洪林 王翔

摘 要：財務(wù)外包是財務(wù)專業(yè)化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，近年來在我國得到較快發(fā)展。本文從財務(wù)外包的概念入手，通過梳理行政單位財務(wù)管理的特點，綜合分析了行政單位采用財務(wù)外包的好處和現(xiàn)實條件，提出了行政單位財務(wù)外包時需要關(guān)注對保密規(guī)定的遵守、需要合理選擇財務(wù)外包策略、需要遵守政府采購程序和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定、需要正確定位與外包承接單位的關(guān)系、需要重視對行政單位自身財務(wù)人員的培養(yǎng)等五項注意事項，旨在推進(jìn)新形勢下行政單位財務(wù)管理能力的提升。

關(guān)鍵詞：財務(wù)外包;核心競爭力;行政單位

黨的十九大提出，要“深化機構(gòu)和行政體制改革……轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。建設(shè)服務(wù)型政府，需要各級行政單位進(jìn)一步創(chuàng)新管理手段和方式，而以財務(wù)外包為代表的服務(wù)外包就是其中一項重要的表現(xiàn)形式。

一、財務(wù)外包的基本概念

財務(wù)外包，發(fā)源于20世紀(jì)七八十年代的西方發(fā)達(dá)國家，是近年來發(fā)展較快的一種新型財務(wù)管理模式。隨著改革開放，財務(wù)外包這個新鮮事物也從無到有，在我國迅速興起。當(dāng)前，我國財務(wù)外包多見于跨國公司的分支機構(gòu)、外資企業(yè)以及會計機構(gòu)不夠健全的中小企業(yè)和個體工商戶，行政單位較少采用。

在國內(nèi)外的理論研究中，目前尚未對財務(wù)外包做出統(tǒng)一的定義。筆者認(rèn)為，財務(wù)外包是組織將財務(wù)管理工作中的全部或部分流程及業(yè)務(wù)委托給專業(yè)的第三方機構(gòu)，由其代為操作和處理的一種戰(zhàn)略管理模式。目的是通過將全部或部分次要、非核心業(yè)務(wù)的外包來提高效率以及優(yōu)化資源配置，促使組織能更加專注于其核心業(yè)務(wù)的發(fā)展。

二、行政單位財務(wù)管理的特點

我國行政單位主要是指進(jìn)行國家行政管理、組織經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)、維護(hù)社會公共秩序的單位，包括國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)以及實行預(yù)算管理的其他機關(guān)等。作為社會公共部門，它主要是以提供各種社會服務(wù)為直接目的，承擔(dān)著制定政策并組織實施的職責(zé)，其資金大多來源于財政撥款。

1.業(yè)務(wù)類型相對單一，流程同質(zhì)化特征明顯

與企業(yè)不同，行政單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)種類相對固定，會計核算內(nèi)容較為簡單，重復(fù)性強。主要業(yè)務(wù)包括收入和費用的核算、預(yù)算的編制和執(zhí)行、預(yù)算績效的考核等，工作職責(zé)涵蓋經(jīng)費會計核算和管理、稅費會計核算和管理、資產(chǎn)管理、個所稅處理、報表編制、會計檔案裝訂、財務(wù)內(nèi)部控制、預(yù)算管理、績效考核等。此外，一些行政單位的財務(wù)部門還兼有基建管理、涉案財物管理等非傳統(tǒng)意義上的財務(wù)職能。但是，對于成本費用的預(yù)測、計劃、控制、分析和考核，編制信貸計劃，擬訂資金籌措和使用方案等方面的職能，行政單位雖然也有涉及，但總體而言不多。

2.財務(wù)管理機構(gòu)制度相對健全，內(nèi)部控制較為嚴(yán)格

行政單位普遍對于財務(wù)工作較為重視，配備有專門的財務(wù)機構(gòu)或?qū)Ｂ氊攧?wù)人員，財務(wù)制度相對健全。為強化對內(nèi)部權(quán)力運行的制約，防止權(quán)力濫用，促進(jìn)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平不斷提高，行政單位大都建立健全了內(nèi)部控制機制，特別是2012年底《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布，使得行政單位內(nèi)控工作更加有章可循。以預(yù)算控制為主線、 以貨幣資金控制為核心的內(nèi)控機制逐步完善，一些財務(wù)內(nèi)控要求，例如不得由一人辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的全過程、確保不相容崗位相互分離等在行政單位都得到了較好執(zhí)行。但這也同時造成財務(wù)部門規(guī)模的擴大。

