何鐵林 賈春

摘 要：本文結(jié)合A研究所內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)踐，對(duì)建立健全科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行了討論，希望能夠?yàn)槠渌茖W(xué)事業(yè)單位的內(nèi)控管理提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：科學(xué)事業(yè)單位;內(nèi)部控制;研究所

一、科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制的背景及特點(diǎn)

1.科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制的背景

為了加強(qiáng)行政事業(yè)單位廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，自2012年至2017年財(cái)政部相繼頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）、《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24 號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》（財(cái)會(huì)〔2016〕11 號(hào)）、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度 （試行）》（財(cái)會(huì)〔2017〕1 號(hào)）等。省級(jí)財(cái)政管理部門(mén)通過(guò)發(fā)布多項(xiàng)文件、舉辦內(nèi)部控制培訓(xùn)班等一系列舉措，布置行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作，要求各部門(mén)、各單位加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保內(nèi)部控制工作的順利開(kāi)展。

A研究所作為科學(xué)事業(yè)單位的一員，通過(guò)歷時(shí)半年，全單位各業(yè)務(wù)部門(mén)逐項(xiàng)梳理、逐項(xiàng)推敲，按照科學(xué)化、精細(xì)化管理要求，構(gòu)筑了全局性?xún)?nèi)控制度體系，最終形成了內(nèi)部控制手冊(cè)，指導(dǎo)單位內(nèi)部控制的開(kāi)展。

2.科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點(diǎn)

與一般行政事業(yè)單位相比，科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制的共同點(diǎn)在于內(nèi)部控制的目標(biāo)都是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、防范舞弊和預(yù)防腐敗。不同點(diǎn)在于科學(xué)事業(yè)單位在管理機(jī)制上一般實(shí)行課題組負(fù)責(zé)制，管理較為分散;在內(nèi)部環(huán)境上，一切工作都要圍繞著科研展開(kāi)，往往重科研而輕管理;科研經(jīng)費(fèi)大多自于政府、基金會(huì)等，科研經(jīng)費(fèi)管理有特定的執(zhí)行和驗(yàn)收模式。

二、科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問(wèn)題

2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》發(fā)布。此后，在財(cái)政部和省財(cái)政廳的推動(dòng)下，各級(jí)行政事業(yè)單位積極響應(yīng)，大力推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)?？茖W(xué)事業(yè)單位作為行政事業(yè)單位的其中一類(lèi)，既具有一般行政事業(yè)單位的共性，也有其特性。在內(nèi)控建設(shè)的推進(jìn)過(guò)程中，同樣產(chǎn)生了一系列的問(wèn)題?？茖W(xué)事業(yè)單位普遍存在內(nèi)部控制架構(gòu)不合理、內(nèi)控意識(shí)薄弱、管理水平較低等問(wèn)題，這些問(wèn)題在A研究所也同樣存在。

1.內(nèi)部控制架構(gòu)不合理

科學(xué)事業(yè)單位由于起步較晚等原因，內(nèi)部控制架構(gòu)不合理現(xiàn)象普遍存在。在A單位具體表現(xiàn)是：未形成內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，而是由財(cái)務(wù)部門(mén)獨(dú)立負(fù)責(zé)內(nèi)部控制事宜，人員也是由財(cái)務(wù)人員兼任，執(zhí)行力度并不強(qiáng)。

2.內(nèi)控意識(shí)較為薄弱

科學(xué)事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)普遍不足，往往認(rèn)為內(nèi)部控制就是建立內(nèi)部管理制度，甚至將內(nèi)部控制制度等同于財(cái)務(wù)管理制度，對(duì)于什么是內(nèi)部控制、如何建設(shè)內(nèi)部控制、建設(shè)的效果如何評(píng)價(jià)等存在盲區(qū)。在A研究所具體表現(xiàn)為：除了財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)內(nèi)部控制有初步的了解外，其他部門(mén)尚未形成內(nèi)控意識(shí)，將內(nèi)部控制視作僅僅是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情。甚至面對(duì)制度、流程的改變，科研人員顯現(xiàn)出一定的抵制態(tài)度，認(rèn)為內(nèi)控的建設(shè)會(huì)導(dǎo)致流程更加復(fù)雜，報(bào)銷(xiāo)一次往往要花費(fèi)更長(zhǎng)的時(shí)間用于完成審批。

