王笑嫻 黃武

摘要 農(nóng)村養(yǎng)老保險是實現(xiàn)民族地區(qū)農(nóng)村居民“老有所養(yǎng)”的惠民政策，在人口老齡化愈趨嚴重的社會中發(fā)揮著舉足輕重的作用。但由于立法體系不健全、籌資方式單一、管理體制不合理等問題，制約了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。對此，以廣西壯族自治區(qū)為例，從農(nóng)村實際情況出發(fā)，對加強法制建設、拓寬籌資渠道、完善資金管理進行理論探析，為政府進一步完善農(nóng)村養(yǎng)老保險提供理論建議。

關鍵詞 民族地區(qū)；農(nóng)村；養(yǎng)老保險；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號 F840.612 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）23-0200-03

Abstract The Rural Endowment Insurance is a good policy which can guarantee the oldage security of rural residents in ethnic areas and plays an important role in the society with a serious aging population. Nevertheless， because of the incomplete legislative system， the single financing way， the unreasonable management system and other restrictive factors， the rural oldage insurance system is difficult to maintain sustainable development. Therefore， taking the Guangxi Zhuang Autonomous Region as the research object， based on the actual situation in the countryside， we made a theoretical analysis on strengthening the legal construction， widening the financing channels and perfecting the funds management， so as to provide some theoretical suggestions for the government to further improve the rural oldage insurance.

Key words Ethnic areas；Rural area；Endowment insurance；Sustainable development

農(nóng)村養(yǎng)老保險是由社會統(tǒng)籌基金支付的基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，是社會保險體系的重要組成部分。農(nóng)村居民自愿繳費參保，在年滿60周歲時可以憑證到村或鄉(xiāng)領取養(yǎng)老金，享受養(yǎng)老保險待遇。目前廣西人口老齡化程度日益凸顯，養(yǎng)老壓力愈加沉重，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展對解決“三農(nóng)”問題，完善農(nóng)村居民養(yǎng)老保障體系，促進城鄉(xiāng)公共服務均衡化有著重要意義。鑒于此，探索農(nóng)村養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展路徑，實現(xiàn)農(nóng)村居民“老有所養(yǎng)”，顯得尤為迫切與重要。

當前，學術(shù)界對民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的研究較為豐富。Holzmann[1]指出，發(fā)展中國家的養(yǎng)老金覆蓋率往往很低，特別是在農(nóng)村地區(qū)。黃建明[2]認為人口老齡化給民族地區(qū)經(jīng)濟、社會、家庭帶來沉重負擔，通過分析民族政策、計劃生育政策等內(nèi)容以及闡明家庭養(yǎng)老功能弱化對民族地區(qū)老年群體的影響，論述了在民族地區(qū)實施農(nóng)村養(yǎng)老保險的必要性。鄭功成[3]立足于國家利益與人民福祉，針對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的覆蓋和整合，提出了“三步走戰(zhàn)略”，目標是構(gòu)建普惠全民的養(yǎng)老保障體系，促進社會保障城鄉(xiāng)一體化。唐自政[4]認為農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度是維護參保人合法權(quán)益的關鍵之舉，建議從制定農(nóng)村養(yǎng)老保障基本法、完善相關行政法規(guī)與規(guī)章、理順各層次單行條例的關系3個方面，建立科學合理的法律制度體系，充分發(fā)揮法律服務效能。張士斌等[5]以貴州民族地區(qū)為研究對象，在全面了解貴州民族地區(qū)養(yǎng)老保險的繳費模式、基金管理方式的基礎上，解析新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在貴州省試點運作進展緩慢的原因，從加快經(jīng)濟增長、加強人力資本投資、構(gòu)建多元化養(yǎng)老保險體系、建立養(yǎng)老金基金運營模式4個角度提出對策路徑。穆懷中等[6]根據(jù)二分類Logistic回歸分析、描述統(tǒng)計等方法，結(jié)合彰武縣的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，剖析“新農(nóng)保”參保決策的影響因素，并以分析結(jié)果為依據(jù)提出了建立個人賬戶參保激勵機制的建議。

