池麗娟

摘要 對(duì)農(nóng)業(yè)科研單位科研項(xiàng)目資金管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》“放、管、服”政策的要求，分析存在的問(wèn)題，結(jié)合農(nóng)業(yè)科研單位科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作實(shí)際，提出符合農(nóng)業(yè)科研管理實(shí)際的解決措施，加快政策落實(shí)，釋放科研活力。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)科研單位；“放、管、服”政策；資金管理

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2018）21-0202-02

Abstract This paper analyzed the status quo of funds management of scientific research projects in agricultural research institutes， analyzed the existing problems， according to the requirements of “Release， Management，Service” policies in Several Opinions on Further Perfecting the Central Governments Financial Management Policies for Scientific Research Projects.Combined with the actual financial management of scientific research projects，the paper put forward solutions to meet the actual needs of agricultural scientific research management， accelerated the implementation of policies， and released research vitality.

Key words Agricultural scientific research unit；Policy of “Release，Management，Services”；Fund management

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）文件實(shí)施主體為高校和科研院所[1]。為了解“放、管、服”政策實(shí)施情況，中央高校、科研院所全面開展了自查，財(cái)政部、科技部也對(duì)部分高校和科研院所貫徹落實(shí)文件情況進(jìn)行了核查[2]。政策對(duì)于單位落實(shí)自主權(quán)、完善內(nèi)控制度、提升科研服務(wù)水平具有積極的促進(jìn)作用[3]，但也普遍存在單位不愿或不敢行使管理自主權(quán)、內(nèi)控制度落實(shí)不到位等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了“放、管、服”政策的落地見效。如何使科研單位，特別是農(nóng)業(yè)科研單位科研項(xiàng)目季節(jié)性周期性特點(diǎn)適應(yīng)政策改革，“接得好、管得住”，是亟需解決的問(wèn)題。

1 農(nóng)業(yè)科研單位科研項(xiàng)目資金管理現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目資金來(lái)源多元化

農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目資金來(lái)源于農(nóng)業(yè)部、科技部等國(guó)家部委農(nóng)業(yè)科研專項(xiàng)資金和省科技廳、省農(nóng)業(yè)委員會(huì)等省級(jí)科研項(xiàng)目資金，每一類別項(xiàng)目都適用于不同的項(xiàng)目管理辦法，無(wú)法對(duì)所有項(xiàng)目資金規(guī)定統(tǒng)一的資金管理制度。如《國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金管理辦法》規(guī)定項(xiàng)目資金在500萬(wàn)元以下，間接費(fèi)用不超過(guò)直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的20%；而《安徽省科技重大專項(xiàng)資金管理辦法》規(guī)定項(xiàng)目資金100萬(wàn)～300萬(wàn)元，間接費(fèi)用不超過(guò)直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的25%，100萬(wàn)元以下，間接費(fèi)用提取比例高達(dá)30%。

1.2 財(cái)務(wù)管理適應(yīng)農(nóng)業(yè)科研規(guī)律，無(wú)法完全滿足財(cái)政管理要求

農(nóng)業(yè)科研受季節(jié)性、周期性影響，有其自身特殊性，難以適應(yīng)政府采購(gòu)、公務(wù)卡等財(cái)政管理要求。農(nóng)業(yè)科研根據(jù)農(nóng)作物生長(zhǎng)規(guī)律，一般上半年為農(nóng)閑時(shí)期，科研項(xiàng)目資金支付較低，很難達(dá)到財(cái)政要求的序時(shí)進(jìn)度；科研所需批量小農(nóng)物資總額達(dá)到政府采購(gòu)限額，但由不同品目的小農(nóng)物資組成，很難確定由一家農(nóng)資企業(yè)供應(yīng)；農(nóng)業(yè)科研活動(dòng)與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民緊密聯(lián)系，部分研究無(wú)法使用公務(wù)卡支付。

