劉虹

摘 要：隨著財政支出項目的資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，項目范圍和數(shù)量日漸增加，對財政支出項目進(jìn)行績效評價越來越受到各地財政部門的重視，設(shè)計合理的績效評價指標(biāo)體系是合理評價的基礎(chǔ)。本文由此入手，介紹了財政支出項目績效評價的現(xiàn)狀，對國內(nèi)外的績效評價模式進(jìn)行對比，通過系統(tǒng)科學(xué)的分析，初步搭建了指標(biāo)體系的設(shè)計框架，并以實(shí)際應(yīng)用為例進(jìn)行探究。

關(guān)鍵詞：財政支出項目；績效評價；指標(biāo)體系設(shè)計

一、財政支出項目績效評價現(xiàn)狀

1.財政支出項目績效評價背景

在深入改革財政預(yù)算管理制度和建立財政框架體系的大背景下，通過對財政支出項目進(jìn)行合理有效的績效評價，強(qiáng)化對財政支出的監(jiān)督管理，提高資金使用效率，已經(jīng)成為財政管理工作的重要環(huán)節(jié)，隨著管理工作問責(zé)制度出臺，財政績效評價體系的逐步建立，現(xiàn)已引起我國各級政府的高度重視。

財政支出項目績效評價，能夠直觀反映出財政資金的投入和產(chǎn)出之比，并且可以通過各項評價指標(biāo)，展現(xiàn)財政預(yù)算管理水平、資金規(guī)模、總體實(shí)力與支出效益，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等各方面情況。對于政府而言，在管理財政支出績效評價過程中，會形成更加科學(xué)的管理目標(biāo)，以預(yù)算結(jié)果作為應(yīng)用，有效提高管理質(zhì)量和水平，使各項目單位加強(qiáng)支出責(zé)任認(rèn)識。除此之外，績效評價還能有效控制和管理公共資源的支出成本和配置，建設(shè)公開化、透明化的政府，提高社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。

2.國內(nèi)外財政支出績效評價對比

基于評價問題的評價模式以美國的財政預(yù)算績效評價體系作為代表，以項目評級工具PART為核心，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對項目目的和設(shè)計、項目管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、項目成果進(jìn)行評分，相當(dāng)于一份調(diào)查問卷，這種評價體系周期較短，操作簡單，反饋迅速，但對機(jī)構(gòu)和機(jī)制的要求較高，適合在條件比較成熟的地區(qū)使用。

基于評價指標(biāo)的評價模式則以我國財政部2011年《財政支出績效評價管理暫行辦法》中推薦的綜合評價法為例，這種評價方法采用的是定量分析與定性分析相結(jié)合，給予評價指標(biāo)進(jìn)行評價，通常包括三項或者四項內(nèi)容，目前適用范圍廣，既能照顧共性，也能兼顧項目個性，但評價標(biāo)準(zhǔn)大部分為固定值，缺少權(quán)重，評價者的自由裁量權(quán)尚顯不足。

基于評價問題與評價指標(biāo)相結(jié)合的評價模式以國際金融組織貸款項目績效評價為例，它的評價原則、方法、準(zhǔn)則與我國的績效評價體系基本相同，但其指標(biāo)體系直接建立在問題的基礎(chǔ)之上，由評價者根據(jù)不同項目資助設(shè)定，不存在通用的共性指標(biāo)，更加注重項目的效率和效果，但對評價人員所具備的經(jīng)驗和水平要求較高，設(shè)計比較復(fù)雜。

二、財政支出項目績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計

由于績效評價需要保證具備獨(dú)立性、公正性、可信性、實(shí)用性多個特征，同時需要具備良好的反饋?zhàn)饔?，以便為未來的財政支出項目預(yù)算提供科學(xué)設(shè)置依據(jù)，因此在指標(biāo)體系的設(shè)計上，應(yīng)當(dāng)著力考慮統(tǒng)一性與完整性，盡量使每一個社會效益指標(biāo)都能夠?qū)嶋H量化為經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，當(dāng)前的指標(biāo)體系劃分模式更側(cè)重于合規(guī)性評價，缺乏對于效益性評價的關(guān)注，難以對社會效益進(jìn)行合理量化，平面化和單一的指標(biāo)容易使得業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)劃分不明確，以至于需要反復(fù)從某一環(huán)節(jié)中收集資料。

因此，在設(shè)計績效評價指標(biāo)體系時，應(yīng)當(dāng)首先從明確評價對象和定位入手，初步形成評價內(nèi)容，根據(jù)財政支出項目中，依據(jù)績效運(yùn)作過程產(chǎn)生的資源輸入、活動輸出、成果影響等要素，進(jìn)行機(jī)理闡釋，結(jié)合利益相關(guān)者理論和邏輯模型進(jìn)行分析，為指標(biāo)體系的進(jìn)一步設(shè)計提供支撐方向。