現(xiàn)有學術(shù)成果為民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度研究奠定了堅實基礎，但仍存在尚待完善的不足，研究農(nóng)村居民群體參加農(nóng)村養(yǎng)老保險意愿偏多，而較少探討此項惠民政策發(fā)展前景的內(nèi)容，并較少涉及少數(shù)民族聚居地區(qū)的實證研究，缺乏對實踐的指導性。鑒于此，筆者結(jié)合廣西實情，對民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展進行探索性研究，為構(gòu)建民族地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系提供理論支撐。

1 廣西農(nóng)村養(yǎng)老保險的實施現(xiàn)狀

2009年初，廣西農(nóng)村養(yǎng)老保險工作以實施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度為龍頭，正式啟動首批試點工作，建立農(nóng)保經(jīng)辦管理服務體系，制定統(tǒng)一的新農(nóng)保業(yè)務操作程序，開始積極推進養(yǎng)老保險機制轉(zhuǎn)換。截至2009年底，廣西共有175.4萬人參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，與2008年末比較，參保人數(shù)下降了1.17%。

2010年，廣西全區(qū)在27個縣（市、區(qū)）設立第二批“新農(nóng)?！痹圏c，參保人數(shù)共有220.36萬，養(yǎng)老金發(fā)放率達到100%。2011年，“新農(nóng)?！备采w面不斷擴大，開展到第三批試點，試點個數(shù)增加到72個，全年共有799.22萬人參保繳費，參保人數(shù)比2010年增長了262.69%，基金收入達到24.47億元，其中中央基礎養(yǎng)老補貼收入所占比例最大。

2012年，廣西籌措資金，實施社?；菝窆こ蹋鸩酵晟妻r(nóng)村養(yǎng)老保險體系，從1月開始全面推行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作，實施城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險與新農(nóng)保同步全覆蓋工作。截至2012年末，“新農(nóng)?！敝贫热〉秘S碩成果，全區(qū)109個縣（市、區(qū)）和5個經(jīng)濟開發(fā)（管理）區(qū)的農(nóng)業(yè)人口中，有1 550.8萬人繳費參保，有491.31萬人領取養(yǎng)老金，享受到“新農(nóng)?！闭邘淼膶嵒輀7-8]。自廣西全面覆蓋城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險后，參保人數(shù)、實際領取待遇人數(shù)、基金收入及支出逐年遞增，其中2013—2016年的參保人數(shù)分別為1 680.69萬、1 720.98萬、1 741.51萬、1 772.03萬。

2 廣西農(nóng)村養(yǎng)老保險面臨的現(xiàn)實困境

2.1 缺乏法律制度，立法體系不健全

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法滯后，雖然已有數(shù)十年的發(fā)展歷程，但至今仍未出臺一部系統(tǒng)性的正式法規(guī)加以規(guī)范，一直存在法律保障缺失的問題。一些地方性政策誠然可以彌補農(nóng)村社會養(yǎng)老立法的落后，例如《廣西壯族自治區(qū)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實施辦法》是結(jié)合廣西省情制定，但其本身始終缺乏強有力的立法依據(jù)，實施效力具有局限性，無法保證法律的權(quán)威性。此外，伴隨新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，從事農(nóng)業(yè)勞動的人口轉(zhuǎn)變成為第三產(chǎn)業(yè)勞動人口已是普遍現(xiàn)象[9]。由于沒有明確的法律規(guī)定，地方政府運作同樣存在困難，難以制定關于這類參保人養(yǎng)老金權(quán)益的相關規(guī)定，這便影響農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險問題的具體落實，從而降低農(nóng)民工群體對養(yǎng)老保險參與的積極性。這側(cè)面反映了該項制度在立法方面存在弊端，不利于其可持續(xù)發(fā)展。