3.內(nèi)部控制制度不健全

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，內(nèi)容繁雜且涉及眾多部門(mén)，科學(xué)事業(yè)單位在實(shí)際操作中普遍存在制度體系建設(shè)不完善、可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。在A研究所具體表現(xiàn)為：已經(jīng)具備各類(lèi)規(guī)章制度九十多項(xiàng)，有較為完備的財(cái)務(wù)制度、人事制度、三重一大議事制度等，但是并未形成內(nèi)部控制制度體系，同時(shí)有些制度過(guò)于老舊或者不夠合理，實(shí)際工作中已經(jīng)不再使用，但是仍然沒(méi)有廢止，僅僅成為一種擺設(shè)。

4.風(fēng)險(xiǎn)管理水平較低

由于科研是科學(xué)事業(yè)單位的立身之本，很多單位往往過(guò)分強(qiáng)調(diào)管理部門(mén)的服務(wù)職能，而忽略了管理控制職能，存在重科研而輕管理的問(wèn)題。在A研究所具體表現(xiàn)為：風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)有待提高，雖然認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)的存在，卻低估風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性，從而導(dǎo)致被動(dòng)管理和事后管理較多。

5.主要控制活動(dòng)存在問(wèn)題

（1）內(nèi)部授權(quán)審批控制，存在越級(jí)審批的情況。內(nèi)部授權(quán)審批控制規(guī)定單位內(nèi)部各級(jí)管理人員的職責(zé)權(quán)限和業(yè)務(wù)處理范圍。A研究所雖已建立了內(nèi)部授權(quán)審批制度，然而在實(shí)際操作中，經(jīng)辦人可以越過(guò)課題組長(zhǎng)、中心主任直接請(qǐng)最高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)簽字，由于管理者不可能對(duì)每個(gè)課題組的具體業(yè)務(wù)都了解情況，這種越級(jí)審批的方式造成了審批流于形式，不能起到實(shí)際控制作用。

（2）財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制存在漏洞。科研項(xiàng)目組在進(jìn)行科學(xué)研究過(guò)程中，需要使用科研儀器，然而A研究所尚未形成有效的資產(chǎn)管理制度。對(duì)于大型固定資產(chǎn)的采購(gòu)，往往并未經(jīng)過(guò)必要的專(zhuān)家討論與負(fù)責(zé)人審批流程。在采購(gòu)過(guò)程中，采購(gòu)申請(qǐng)、詢(xún)價(jià)、采購(gòu)、運(yùn)輸、保管也往往僅由項(xiàng)目組負(fù)責(zé)，容易發(fā)生貪污舞弊。

（3）信息化建設(shè)比較落后，交流不暢。隨著信息化時(shí)代的到來(lái)，傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)落后，科研院所也需要與時(shí)俱進(jìn)。A研究所已經(jīng)意識(shí)到信息化建設(shè)的重要性，但目前并未建立一套完善的信息與溝通機(jī)制，信息系統(tǒng)也不健全，目前使用的會(huì)計(jì)處理系統(tǒng)、辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)各自獨(dú)立。同時(shí)，由于不同部門(mén)間、上下級(jí)間溝通不暢，導(dǎo)致工作效率低下，很多信息得不到及時(shí)傳達(dá)。

三、A研究所內(nèi)部控制探索實(shí)踐

1.建立內(nèi)部控制架構(gòu)，設(shè)立內(nèi)部控制工作小組

在此次內(nèi)控建設(shè)中，A研究所成立了內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及內(nèi)部控制工作小組，由單位一把手任組長(zhǎng)，各職能部門(mén)負(fù)責(zé)人任組員，內(nèi)控辦公室設(shè)在財(cái)務(wù)處。審計(jì)處是內(nèi)部控制的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)單位內(nèi)部控制的建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保單位內(nèi)部控制體系的有效運(yùn)行。

2.提升全員內(nèi)控意識(shí)，開(kāi)展內(nèi)部控制專(zhuān)題培訓(xùn)

為解決內(nèi)控意識(shí)薄弱的問(wèn)題，在此次內(nèi)控建設(shè)過(guò)程中，A研究所由內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組組織、處級(jí)以上干部和重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)崗位人員參加內(nèi)部控制專(zhuān)題培訓(xùn)。針對(duì)內(nèi)控重點(diǎn)，采用以案說(shuō)紀(jì)的形式，通過(guò)大量的實(shí)際案例，解讀內(nèi)部控制在單位管理中的重要地位和作用，提高大家對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)。通過(guò)分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，規(guī)范自己，約束他人，防范風(fēng)險(xiǎn)。

