摘 要：小產(chǎn)權房開發(fā)勢頭迅猛，且因涉及法律、制度、經(jīng)濟等諸多問題而往往陷入治理困境，故對其成因及治理對策的研究具有重要現(xiàn)實意義。本文對小產(chǎn)權房的成因進行了深入分析，多因素的共同作用成為小產(chǎn)權房產(chǎn)生并蔓延的主要原因。小產(chǎn)權房暴露了我國住房供應制度、土地產(chǎn)權制度及土地利益分配等方面的諸多缺陷，對它的治理不單單是在法理上予以禁止或合法化的問題，更應在尊重農(nóng)民土地權益和保障城鎮(zhèn)居民住房供應等基礎上，進行法律政策的完善及利益分配機制的重構。

關鍵詞：小產(chǎn)權房；土地制度；住房供應

引言

近年來，在全國許多城市出現(xiàn)了以城中村改造、村鎮(zhèn)合并、新農(nóng)村建設等各種名義開發(fā)的數(shù)量龐大的小產(chǎn)權房。城鄉(xiāng)二元土地制度下，國家對農(nóng)村集體土地的用途作出了嚴格限制，但小產(chǎn)權房卻違規(guī)建造在集體土地之上，未經(jīng)規(guī)劃、未繳納土地出讓金和各種稅費而向城市居民出售，嚴重違反了現(xiàn)行土地、房地產(chǎn)法律法規(guī)。不僅如此，小產(chǎn)權房的開發(fā)和銷售均游離于正規(guī)房地產(chǎn)體系之外，擾亂了房地產(chǎn)市場的正常秩序，部分地區(qū)小產(chǎn)權房的售價僅相當于同地段正規(guī)商品房的30%～50%。而其大量侵占集體土地更是危及我國的糧食安全和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。總之，小產(chǎn)權房數(shù)量之多、波及面之廣，使其所引發(fā)的種種問題和爭議，已超越單一的法律層面而上升為一個綜合性社會問題。

第一章 基本理論

1.1 概念

“小產(chǎn)權”房，它是指在農(nóng)村宅基地、集體建設用地，及農(nóng)業(yè)用地上開發(fā)建造的用于居住的房屋?，F(xiàn)行政策所指“小產(chǎn)權”房有兩類。

1.2 種類及特點

1.2.1 建房行為不合法的“小產(chǎn)權”房

這類“小產(chǎn)權”房是因違反土地管理法規(guī)，不符合土地建設規(guī)劃，未履行合法審批程序，在集體土地上建造的用于居住的房屋。其特點是：建造行為不合法，沒有獲得建房用地規(guī)劃、審批等手續(xù)；建造者不能因建造行為而原始取得房屋所有權；不能辦理物權登記，取得房屋所有權證書；大部分是為對外銷售，尤其是在集體建設用地和農(nóng)地上建造的。

1.2.2 建房行為合法，房屋買賣主體受限制的“小產(chǎn)權”房

這類“小產(chǎn)權”房的建造符合土地和建設規(guī)劃，辦理了合法審批手續(xù)。其特點是：建造人可原始取得房屋所有權，其所有權屬于事實所有權，不以登記為要件；房屋原始取得者的主體范圍受限制，僅限于本集體組織成員；因申請辦理初始登記可獲得房屋所有權證書；買賣受限制，僅限于本集體組織成員之間買賣；一定程度上具有社會保障功能。

第二章 “小產(chǎn)權”房的成因

2.1 住房供應制度不健全引發(fā)小產(chǎn)權房的旺盛需求

小產(chǎn)權房的形成，與當前住房供應制度不健全有著密不可分的關系。經(jīng)過住房市場化改革，我國基本確立了以商品房為主，經(jīng)適房、廉租房、限價房、公租房等保障性住房為補充的住房供應制度。但由于商品房價格的急劇攀升及保障性住房供給的嚴重滯后，無法緩沖從福利分配到市場化過渡階段的住房供需沖突。且城鎮(zhèn)居民的住房需求多為剛性需求而缺乏彈性，在無力購買商品房又難以獲得保障性住房資格的條件下，必然轉而尋求商品房的替代品，小產(chǎn)權房在這種情況下作為商品房的替代品應運而生且規(guī)模日益龐大。

2.2 法律制度殘缺造成小產(chǎn)權房違法成本較低

盡管小產(chǎn)權房的違法性質早已確認，但由于相關法律制度的殘缺使得對其的監(jiān)管和處置均缺乏明確的法律依據(jù)和切實可行的政策措施。監(jiān)管主體存在巨大的執(zhí)法施政空檔而導致其行政作為空間十分有限，大大降低了小產(chǎn)權房的違法成本。

