茍青華

因針對(duì)以色列人及猶太人的報(bào)復(fù)性行動(dòng)或恐怖主義活動(dòng)層出不窮，自1967年六日戰(zhàn)爭(zhēng)往后，以色列投入了很多時(shí)間和大量精力，將恐怖襲擊清除出以色列領(lǐng)土，結(jié)果對(duì)以色列人的恐怖襲擊轉(zhuǎn)到了歐洲和其他地方。 這導(dǎo)致以色列公民在海外的安全形勢(shì)極其嚴(yán)峻，劫機(jī)、綁架、襲擊等危險(xiǎn)活動(dòng)不絕如縷，以色列政府常常需要在極短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行關(guān)乎國(guó)家安危的重大決策，這個(gè)過(guò)程中形成了自己的領(lǐng)事保護(hù)決策傳統(tǒng)。自1968年，以色列政府為應(yīng)對(duì)各類針對(duì)以色列的恐怖襲擊展開(kāi)了多次領(lǐng)事保護(hù)或反制恐怖襲擊的行動(dòng)至此，以色列打擊恐怖主義的決心和能力淋漓盡致地展現(xiàn)在世界面前，強(qiáng)烈威懾了對(duì)以色列實(shí)施暴力的群體，極大改善了以色列人在海外的安全局勢(shì)。

1以色列“領(lǐng)結(jié)型”領(lǐng)事保護(hù)決策機(jī)制

以色列政府的領(lǐng)事保護(hù)決策系統(tǒng)是一個(gè)有序的結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖1），它有相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系和行為方式，該系統(tǒng)的參與者就是決策者。

在突發(fā)安全事件中，決策者面臨著巨大的社會(huì)壓力，不得不在施害者限定的范圍內(nèi)作出回應(yīng)，并受到國(guó)防價(jià)值觀的深刻影響。政府首腦或內(nèi)閣（安全）處于以色列政府領(lǐng)事保護(hù)決策機(jī)制的核心位置，內(nèi)閣成員或其他人員對(duì)政策方案進(jìn)行全面的比較，通過(guò)評(píng)估優(yōu)劣從中做出決斷。

1.1最高決策層

建國(guó)后，以色列建立了一個(gè)凌駕于其他政府部門之上的決策核心---“內(nèi)閣部長(zhǎng)高級(jí)會(huì)議”，通常由總理、外交部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)、內(nèi)政部長(zhǎng)、情報(bào)局長(zhǎng)等少數(shù)內(nèi)閣成員組成。這個(gè)集咨詢、議事、決策功能為一體的機(jī)構(gòu)就是以色列國(guó)家安全系統(tǒng)的“指揮中樞”，但凡關(guān)系國(guó)家安危的決策都必須經(jīng)過(guò)其同意，且通過(guò)的決議也具有絕對(duì)的權(quán)威性。 以色列的內(nèi)閣（安全）不僅是關(guān)系國(guó)家安全的最高決策機(jī)制，其所采用的集體決策形式也可以防止個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人出現(xiàn)重大過(guò)錯(cuò)。

1.1.1總理具有最高處理權(quán)

自建國(guó)以來(lái)，長(zhǎng)期面臨著嚴(yán)峻復(fù)雜的安全局勢(shì)，籠罩在揮之不去的恐怖主義陰霾之中，維護(hù)國(guó)家安全自然成為了以色列歷任領(lǐng)導(dǎo)人的第一要?jiǎng)?wù)。總理作為政府首腦和軍隊(duì)最高統(tǒng)帥，對(duì)危機(jī)具有最高處理權(quán)，在政府實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)中有權(quán)處理所有相關(guān)的內(nèi)政、外交和國(guó)防等方面的事務(wù)。

1.1.2內(nèi)閣（安全）具有最高決策權(quán)