2.2 籌資方式單一，財政支持力度弱

從2009年開始，廣西開始推行“新農(nóng)?！?，該項惠民之舉的籌資方式主要采用國家、集體、個人共擔機制。在實踐中，籌資問題阻滯廣大農(nóng)民享受“新農(nóng)?！睅淼拿裆鷮嵒?。在政府方面，政府資金取決于社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，但地方不穩(wěn)定的經(jīng)濟前景會使基金籌集面臨風險隱患。此外，在廣西，社會保障與就業(yè)年均投入大約僅占公共財政預算支出的10%～11%，而加拿大政府對社會養(yǎng)老基金貢獻為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，顯然，廣西政府投入社保的資金較之其他國家地區(qū)相差甚遠[10]。而且這部分投入絕大多數(shù)是用于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障待遇存在基金收支失衡現(xiàn)象。在集體方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔負著當?shù)毓伯a(chǎn)品與服務的財政支出，集體經(jīng)濟杯水車薪，難以為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險提供有力的經(jīng)濟支撐，這種籌資模式不易實現(xiàn)。在農(nóng)民方面，農(nóng)村老年居民收入微薄，繳費能力有限是最大的難題，經(jīng)濟壓力和家庭養(yǎng)老的觀念桎梏迫使參保主體放棄長遠利益，致使采用農(nóng)民自主繳費進行籌資障礙重重。因此，亟需拓寬養(yǎng)老基金來源渠道，聚集其他社會力量籌資來維持城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 管理體制不合理，保值增值幅度小

廣西現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金以縣為覆蓋單位統(tǒng)籌。在基金的管理監(jiān)督方面，由縣級人力資源和社會保障局分散管理城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金，統(tǒng)籌層次低，管理不集中，加上沒有相應的法律規(guī)定，在實際操作中容易出現(xiàn)管理機構(gòu)將基金挪用、擠占、違規(guī)投資等行為，造成基金流失，難以保證基金的安全性，農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益將無法得到保障。同時，信息管理系統(tǒng)建設滯后，業(yè)務辦理的管理手段落后，基層業(yè)務經(jīng)辦人員缺乏專業(yè)性技術(shù)，導致工作效率較低，影響保險制度的高效運行。

在基金的保值增值方面，由于縣一級信息相對閉塞，缺乏基金管理和投資策略，缺少專業(yè)投資人才，至今的投資操作仍是將基金存入中央銀行獲取存款利率收益，或購買國家財政發(fā)行的債券來實現(xiàn)其保值增值。近年來，銀行存款利率不穩(wěn)定，時常低于通貨膨脹率，使基金難以有效地增值，不易實現(xiàn)規(guī)模效益。不僅如此，基金運營還存在安全方面的難題，如果地方政府在資金運作上的不合理，容易造成制度風險，出現(xiàn)養(yǎng)老金“空賬”危機。

3 廣西農(nóng)村養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的對策建議

3.1 加強法制建設，確保法律保障的可持續(xù)性

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與法律緊密相關，因為該項制度是剛性制度，其穩(wěn)定性關系到參保對象的權(quán)益、保險基金的增值保值以及制度的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)行的法律依據(jù)只有民政部和國務院頒發(fā)的指導性文件，隨著農(nóng)村養(yǎng)老工作的不斷深入，僅僅依靠行政力量維持難以保證該項制度的有效性和持續(xù)性。因此，推動農(nóng)村養(yǎng)老保險工作步入制度化、規(guī)范化的發(fā)展軌道顯得尤為迫切。

我國社會養(yǎng)老保險制度起步較晚，在該項制度實施的過程中構(gòu)建與之配套的法規(guī)體系難度較大，這很有必要把最迫切的法律需求作為切入點，逐步建立起一部從國家層面到地方層面的綜合性法律。首先，從我國現(xiàn)階段的社會生產(chǎn)力水平出發(fā)，兼顧各個地方的經(jīng)濟承受能力，率先建立專門性的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，確保農(nóng)村社會養(yǎng)老事業(yè)有法可依。同時，應注意妥善安排好與其他相關性法律內(nèi)容的銜接轉(zhuǎn)換，避免不同制度之間出現(xiàn)沖突與重疊。其次，在全國統(tǒng)一立法的條件下，各地政府可以因地制宜制定具體的地方性農(nóng)村養(yǎng)老保險實施條例，將農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度模式予以明確的法律規(guī)定，借助法律的權(quán)威性保護受益群眾的合法權(quán)益，促使這項惠民政策成為成熟的法制化事業(yè)。