3.外部監(jiān)督檢查力度大，財務(wù)公開要求高

與企業(yè)單位稅務(wù)檢查頻次高不同，由于資金來源財政性的特點，行政單位接受審計、財專辦監(jiān)督檢查的次數(shù)多，并且重點在于財政資金預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度、合規(guī)性以及對“三公”經(jīng)費 、中央八項規(guī)定等制度的遵守上。此外，國家在2007年頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，在2016年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳又聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，要求縣以上政府及其部門要公開財政預(yù)算和決算報告、行政事業(yè)性收費項目的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)、政府集中采購項目的目錄和標(biāo)準(zhǔn)及實施情況等財務(wù)方面的信息。中央及地方各級行政單位馳而不息地推進(jìn)政務(wù)公開，對財務(wù)信息公開的要求越來越高。

三、行政單位采用財務(wù)外包的好處

核心競爭力這一概念，是1990年由C.K.Prahalad和Gary Hamel在《企業(yè)核心競爭力》一文中所提出的。他們認(rèn)為：企業(yè)的核心競爭力是一種經(jīng)過整合的知識或技能，是其他企業(yè)難以效仿和復(fù)制的能力，它能夠為企業(yè)在某一領(lǐng)域內(nèi)長期蓬勃發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，使企業(yè)在同行業(yè)競爭中保持不敗之地。企業(yè)在內(nèi)部資源有限的情況下，將其非核心業(yè)務(wù)分包給其他企業(yè)承擔(dān)，自己則專注于核心業(yè)務(wù)的發(fā)展。通過利用外部優(yōu)秀的專業(yè)化資源，來達(dá)到降低成本、提高效率、充分發(fā)揮自身核心競爭力和增強企業(yè)對環(huán)境的應(yīng)變能力等目的。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展就是專業(yè)化分工的發(fā)展，外包從本質(zhì)上來講是一種內(nèi)部驅(qū)動的資源優(yōu)化配置過程。盡管行政單位不存在市場競爭的壓力，但隨著中國市場經(jīng)濟的發(fā)展，將有限的行政資源優(yōu)先保障自己核心職能的發(fā)展已成為行政單位的共識。使單位內(nèi)部的資源使用效率達(dá)到最優(yōu)，而將非核心的、非關(guān)鍵的和無法通過本單位自主開發(fā)或不能從單位內(nèi)部以經(jīng)濟的方式培育的，諸如財務(wù)工作進(jìn)行外包，通過政府購買服務(wù)的形式予以完成，成為行政單位的一種現(xiàn)實性選擇。行政單位實行財務(wù)外包的動因主要有以下幾方面。

1.實行財務(wù)外包能降低行政成本

隨著國家行政體制改革的深入以及厲行節(jié)約長效機制的建立，行政單位也同樣面臨著職能要求的增長與可用資源相對不足的矛盾，這一矛盾突出表現(xiàn)為現(xiàn)有的人力、物力和財力資源與迅速增加的工作需求之間存在很大缺口。行政單位人員編制數(shù)以及年度預(yù)算有限的現(xiàn)實條件，迫使行政單位著重于其核心職能，集中資源，以便降低行政成本，更好地提高行政效率。而通過實行財務(wù)外包，只需付出較小的成本，就能獲取較高質(zhì)量的財務(wù)服務(wù)。從成本效益的角度來衡量，行政單位財務(wù)服務(wù)外包后，可以減少人員編制，節(jié)約人員經(jīng)費，還能減少在財務(wù)軟硬件方面的投入，可以最大限度地實現(xiàn)減員增效。以浙江省杭州市為例，通過實施財務(wù)人員管理創(chuàng)新，將市屬行政、事業(yè)單位的財務(wù)管理工作以購買服務(wù)的形式外包給會計師事務(wù)所，停止招錄和調(diào)入財務(wù)人員，推動了試點單位財務(wù)管理逐步向規(guī)模集約化、服務(wù)市場化轉(zhuǎn)變，同時通過將財務(wù)人員的占用編制騰出來用于所在單位的業(yè)務(wù)工作，既節(jié)約了政府成本，又保障了中心工作和民生事業(yè)的發(fā)展，取得了較好的成效，受到試點單位的廣泛好評。

2.財務(wù)外包有利于行政單位財務(wù)部門的專業(yè)化發(fā)展

由于行政單位財務(wù)工作所涉業(yè)務(wù)類型相對單一，因此通過將一些事物性、操作性的財務(wù)工作外包給專業(yè)機構(gòu)去完成，使財務(wù)部門從煩瑣的日常工作中解脫出來，集中主要精力去從事更具有價值的工作，有利于行政單位財務(wù)部門更有效地發(fā)揮其管理和輔助決策的職能。同時，行政單位通過財務(wù)外包，還可以獲得強有力的專業(yè)技能支持和咨詢服務(wù)，確保會計事項能依據(jù)專門的會計準(zhǔn)則和制度進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，大大地提高了會計信息生成的質(zhì)量。此外，在與外包服務(wù)機構(gòu)的交流、學(xué)習(xí)中也有利于行政單位財務(wù)人員自身專業(yè)技能的提升。