內(nèi)閣中由總理、國(guó)防部長(zhǎng)、外交部長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)、摩薩德情報(bào)局長(zhǎng)和不管部長(zhǎng)等組成召開(kāi)的部長(zhǎng)高級(jí)會(huì)議對(duì)重大領(lǐng)保案件的處理具有最高決策權(quán)。內(nèi)閣部長(zhǎng)高級(jí)會(huì)議在總理主持下緊急召開(kāi)，討論通過(guò)領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急決策。由內(nèi)閣部長(zhǎng)高級(jí)會(huì)議所做出的決定具有最高權(quán)威性，必須得到堅(jiān)決執(zhí)行。

1.2參謀決策層

海外公民遭遇危機(jī)的信息傳回國(guó)后，總理會(huì)立即組建“危機(jī)對(duì)策委員會(huì)”，與國(guó)防部長(zhǎng)、運(yùn)輸部長(zhǎng)、外交部長(zhǎng)等一起就所得情報(bào)對(duì)事件做出初步評(píng)判和應(yīng)急響應(yīng)。因?yàn)榘踩绖?wù)事件的特性，通常國(guó)防部的軍事方案更受青睞，因此以總理為首的“國(guó)防委員會(huì)”（總理、總參謀長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)、外交部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)、摩薩德局長(zhǎng)等）會(huì)督促并決定軍事?tīng)I(yíng)救方案。國(guó)防委員會(huì)對(duì)軍事方案做出決議后，總理會(huì)啟動(dòng)內(nèi)閣部長(zhǎng)高級(jí)會(huì)議。

由此可見(jiàn)，以色列政府內(nèi)部在領(lǐng)事保護(hù)決策過(guò)程中有一條清晰的行政決策路線（見(jiàn)圖2），其影射了存在于以色列政府的官僚組織決策體系。

1.3決策參謀層

1.3.1官僚機(jī)構(gòu)

參謀協(xié)調(diào)是政府決策程序中必不可少的環(huán)節(jié)，官僚機(jī)構(gòu)協(xié)助決策者發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出目標(biāo)，并根據(jù)目標(biāo)形成解決問(wèn)題的方案，為決策中心的決斷提出信息支持與預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)。政府內(nèi)部的每個(gè)部都通常由若干個(gè)司局組成，每個(gè)司局負(fù)責(zé)組織工作的某一方面，這些司局是各部門的實(shí)際操作單位，他們是政府的工作引擎和經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)庫(kù)，是許多重要決策得以確定的具體場(chǎng)所。

1.3.2情報(bào)部門

以色列是世界上公認(rèn)的最早從事情報(bào)活動(dòng)并精于此道的民族。其祖先摩西當(dāng)年派出間諜窺視迦南樂(lè)土的故事，在信奉上帝的教派中幾乎無(wú)人不曉。 以色列擁有一個(gè)完備精細(xì)的國(guó)家情報(bào)安全系統(tǒng)，在領(lǐng)事保護(hù)決策中起作用的有：摩薩德、阿穆恩、辛貝特等情報(bào)安全部門，以及情報(bào)安全部門首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議“瓦拉?！?。情報(bào)部門最主要的職責(zé)是為決策者提供全面信息，確保領(lǐng)事保護(hù)決策是基于對(duì)敵我雙方正確的評(píng)估下做出的。

中央情報(bào)與特殊使命局（簡(jiǎn)稱“摩薩德”，MOSSAD）是直屬總理辦公室領(lǐng)導(dǎo)的最高情報(bào)機(jī)構(gòu)。擔(dān)負(fù)著搜集國(guó)外情報(bào)、執(zhí)行特別行動(dòng)和反恐活動(dòng)的職責(zé)，情報(bào)搜集范圍“側(cè)重國(guó)外”；國(guó)內(nèi)安全總局（General Security Serive，簡(jiǎn)稱“辛貝特”）是直屬總理領(lǐng)導(dǎo)的情報(bào)機(jī)構(gòu)，是以色列情報(bào)安全系統(tǒng)中的反間諜與國(guó)內(nèi)安全機(jī)構(gòu)。側(cè)重巴以范圍的情報(bào)搜集；阿穆恩即軍事情報(bào)局，又稱“阿曼”（AMAN 意為情報(bào)之翼）隸屬國(guó)防部，是國(guó)防軍總參謀部的組成單位，也是以色列規(guī)模最大的軍事情報(bào)機(jī)構(gòu)，分析由各情報(bào)機(jī)構(gòu)送來(lái)的情報(bào)，向政府和軍隊(duì)首腦提供分析評(píng)估報(bào)告。阿穆恩還領(lǐng)導(dǎo)著國(guó)防軍各軍種下設(shè)的情報(bào)機(jī)構(gòu)以配合他們的軍事行動(dòng)，如隸屬空軍參謀部的空軍情報(bào)部、隸屬海軍參謀部的海軍情報(bào)部。