3.梳理已有制度，建立內(nèi)控制度體系

A研究所結(jié)合單位實(shí)際，對(duì)已有的制度進(jìn)行梳理，形成制度匯編。具體梳理采取歸口管理原則，誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)，進(jìn)一步規(guī)范和完善各項(xiàng)流程。對(duì)于實(shí)踐證明有效、職工普遍認(rèn)可的制度給予保留;對(duì)于與新形勢(shì)要求不相適應(yīng)的，給予修訂和完善;對(duì)于制度缺位的，研究建立新的制度，以使各項(xiàng)管理制度不存在盲點(diǎn)。通過(guò)梳理各項(xiàng)制度，形成便于遵循、便于落實(shí)的內(nèi)控制度體系。

4.強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，合理構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題，A研究所成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，分別從單位層面和業(yè)務(wù)層面開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。其中，在單位層面主要評(píng)估內(nèi)部控制的組織、制度建設(shè)、崗位管理等;在業(yè)務(wù)層面除《規(guī)范》要求的預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同等之外，還結(jié)合研究所特點(diǎn)，對(duì)科研副產(chǎn)品、科研成果轉(zhuǎn)化等特定業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。通過(guò)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，充分了解內(nèi)部控制基礎(chǔ)的薄弱環(huán)節(jié)，為有針對(duì)性地建立健全內(nèi)控體系奠定基礎(chǔ)。

5.對(duì)具體的控制活動(dòng)進(jìn)行梳理

（1）健全內(nèi)部授權(quán)審批制度，開(kāi)展組織及業(yè)務(wù)流程再造。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的報(bào)銷(xiāo)越級(jí)審批的情況，重新開(kāi)展業(yè)務(wù)流程再造，規(guī)定5千元以下的支出由項(xiàng)目組長(zhǎng)審批，5千元至1萬(wàn)的支出由項(xiàng)目組長(zhǎng)審核、中心主任審批，1萬(wàn)元至3萬(wàn)元支出由項(xiàng)目組長(zhǎng)、中心主任審核分管所長(zhǎng)審批，3萬(wàn)元以上的支出由項(xiàng)目組長(zhǎng)、中心主任、分管所長(zhǎng)審核所長(zhǎng)審批。這種采取逐級(jí)審核的方式，從根本上避免了由于領(lǐng)導(dǎo)不了解情況而造成審批流于形式的問(wèn)題。

（2）強(qiáng)化資產(chǎn)內(nèi)部控制制度。針對(duì)財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制存在的問(wèn)題，A研究所嚴(yán)格資產(chǎn)采購(gòu)手續(xù)，所有固定資產(chǎn)的采購(gòu)、使用、處置、收益及其監(jiān)督等都由資產(chǎn)辦統(tǒng)一管理，建立資產(chǎn)來(lái)源可追、使用狀態(tài)可查、去向可尋、責(zé)任可究的機(jī)制。完善資產(chǎn)購(gòu)置申請(qǐng)和審批制度、采購(gòu)制度、入庫(kù)登記制度、領(lǐng)用制度、使用保管制度、處置和報(bào)廢審批制度、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度、資產(chǎn)檔案管理制度等。

（3）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)。為加強(qiáng)信息化建設(shè)，A研究所聘請(qǐng)軟件公司改進(jìn)現(xiàn)有的OA系統(tǒng)，將內(nèi)控思想、業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部監(jiān)督等通過(guò)信息化落地。并對(duì)全體干部職工進(jìn)行OA辦公系統(tǒng)培訓(xùn)，重點(diǎn)對(duì)科研項(xiàng)目管理、資產(chǎn)管理、?；饭芾?、預(yù)算管理模塊，以及“用戶(hù)角色”的操作使用方法等進(jìn)行全面講解。進(jìn)一步推動(dòng)無(wú)紙化辦公，有效提高管理效率，排除人為干擾因素，減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，建立會(huì)計(jì)內(nèi)控體系過(guò)程中不能忽視科學(xué)事業(yè)單位特點(diǎn)，也不能完全照搬其他單位的模式，而應(yīng)緊密結(jié)合自身情況建立行之有效的內(nèi)控體系，才能充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。而真正要將這項(xiàng)工作落到實(shí)處、取得實(shí)效，還需要我們不斷摸索與改進(jìn)。

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