1.3 農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目資金管理信息化發(fā)展滯后

農(nóng)業(yè)科研單位財(cái)務(wù)管理多停留在財(cái)務(wù)核算階段，對(duì)上游的項(xiàng)目預(yù)算、中游的項(xiàng)目執(zhí)行和下游的項(xiàng)目績(jī)效與科研項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)融合不夠，財(cái)務(wù)管理信息化沒(méi)有充分發(fā)揮財(cái)務(wù)對(duì)于項(xiàng)目全過(guò)程管理的監(jiān)控預(yù)警作用。

2 “放、管、服”政策落地存在的問(wèn)題

2.1 農(nóng)業(yè)科研規(guī)律和資金管理的矛盾

農(nóng)業(yè)科研要求通過(guò)創(chuàng)造性活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)和探索農(nóng)業(yè)規(guī)律，改變現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中存在的關(guān)鍵難題，其本質(zhì)在與尋求突破；而資金管理則要求嚴(yán)格按照國(guó)家和省級(jí)專項(xiàng)資金管理的有關(guān)規(guī)定使用科研項(xiàng)目資金[4]，其本質(zhì)在于依法依規(guī)，在規(guī)章制度的框架下管理項(xiàng)目資金。農(nóng)業(yè)科研與資金管理存在矛盾，造成科研人員和財(cái)務(wù)人員對(duì)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目資金管理的預(yù)期不同。

2.2 單位制度不健全，對(duì)于權(quán)限下放無(wú)所適從

一是農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目多參照?qǐng)?zhí)行國(guó)家、省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目專項(xiàng)資金管理相關(guān)規(guī)定，單位自行制定的具體項(xiàng)目資金管理制度很少。二是多數(shù)農(nóng)業(yè)科研單位寄希望于項(xiàng)目主管部門出臺(tái)政策，而項(xiàng)目主管部門則把政策落地完全下放到項(xiàng)目承擔(dān)單位。三是“放”的尺度把握不好[5]。針對(duì)“放、管、服”出臺(tái)的科研項(xiàng)目資金管理政策也僅是對(duì)《若干意見》的條款要求進(jìn)行闡述，并沒(méi)有規(guī)定具體操作可行的實(shí)施細(xì)則，項(xiàng)目承擔(dān)單位由于缺乏對(duì)制度的把控性，對(duì)“放”的界限難以掌握。

2.3 財(cái)政管理信息系統(tǒng)滯后于科研項(xiàng)目資金管理政策

如項(xiàng)目預(yù)算科目“會(huì)議費(fèi)”“差旅費(fèi)”和“國(guó)際合作與交流費(fèi)”合并為一個(gè)科目，中央財(cái)政科研項(xiàng)目通過(guò)省級(jí)財(cái)政中央轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)到項(xiàng)目承擔(dān)單位，在省級(jí)財(cái)政管理信息系統(tǒng)進(jìn)行項(xiàng)目指標(biāo)細(xì)化時(shí)，“國(guó)際合作與交流費(fèi)”合并在“差旅費(fèi)”科目，而“會(huì)議費(fèi)”無(wú)法合并，仍需預(yù)算，單獨(dú)列支。

2.4 審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一

隨著審計(jì)、巡視巡察全覆蓋的深入推進(jìn)和項(xiàng)目檢查常態(tài)化，農(nóng)業(yè)科研單位每年接受多次專項(xiàng)審計(jì)。在審計(jì)取證過(guò)程中，部分審計(jì)部門依據(jù)單位內(nèi)部管理制度進(jìn)行審計(jì)，而也有部分審計(jì)部門以國(guó)家和省級(jí)政策為依據(jù)，對(duì)單位自行制定的管理辦法不認(rèn)可。農(nóng)業(yè)科研單位為了確保滿足審計(jì)要求，即使出臺(tái)管理辦法，也僅限于政策要求，并未對(duì)勞務(wù)費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、儀器設(shè)備采購(gòu)、基本建設(shè)等政策下放做詳細(xì)的操作和限額規(guī)定。