3.財務(wù)外包有助于加強行政單位的內(nèi)部控制和政務(wù)公開

通過實行財務(wù)外包特別是在財政部門主導(dǎo)下的財務(wù)外包，外包服務(wù)機構(gòu)較超脫地處置財務(wù)事項，一定程度上提高了行政單位財務(wù)工作的獨立性，實現(xiàn)了行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與會計監(jiān)督權(quán)的分離與制約，強化了內(nèi)部控制，減少了內(nèi)部違規(guī)操作的風(fēng)險，消除或消減了行政單位發(fā)生會計舞弊的土壤。此外，外包服務(wù)機構(gòu)還能起到了外部監(jiān)督的作用，通過專業(yè)的服務(wù)和技術(shù)支持，能有效規(guī)范行政單位的會計行為，保證會計信息具有更高的可靠度，提高了財務(wù)工作的透明度和可信度，也便于財政部門、主管部門能更加準(zhǔn)確、及時地掌握行政單位的內(nèi)部信息，同時也滿足了社會公眾對信息的需求， 接受廣大人民群眾的監(jiān)督。

四、行政單位財務(wù)外包的現(xiàn)實條件

1.國家從政策層面給財務(wù)外包服務(wù)提供了制度保障

我國政府十分重視發(fā)展財務(wù)外包，在2010年修訂的《注冊會計師審計準(zhǔn)則》中，對財務(wù)外包中的外部審計制定了詳細(xì)的、具有可操作性的規(guī)定。2013年國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，在2014年財政部、民政部和國家工商行政管理總局三部委又印發(fā)了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，明確了政府履職所需輔助性事項，包括財務(wù)等適宜由社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項，應(yīng)納入政府購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄。2016年2月，財政部頒布了新的《代理記賬管理辦法》，進(jìn)一步加強了代理記賬資格管理，規(guī)范代理記賬活動，促進(jìn)代理記賬健康發(fā)展。這些制度規(guī)范的出臺，促進(jìn)了財務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的健康和快速發(fā)展。

2.現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展為行政單位財務(wù)外包的實現(xiàn)提供了有力支持

現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和通信技術(shù)的飛速發(fā)展以及云計算、云存儲、大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域新技術(shù)的不斷突破，為財務(wù)信息的生成、傳遞、分析、存儲提供了新途徑，大大加速了財務(wù)外包的發(fā)展。通過對海量財務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、整理和挖掘，可以為行政單位提供一系列財務(wù)解決方案;網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫的運用實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的快速存儲、提取以及單位內(nèi)部各部門之間的信息共享和傳遞，打破了財務(wù)管理的時間、空間界限，確保了財務(wù)數(shù)據(jù)的動態(tài)實時調(diào)整，大大提高了工作效率;云計算平臺與財政、主管部門、政府采購、稅務(wù)機關(guān)、銀行等相關(guān)單位系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)了信息的可靠傳輸以及數(shù)據(jù)的及時交互，能快速完成預(yù)算、決算、政府采購、國庫集中支付、報稅、對賬等業(yè)務(wù)。此外，行政單位目前大量使用的政務(wù)、業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)也為財務(wù)外包的實行提供了便利條件。

3.先行先試的各類外包實踐為行政單位財務(wù)外包提供了鮮活樣本

目前，服務(wù)外包已在行政單位廣泛試行，除了后勤服務(wù)、科技等服務(wù)外，甚至在一些專業(yè)執(zhí)法類項目上也有涉及。例如筆者所在的海關(guān)單位，在內(nèi)部工程審核采取了委托會計師事務(wù)所的形式，對于經(jīng)濟合同的審核采取了委托律師事務(wù)所的形式，在科技應(yīng)用程序的開發(fā)采取了委托專業(yè)軟件公司的形式，在檔案的裝訂上采取了委托檔案管理公司的形式……此外，對于一些執(zhí)法類業(yè)務(wù)，例如海關(guān)稽查、加工貿(mào)易核查、涉案財物的清點入庫、涉案財物的運輸和銷毀監(jiān)督等，也委托了相關(guān)的會計師事務(wù)所、理貨公司、律師事務(wù)所、公證處等進(jìn)行協(xié)助。這些外包項目的實施，為行政單位推廣實施財務(wù)外包積累了豐富實踐經(jīng)驗和素材。