各情報(bào)機(jī)構(gòu)之上有一個(gè)監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“情報(bào)局長(zhǎng)聯(lián)席委員會(huì)”（VALASHI，簡(jiǎn)稱“拉瓦希”）。該委員會(huì)由各情報(bào)機(jī)構(gòu)正副首腦組成，摩薩德局長(zhǎng)是委員會(huì)主席。委員會(huì)主席每周主持一次例會(huì)，向總理和國(guó)防部長(zhǎng)報(bào)告整個(gè)情報(bào)機(jī)構(gòu)工作情況。

1.4權(quán)力第四層

除了政府內(nèi)部，外部力量對(duì)領(lǐng)事保護(hù)決策也能產(chǎn)生一定影響。

1.4.1新聞媒體

與其他民主國(guó)家相比，以色列的媒體都更多地關(guān)注國(guó)家的外交政策，媒體與政府是相互依存和制約的關(guān)系。領(lǐng)事案件發(fā)生時(shí)，新聞媒體在解決危機(jī)的過(guò)程中扮演著很多角色：首先，它是傳播者，新聞媒體工作者借助身份可以快速?gòu)氖掳l(fā)現(xiàn)場(chǎng)傳回真實(shí)的情況，為國(guó)家政府、公眾提供信息的來(lái)源；其次，它是政府和公眾之間傳話的橋梁，公民在等待政府表態(tài)期間，媒體在這個(gè)過(guò)程中也擔(dān)任著人民向國(guó)家表達(dá)心聲的渠道角色；最后，它是政府決策中的刺激器。危機(jī)事件發(fā)生后，媒體會(huì)對(duì)其進(jìn)行專題報(bào)道，集中民眾注意力，全社會(huì)的興趣點(diǎn)會(huì)影響政府的議程設(shè)置使其獲得優(yōu)先處理。

1.4.2受害者親友

在危機(jī)事件發(fā)生后，反應(yīng)最為激烈的當(dāng)屬受害者親友，因?yàn)樗麄兊挠H人、愛(ài)人或朋友生命堪憂。在政府做出決策前，受害者親友上訪政府部門與總理府，以抗議、游行等方式向政府提出訴求。

1.5權(quán)力第五層

以色列廣大的民眾對(duì)外交政策與事務(wù)很感興趣，作為一個(gè)民主國(guó)家，國(guó)家的重大決策都需要得到民眾和社會(huì)的支持，公眾意見(jiàn)形成強(qiáng)烈共識(shí)的時(shí)候，公眾輿論就對(duì)決策制定者形成了強(qiáng)大約束力。

2結(jié)語(yǔ)

領(lǐng)事保護(hù)決策是政府公共決策的一個(gè)分支，成功的公共決策是政府執(zhí)政能力的寫(xiě)照。以色列領(lǐng)事保護(hù)決策是復(fù)雜的系統(tǒng)工程：首先是政府內(nèi)部根據(jù)情報(bào)分析提出草案，其次各官僚機(jī)構(gòu)與情報(bào)部門參謀協(xié)調(diào)并提出初步的方案，然后決策團(tuán)體對(duì)方案進(jìn)行評(píng)判審查，最后是內(nèi)閣（安全）集體表決通過(guò)。

（作者單位：四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院）