2.5 科研財(cái)務(wù)助理的使用在一定程度上增加了農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目資金管理的難度

科研財(cái)務(wù)助理為科研人員在項(xiàng)目預(yù)算編制和調(diào)劑、經(jīng)費(fèi)支出、財(cái)務(wù)決算和驗(yàn)收等方面提供專業(yè)化服務(wù)。有關(guān)解讀中提到由聘用人員擔(dān)任科研財(cái)務(wù)助理。一方面，非農(nóng)業(yè)科研單位財(cái)務(wù)人員并不具備熟悉農(nóng)業(yè)科研業(yè)務(wù)的背景知識(shí)，難以提供農(nóng)業(yè)科研財(cái)務(wù)專業(yè)化服務(wù)。另一方面，財(cái)務(wù)驗(yàn)收、檢查、審計(jì)等由科研財(cái)務(wù)助理負(fù)責(zé)，數(shù)據(jù)由財(cái)務(wù)人員提供，財(cái)務(wù)人員和科研人員則不再直接參與農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目審計(jì)檢查，更多的工作由科研財(cái)務(wù)助理承擔(dān)，而聘用的財(cái)務(wù)人員受流動(dòng)性、行業(yè)特征、身份歸屬、責(zé)任心等因素影響，并不能保障科研財(cái)務(wù)助理的持續(xù)性，且相關(guān)財(cái)務(wù)信息涉及到單位機(jī)密，科研財(cái)務(wù)助理不能獲取完整的項(xiàng)目財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。

3 “放、管、服”政策落地的對(duì)策

3.1 規(guī)范管理，制度先行

《若干意見》只是抽象性的指導(dǎo)政策，科研人員往往僅關(guān)注到政策的導(dǎo)向性，而忽視了政策的落地性。制定符合農(nóng)業(yè)科研單位實(shí)際需求、操作性強(qiáng)的預(yù)算編制、調(diào)整、項(xiàng)目驗(yàn)收、資金使用、間接費(fèi)用管理的實(shí)施細(xì)則，明確職能部門職責(zé)，堵塞管理和制度漏洞，從源頭上規(guī)范項(xiàng)目資金管理[6]。首先，深入農(nóng)業(yè)科研基層一線，了解農(nóng)業(yè)科研工作特點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村試驗(yàn)基地出差交通工具使用、住宿、出差補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、科研小農(nóng)物資采購(gòu)、科研專用儀器購(gòu)置等科學(xué)研究的特殊需求進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)結(jié)余資金使用主體、開支范圍進(jìn)行界定，對(duì)項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、資金使用、績(jī)效支出的責(zé)任部門審核和簽批權(quán)限以制度形式進(jìn)行規(guī)范；其次，在制度正式出臺(tái)前，廣泛征求省級(jí)財(cái)政部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢部門意見，組織財(cái)政、財(cái)務(wù)、政府審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、科研工作者進(jìn)行專家論證，用制度解決實(shí)際問(wèn)題的同時(shí)，增強(qiáng)制度的可接受性。

3.2 充分利用信息化手段，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目資金監(jiān)管，提高財(cái)務(wù)服務(wù)質(zhì)量和水平

