方Z公司為合作社制定了標準化的互助資金服務(wù)操作流程，包括入社入股流程、互助金存放流程、互助金支取流程、借款操作流程、借款發(fā)放流程、貸后管理流程。每個流程詳細列明了所需步驟、標準要求、標準文書，甚至標準話術(shù)，毫無互助資金管理和工作經(jīng)驗的人員，經(jīng)過相關(guān)培訓(xùn)后也可以立即開展工作。

布敦花扶貧互助社的改造成效

布敦花扶貧互助社經(jīng)過系列改造，華麗變身為西拉沐淪農(nóng)牧業(yè)合作社，獲得了繼續(xù)運營管理互助資金的合法身份，于2016年8月19日正式營業(yè)。截至2017年3月30日，從合作社反饋的數(shù)據(jù)來看，互助社改造成效已初步顯現(xiàn)。

充分調(diào)動并提高了農(nóng)民參與的積極性，增強了合作社社員間的互助合作。入社社員人數(shù)從改造前的70戶增至現(xiàn)在的225戶；廣泛吸收了社員的閑散資金，使合作社自有資金從436800元增加到825465.68元，翻了近一倍。

合作社提供的貸款服務(wù)能夠滿足社員的資金需求，確保合作社具有持續(xù)發(fā)展的內(nèi)源動力。合作社獲得其他社會機構(gòu)的資金投入1905534.32元，使合作社的資金總體規(guī)模擴大，平均貸款額度由5000元增加至24604元，可充分滿足貸款農(nóng)戶的資金需求，貸款筆數(shù)明顯增加；每日營業(yè)可以隨時滿足社員生產(chǎn)生活的資金需求，提高了貸款資金的使用效率。

引入市場利率，使合作社具備盈利能力，為合作社持續(xù)發(fā)展提供外部動力。盡管合作社貸款利率采用市場利率，但由于每個貸款社員同時投入了資金，可獲得投資收益，加之相比銀行便捷的手續(xù)，使得社員實際的貸款利率降低了，而合作社又能按照市場利率覆蓋其成本，具備自負盈虧的能力。

適合的激勵措施提升了合作社管理人員與工作人員的積極性，促進了合作社的規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展。改造后的資金互助社具備盈利能力，因而可以聘用專職員工，并采用設(shè)置管理股及績效工資等機制，極大地調(diào)動了合作社工作人員的積極性、創(chuàng)造性和責(zé)任心。

（本文的案例與數(shù)據(jù)來自2015年8月亞洲開發(fā)銀行批準的由內(nèi)蒙古扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室申請實施的“建立可持續(xù)貧困村互助資金支持框架”的技術(shù)援助項目﹝TA8932PRC﹞）