五、行政單位財務(wù)外包時的注意事項

1.時刻嚴(yán)格遵守保密規(guī)定

相比其他單位，行政單位在日常工作中接觸到國家秘密的幾率會更大，而且其本身的財務(wù)信息有些也屬于不宜公開的內(nèi)容，因此對于《中華人民共和國保守國家秘密法》和《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》的遵守要求上會更加嚴(yán)格。而實行財務(wù)外包，將其原本尚未公開的內(nèi)部信息包括財務(wù)信息傳遞到外包承接機構(gòu)中，例如部門預(yù)算、決算、基建、國有資產(chǎn)、政府采購等，可能會增加行政單位信息外泄的風(fēng)險。如果這些數(shù)據(jù)被泄密，可能會對行政單位造成損失或者不良影響，嚴(yán)重的甚至可能會引發(fā)社會的動蕩或者其他政治事件。因此，只有在確保不危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的情況下， 行政事業(yè)單位才可以選擇財務(wù)外包服務(wù)，同時需要采取有效措施，并且簽訂好嚴(yán)格周全的保密協(xié)議，杜絕可能的泄密情況發(fā)生。

2.合理選擇財務(wù)外包策略

一般來講，財務(wù)外包的形式包括了整體外包（將全部財務(wù)工作外包出去）、補充式外包（將部分財務(wù)工作外包出去）、內(nèi)外結(jié)合式外包（行政單位的財務(wù)人員和外包承接單位的人員一起組成工作組以完成某項特定任務(wù)）以及咨詢服務(wù)（專業(yè)機構(gòu)對某些特定事項提供專業(yè)咨詢）四種類別，其分別適應(yīng)于財務(wù)工作規(guī)模小且機構(gòu)人員不健全的單位、財務(wù)機構(gòu)人員較健全但事務(wù)性工作占據(jù)較多精力的單位、組織機構(gòu)健全需要完成技術(shù)難度大和專業(yè)要求高任務(wù)的單位、需要借助外部力量來提升單位財務(wù)管理檔次的單位。行政單位在財務(wù)外包決策時，需要充分考慮自身財務(wù)管理能力、可能涉及的秘密及潛在的風(fēng)險，合理確定財務(wù)外包邊界后分類實施，既要規(guī)范財務(wù)管理，又要規(guī)避潛在風(fēng)險，使外包的合作雙方實現(xiàn)互利共贏。

3.符合政府采購程序和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定

由于行政單位的資金來源大多為財政性資金，因此其支出也必須納入預(yù)算管理，并按照《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》的規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等政府采購方式來確定財務(wù)外包的承接主體，同時還要編制政府采購預(yù)算和實施計劃。與政府購買服務(wù)相關(guān)的采購限額標(biāo)準(zhǔn)、公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、采購方式審核、信息公開、質(zhì)疑投訴等也都必須按照政府采購的相關(guān)法律制度規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。

4.正確定位與外包承接單位關(guān)系

實行財務(wù)外包后，行政單位的會計主體地位不變，行政單位負(fù)責(zé)人仍然對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負(fù)責(zé)。財務(wù)外包服務(wù)機構(gòu)有義務(wù)根據(jù)自身的專業(yè)素養(yǎng)，向行政單位負(fù)責(zé)人說明在財務(wù)事項的具體處理中可能會違反的財經(jīng)紀(jì)律情況，但最終的決定權(quán)則在行政單位。所以財務(wù)外包不是將有些工作全部脫手，更不能不聞不問，而是需要建立雙方的良性互動、保持順暢的溝通，并且要通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臅婧贤瑮l款來約束雙方的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。

5.重視對行政單位自身財務(wù)人員的培養(yǎng)

將核心財務(wù)業(yè)務(wù)留在本單位而把非核心業(yè)務(wù)外包出去，這是目前國際上財務(wù)外包的一個發(fā)展趨勢。行政單位將全部或部分財務(wù)業(yè)務(wù)外包出去，目的就是將自己有限的財務(wù)人員用于財務(wù)分析及戰(zhàn)略決策等關(guān)鍵財務(wù)工作上來。所以財務(wù)外包之后，對本單位原有財務(wù)人員的培養(yǎng)需求不僅沒有減低，反而應(yīng)該加強，并且還可以利用與外包服務(wù)單位的接觸中了解到最先進(jìn)的財務(wù)管理方法，獲得更有效的職業(yè)判斷和專業(yè)技能，從而有針對性地培養(yǎng)本單位自己的財務(wù)專家。只有這樣才能真正將財務(wù)外包轉(zhuǎn)化為本單位進(jìn)一步發(fā)展的戰(zhàn)略資源，從而從根本上提高本單位的財務(wù)管理水平， 實現(xiàn)財務(wù)工作從核算型向管理型轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，政府機構(gòu)和行政體制改革已進(jìn)入深水區(qū)，對各級行政單位提出了更高的要求。我們只有解放思想、開拓創(chuàng)新，用改革思維破解發(fā)展中碰到的各類問題，才能不斷推動財務(wù)管理變革的進(jìn)程，從而更好地發(fā)揮財務(wù)管理在行政單位發(fā)展中的服務(wù)保障作用。

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