農(nóng)業(yè)科研單位財(cái)務(wù)管理的重點(diǎn)在于農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目資金管理。通過(guò)信息化的應(yīng)用，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目績(jī)效等進(jìn)行流程化管理，多角度多方位滿足信息使用者需求，實(shí)時(shí)追蹤項(xiàng)目執(zhí)行，達(dá)到農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目資金監(jiān)管的目的。首先，將單位內(nèi)部控制、資金管理政策嵌入信息系統(tǒng)，對(duì)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算科目是否允許超支、科目開支標(biāo)準(zhǔn)、審批權(quán)限進(jìn)行限定。其次，在項(xiàng)目資金下達(dá)時(shí)，將項(xiàng)目預(yù)算導(dǎo)入財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)。在項(xiàng)目資金支付時(shí)，通過(guò)軟件提示、預(yù)警、禁止等多種財(cái)務(wù)軟件功能，對(duì)開支標(biāo)準(zhǔn)和范圍進(jìn)行控制。再次，個(gè)性化定制并定期推送科研人員需要的數(shù)據(jù)報(bào)表，讓數(shù)據(jù)多跑路、科研人員少跑路，提高財(cái)務(wù)服務(wù)質(zhì)量和水平。最后，與科研管理部門、人事部門、資產(chǎn)管理部門、檔案管理部門進(jìn)行信息系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目申報(bào)、使用、驗(yàn)收、績(jī)效全過(guò)程管理，科研人員業(yè)績(jī)考核、獎(jiǎng)勵(lì)申報(bào)、儀器設(shè)備等信息共享，完善財(cái)務(wù)檔案和項(xiàng)目檔案管理[7]。

3.3 加大審計(jì)檢查結(jié)果的利用程度，實(shí)現(xiàn)審計(jì)結(jié)果共享

要對(duì)審計(jì)檢查“做減法”，減輕單位和科研人員負(fù)擔(dān)。對(duì)已審計(jì)檢查項(xiàng)目的同一事項(xiàng)，新審計(jì)要利用已有的審計(jì)報(bào)告或?qū)ｍ?xiàng)報(bào)告，僅對(duì)報(bào)告中未涉及的事項(xiàng)進(jìn)行檢查；單位對(duì)審計(jì)檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題采取一定方式進(jìn)行信息公開，舉一反三，要求其他項(xiàng)目組引以為戒，避免出現(xiàn)相同的資金使用問(wèn)題；審計(jì)主管部門加強(qiáng)審計(jì)部門審計(jì)質(zhì)量的監(jiān)管，對(duì)提供虛假審計(jì)報(bào)告的單位和審計(jì)人員進(jìn)行嚴(yán)厲懲處，并將其列入審計(jì)黑名單。

3.4 明確科研財(cái)務(wù)助理歸屬和職責(zé)，創(chuàng)新財(cái)務(wù)監(jiān)督服務(wù)形式

科研財(cái)務(wù)助理承擔(dān)了經(jīng)費(fèi)預(yù)算、資金支出、財(cái)務(wù)驗(yàn)收和檢查等工作，要求其具備財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)并了解農(nóng)業(yè)科研業(yè)務(wù)特點(diǎn)。對(duì)于農(nóng)業(yè)科研單位自身特征來(lái)說(shuō)，只有財(cái)務(wù)人員具備科研財(cái)務(wù)助理所需的專業(yè)知識(shí)和行業(yè)經(jīng)驗(yàn)。由財(cái)務(wù)人員擔(dān)任科研財(cái)務(wù)助理有利于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用更加規(guī)范化、科學(xué)化和高效化，也有助于提高財(cái)務(wù)人員參與科研項(xiàng)目資金全過(guò)程資金監(jiān)管的主動(dòng)性和積極性[8]。單位內(nèi)部審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)信息質(zhì)量的檢查力度，對(duì)包庇科研人員、篡改數(shù)據(jù)、提供虛假信息的財(cái)務(wù)人員進(jìn)行追責(zé)和處分。

3.5 加大政策宣傳力度

一是組織財(cái)務(wù)人員參與國(guó)家和省級(jí)關(guān)于財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理的相關(guān)政策培訓(xùn)和解讀，準(zhǔn)確理解和把握國(guó)家對(duì)財(cái)政科研項(xiàng)目資金“放”的尺度、理解“放”的基礎(chǔ)上的資金監(jiān)管要求和服務(wù)質(zhì)量的提升。二是對(duì)單位出臺(tái)的資金管理辦法，對(duì)科研人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，了解財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理政策落地的具體要求。三是將單位資金管理辦法和科研項(xiàng)目資金使用和審批流程印制成冊(cè)，發(fā)放到科研團(tuán)隊(duì)，作為科研人員科研項(xiàng)目資金使用指南。

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