在明確評價定位的基礎(chǔ)上，通過項目的關(guān)鍵活動，找出關(guān)鍵的影響因素，并且將其轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂锌刹僮餍缘目冃е笜?biāo)，如通過經(jīng)濟(jì)性、公平性、效益性、效率性等四個方面對評價目標(biāo)進(jìn)行劃分，建立初步評價指標(biāo)體系，再通過關(guān)聯(lián)度分析、因素分析等多種分析方法，初步形成評價指標(biāo)體系。在完善過程中，既要考慮到外部意見，征求相關(guān)部門、專家以及實(shí)踐者的建議，也要分析指標(biāo)的內(nèi)涵及相互關(guān)系，確保指標(biāo)的整體完備性與獨(dú)立性，避免關(guān)聯(lián)重復(fù)，使每一個評價指標(biāo)盡量具備明確的內(nèi)涵和外延，易于理解與界定。

三、財政支出項目績效評價指標(biāo)體系應(yīng)用研究

在國家的公共財政支出中，環(huán)境保護(hù)項目財政支出日益受到政府的重視和納稅人的關(guān)注，下文以環(huán)保支出為例，說明評價指標(biāo)體系的具體應(yīng)用。

對于環(huán)境保護(hù)來說，績效評價的最終目的應(yīng)該是保證環(huán)保支出各項職能的實(shí)現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策目標(biāo)，因此，在對指標(biāo)體系的設(shè)計核心應(yīng)當(dāng)是環(huán)保支出的目標(biāo)，基礎(chǔ)則是環(huán)境保護(hù)的職能，同時從確定環(huán)保支出的多層次、多維度關(guān)注內(nèi)容，如在進(jìn)行財政資金配置時，需要重點(diǎn)關(guān)注資金的配置是否已經(jīng)達(dá)到了能夠最大限度落實(shí)環(huán)保政策的領(lǐng)域，在評價日常管理事務(wù)職能時，則需要關(guān)注經(jīng)費(fèi)開支是否符合相關(guān)法規(guī)和部門預(yù)算的要求。

因此，在構(gòu)建環(huán)境保護(hù)財政支出的績效評價指標(biāo)體系時，首先可以從經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、合規(guī)性指標(biāo)、資金配置及使用效率指標(biāo)等幾個方面進(jìn)行劃分，其中分別涉及基本經(jīng)費(fèi)耗用情況、資金審批及使用流程是否合規(guī)、專項資金在不同項目之間的合理配置和履行情況幾個方面。而對環(huán)境保護(hù)效果，則可以從合規(guī)性、環(huán)保效果、資金使用效率等三個方面的指標(biāo)加以衡量。其中合規(guī)性指標(biāo)指的是財政支出的預(yù)算、執(zhí)行合規(guī)，產(chǎn)出符合原有設(shè)計要求。資金使用效率指標(biāo)則強(qiáng)調(diào)環(huán)保財政支出項目的產(chǎn)出效率和影響效率，包括項目產(chǎn)出質(zhì)量和數(shù)量與經(jīng)費(fèi)的比率，經(jīng)濟(jì)影響、社會影響、環(huán)境影響與項目經(jīng)費(fèi)的比率。

最后需要注意的是，由于環(huán)保財政支出本身具有一定特殊性，同時具備社會性、復(fù)雜性和多樣性的特點(diǎn)，因此在設(shè)計過程中包含了大量定性指標(biāo)，在實(shí)際應(yīng)用中，需要對此做出更明確的界定，并采用適當(dāng)方法進(jìn)行量化。

四、結(jié)語

財政支出項目績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計，能夠直接影響績效評價的結(jié)果，是評價的重要依據(jù)，因此在對具體的項目績效評價進(jìn)行設(shè)計時，需要考慮到評價主體和評價內(nèi)容的復(fù)雜性，把握住評價原則，通過多種分析方法確定每一個評價指標(biāo)都有其自身的目的和作用，同時也要考慮到評價者的評價能力和自由裁量權(quán)，通過定性和定量分析相結(jié)合的方法，最大限度地保證評價結(jié)果的公允性。

指標(biāo)體系是保證評價結(jié)果的關(guān)鍵一環(huán)，但并非唯一的影響標(biāo)準(zhǔn)，提高對財政支出績效評價的重視程度，推動評價手段多元化，使評價工作規(guī)范化、明確化，注重審閱校對，在必要時借助外部的專業(yè)人士，加強(qiáng)對績效評價工作的監(jiān)管，利用人大監(jiān)管、上級財政部門監(jiān)督、公共監(jiān)督、獨(dú)立第三方監(jiān)督等形式，真正打造能夠有序運(yùn)行的財政支出項目績效評價系統(tǒng)，使之為社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮獨(dú)特作用。

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（責(zé)任編輯：王文龍）