2.3 集體土地產(chǎn)權模糊導致利益主體違規(guī)逐利

小產(chǎn)權房供給的主要誘因在于相關主體對利益的追逐。市場經(jīng)濟條件下土地商品屬性的確立使得集體土地的價值重新得到確認，從而為計劃體制下固化的集體土地產(chǎn)權帶來了潛在獲利機會。但集體土地產(chǎn)權存在的主體虛位、權能不完整的缺陷，恰恰為農(nóng)民、村集體、開發(fā)商甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等主體攫取集體土地的潛在利益提供了空間，從而導致相關主體爭相投入到小產(chǎn)權房的開發(fā)中去。

第三章 “小產(chǎn)權”房問題的治理對策探討

3.1 完善城鎮(zhèn)居民住房供應制度

一方面，規(guī)范商品房市場體系的建設。維持商品房市場供求的基本平衡。規(guī)范對商品房銷售市場、租賃市場的管理。強化房地產(chǎn)市場的普法教育，提升市民對小產(chǎn)權房等違法建筑的抵制意識。

另一方面，加強住房保障體系的建設。應健全住房保障的法律體系架構，通過立法對準入標準、審核程序、動態(tài)管理、退出執(zhí)行等環(huán)節(jié)予以重點規(guī)范，使住房保障有法可依、有章可循。

3.2 健全小產(chǎn)權房處置的法律規(guī)范

小產(chǎn)權房的處置應首先消除其賴以生存的模糊的法律空間。立法機關應在廣泛調研、多方聽證、專家討論的基礎上，根據(jù)社會現(xiàn)實需要和經(jīng)濟發(fā)展形勢，整合修訂《土地管理法》、《物權法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律及其配套規(guī)定，并做好相關法律制度的銜接和統(tǒng)一，使涉及小產(chǎn)權房的法律規(guī)范更加明確。

在存量小產(chǎn)權房的處置上，應在全面摸清小產(chǎn)權房的數(shù)量、分布及類型等情況的基礎上有條件地確認其合法性，并進行分類治理；對于符合城市規(guī)劃和質量安全的小產(chǎn)權房，可借助城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農(nóng)村土地綜合整治等平臺，在補辦相關手續(xù)、補交相關費用之后給予相應的正式產(chǎn)權；對于正在建設的小產(chǎn)權房則要及時納入城市統(tǒng)一規(guī)劃當中，經(jīng)過合理的審批程序予以確認或者制止，以遏制其進一步蔓延。

3.3 明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權

首先，要明確集體土地產(chǎn)權主體。在堅持集體土地公有制的前提下，應通過集體土地所有權主體代表的合理選定，使農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織等不同利益主體的財產(chǎn)權利都能得到分割和明細。慮及現(xiàn)有法律基礎及農(nóng)村社會經(jīng)濟現(xiàn)實，可以積極探索培育農(nóng)村資產(chǎn)公司、股份合作社、土地合作社等各種適應當?shù)厣鐣a(chǎn)力發(fā)展狀況的、以土地為紐帶的實體化的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，進一步明確其構成要素、運行規(guī)則等內(nèi)容。

其次，要完善集體土地的產(chǎn)權權能。在國家、集體與農(nóng)民之間形成清晰而有保障的產(chǎn)權邊界。應依法將集體土地所享有的各種權利固化，以法律權屬證書的形式體現(xiàn)產(chǎn)權邊界、歸屬。應改革現(xiàn)行土地產(chǎn)權安排與市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應的內(nèi)容，逐步放寬對集體土地的嚴格限制，賦予其更多的處分權和收益權，促進農(nóng)村集體土地所有權的合理實現(xiàn)。

第四章 結語

小產(chǎn)權房開發(fā)勢頭迅猛，且因涉及法律、制度、經(jīng)濟等諸多問題而往往陷入治理困境，故對其成因及治理對策的研究具有重要現(xiàn)實意義。本文對小產(chǎn)權房的成因進行了深入分析，多因素的共同作用成為小產(chǎn)權房產(chǎn)生并蔓延的主要原因。小產(chǎn)權房暴露了我國住房供應制度、土地產(chǎn)權制度及土地利益分配等方面的諸多缺陷，對它的治理不單單是在法理上予以禁止或合法化的問題，更應在尊重農(nóng)民土地權益和保障城鎮(zhèn)居民住房供應等基礎上，進行法律政策的完善及利益分配機制的重構。

參考文獻

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作者簡介：

李長卓（1994-），男，漢，山東青島，學生，碩士研究生，延邊大學，法學（民商法）。