3.2 拓寬籌資渠道，確保資金籌集的可持續(xù)性

對于政府層面，首先，政府財政取之于民，用之于民，應重視農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)的建設與發(fā)展，建立農(nóng)村養(yǎng)老金來源保障機制。在考慮財政支出承受能力的前提下，適當調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)村養(yǎng)老保險支出在財政總支出中的比重，在財力范圍內(nèi)增強對這項惠民政策的財政支持力度。其次，可以考慮通過制定優(yōu)惠政策，例如稅收優(yōu)惠，鼓勵有經(jīng)濟能力的企業(yè)、社會團體資助農(nóng)村養(yǎng)老保險基金，借助社會力量擴大基金來源，也可以考慮尋求社會福利部門的配合，利用福利彩票公益金資助農(nóng)村養(yǎng)老保險的開展。再者，通過發(fā)行中長期債券的融資手段，籌措社會游資和閑散資金，破解農(nóng)村養(yǎng)老保險資金短缺的困境，但應注意這類債券的發(fā)行量要適中，利率應低于農(nóng)村養(yǎng)老保險增值率。

對于集體層面，村企結(jié)對幫扶，以“鎮(zhèn)抓產(chǎn)業(yè)、村抓特色”為創(chuàng)收方向，合理整合涉農(nóng)資金，利用村中稟賦的資源，因地制宜開展特色產(chǎn)業(yè)，激活農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。通過建立精準扶貧長效機制，增加集體資金收益，改善集體經(jīng)濟入不敷出的緊張局面。

對于農(nóng)民層面，農(nóng)民收入偏低，除去解決溫飽等生活需求的支出，所余下的可支配收入不足以支撐農(nóng)民參保。應對此種困境，政府可以通過適當提高農(nóng)副產(chǎn)品價格，指導農(nóng)民發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)來提高經(jīng)濟收益，促進個人賬戶積累，農(nóng)民收入問題解決后，養(yǎng)老保險繳費問題便迎刃而解。同時，落實支農(nóng)惠民政策，如增加農(nóng)業(yè)補貼、減免稅費等，來提高農(nóng)民對補貼的認知度與信任度，讓農(nóng)民交得起養(yǎng)老保險，主動愿意參加養(yǎng)老保險。

3.3 完善資金管理，確保保值增值的可持續(xù)性

加強農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的運營管理可以從兩方面著手：

一方面要建立基金管理體制。廣西目前的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的管理權(quán)由縣級相關部門負責，為確保養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)積累，建議改變原有的統(tǒng)籌管理模式，實行省一級的統(tǒng)籌辦法，提升基金統(tǒng)籌整合能力。如果基金征繳、管理、使用的職權(quán)都由單一的部門行使，容易使基金的管理工作缺乏透明度，不利于基金的監(jiān)管?？梢钥紤]遵循三權(quán)分立的原則，基金征繳、管理、使用分別由3個部門執(zhí)行，各司其職，相互制衡。并制定稽核監(jiān)督管理制度，實行部門制約和社會監(jiān)督相結(jié)合的方法，全方位強化基金的監(jiān)督管理，避免非法違規(guī)操作的發(fā)生。

另一方面要建立基金運營體制。構(gòu)建穩(wěn)定的基金保值增值機制是實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的物質(zhì)基礎與制度支撐。從兼顧安全與收益出發(fā)，可以由政府集中管理基金，并在法定程序的前提下，委托專業(yè)投資機構(gòu)負責基金運營的日常管理?；鹜顿Y方案應采用多元化組合的投資模式，科學搭配運營方式，周密計算投資額度。出于達到基金保值和增值目標的考慮，可以將個人賬戶分為保值業(yè)務賬戶和增值業(yè)務賬戶。保值業(yè)務賬戶主要依托銀行存款取息，由于銀行利率波動，存在貶值風險，建議適當降低存款比例。增值業(yè)務賬戶可以將部分基金購買國債獲取收益，部分基金用于投資正處于蓬勃發(fā)展階段的房地產(chǎn)或是國家重大工程和重大項目建設，少量基金選擇投入股票市場，因為這項投資風險大，應謹慎把控額度和比重。

此外，加強人才隊伍建設，通過培訓課程，提升管理人員的專業(yè)技能和管理服務水平。在現(xiàn)今“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景下，將個人賬戶電子化管理引入到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，加強管理服務系統(tǒng)的安全性與智能化。通過運用網(wǎng)絡信息技術(shù)手段，加強信息披露，切實提高養(yǎng)老金管理的透明度，目的是主動接受社會監(jiān)督，讓參保人借助互聯(lián)網(wǎng)，隨時了解整個基金收支動態(tài)，增強對養(yǎng)老費管理效益的信任，放心地繳納養(yǎng)老費，促進該制度運作的良性循環(huán)。

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