陳茜

摘要土地是城鄉(xiāng)關系的橋梁與紐帶。在介紹城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地管理相關概念的基礎上，從土地流轉與土地市場、土地制度、土地權益、土地利用與規(guī)劃等方面對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念下的土地管理問題進行了分析，為相關研究和實踐提供了借鑒。

關鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；土地管理；土地規(guī)劃；土地制度

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）11-0016-03

黨的十八大以來，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展被放在了更加突出的位置，城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展勢頭進一步向好。十九大指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。土地是城市和農村生產、生活的基本要素，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中所有要素的流動都會與土地發(fā)生聯(lián)系，人口的不斷變化、產業(yè)的空間轉移和改造升級等都會引起土地利用方式和格局的改變。同時，由于土地本身具有稀缺性、永續(xù)利用性和不可移動性等特征，決定了土地資源管理與利用在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的特殊地位。因此，將“土地問題”放入城鄉(xiāng)關系的整體中通盤考慮，做好土地資源管理與利用工作，可有效解決農村人口遷移、耕地資源保護、建設用地存量挖潛等一系列問題，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。筆者對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的土地管理研究進行了梳理，以期為相關理論研究和實踐工作提供借鑒。

1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與土地管理相關概念

通過查閱相關文獻和專著，并進行分析，得出比較全面系統(tǒng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地管理概念。其中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可概括為：“通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場經濟體制，保障和實現要素在城鄉(xiāng)間的自由流動，通過建立政府公共資源平等的配置機制，實現以城帶鄉(xiāng)、以工促農、城鄉(xiāng)一體的協(xié)調發(fā)展，實現城鄉(xiāng)公共服務配給的均等化。需要把城市與農村、農業(yè)與工業(yè)、農民與市民作為—個整體，納入經濟社會發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃中去統(tǒng)籌解決。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關鍵在于城鄉(xiāng)要素在完善的國家制度和宏觀調控政策下的自由流動和合理配置，核心在于從制度上建立新型的城鄉(xiāng)關系，本質在于城鄉(xiāng)居民在產權和治權上的平等和統(tǒng)一。

土地管理是指國家為了保護和合理利用土地資源，滿足國民經濟不斷發(fā)展的需要，運用行政、經濟、法律和工程技術的綜合性措施對全國城鄉(xiāng)土地資源及其利用工程，以及由此所產生的人與人之間的權屬、利益關系進行計劃、組織、協(xié)調和控制等方面的行政管理活動。其實質是國家行政權力在土地配置領域的運用和實現。

2城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念下土地管理研究

2.1土地流轉與土地市場 徐小強等分析了土地流轉現實中的困境與原因，提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農地流轉機制構建中應實現政府職能轉變與完善土地市場機制。李政結合成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成果，就當期我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設過程中存在的土地市場建設有待深入、利益分配機制有待優(yōu)化等突出問題進行重點探討。寧愛鳳等基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念，從社會保障制度、土地流轉市場等方面闡釋土地流轉中存在的問題，并從福利經濟學和產權經濟學的角度探討解決農村土地流轉中的問題。何立勝指出，城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展依賴于農村土地改革，而農村土地改革的成功在于建立城鄉(xiāng)共享的土地收益分配機制與城鄉(xiāng)相對均衡的公共服務保障體系。張益?zhèn)ピ诔青l(xiāng)統(tǒng)籌視角下對農村土地流轉模式進行研究認為，與轉包、出租、互換等傳統(tǒng)的土地流轉模式相比較而言，土地信托和入股模式更有利于農村土地資源高效集約的利用，更有利于保障農戶長期穩(wěn)定的收入來源。倪維秋等研究認為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對黑龍江農村土地流轉的拉動作用并不明顯，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下黑龍江應從加強宣傳力度、規(guī)范化管理、培育農村土地流轉市場和建立完善的社會保障體系4個方面進一步開展農村土地流轉工作。何立勝等指出，當前應實施戶籍制度、社會保障與土地流轉制度的協(xié)同改革，實現農村人口流動與土地流轉的聯(lián)動，實現城鎮(zhèn)戶籍人口與城鎮(zhèn)常住人口的一致；促進城鄉(xiāng)資源要素合理流動，實現城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。周建等介紹了浙江嘉興模式（兩分兩換）、蘇南無錫模式（雙置換）和成都溫江模式（“雙放棄換保障”+“兩股一改”）3種農村土地流轉模式，并從土地產權、對承包地的流向處置、農民的經濟收益、房屋置換政策、政策的適用條件等方面對其做了比較研究。黃祖輝等研究認為，成都市先后實施的旨在促進土地有效流轉的確權頒證工程、建立交易服務平臺以及創(chuàng)辦政府擔保公司等系列創(chuàng)新的成效非常顯著。

2.2土地制度與土地權益 李政認為，成都地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的實施有利于促進城鄉(xiāng)土地流轉、完善土地產權結構。李芳芳等指出北京市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中土地制度存在農村雙層經營體制統(tǒng)分脫節(jié)現象嚴重、農地產權缺失、征地補償制度不完善等缺陷，提出了解決北京城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中土地問題的思路。楊亞斌對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中的農村土地制度改革進行探討認為，農村土地制度改革，確權是基礎，流轉是核心，制度是保障。曲福田等從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度出發(fā)提出集體土地產權改革方向，構建土地產權體系，完善產權制度功能，實現土地配置效率和公平的統(tǒng)一。張健超研究認為，重慶地票制度作為建設用地流轉市場化改革的一種新嘗試，它在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中所體現的探索性和創(chuàng)新性對國內其他地區(qū)具有重要的啟發(fā)、借鑒、引導價值。田光明研究認為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對土地制度的要求是城鄉(xiāng)土地產權的對等和權能的完善明晰，農民權益得到保障，規(guī)劃管制的完善為城鄉(xiāng)土地優(yōu)化配置提供外在框架，農村土地制度存在缺陷嚴重影響著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程。李長健等研究認為，賦予農民永久的農地使用權，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場，改變農民權益在經濟發(fā)展進程中受到的不公平待遇，才能真正對農民的土地權益起到保障作用。梅哲等、劉力研究認為，重慶市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革進程中，農村土地制度創(chuàng)新提出的設立農村土地交易所、地票試驗、戶籍制度改革下的農村土地使用權推出三大舉措，優(yōu)化了城鄉(xiāng)土地資源的空間配置，促進了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)現代化的協(xié)調發(fā)展。唐薇研究認為，農村土地集體所有權在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套改革區(qū)農民土地極大賦權及土地流轉頻繁情況下，面臨傳統(tǒng)農民集體經濟組織瓦解、集體組織管理權能被壓縮和削減等一系列困境，解決問題的關鍵在于分地區(qū)、有條件地實施集體土地股份合作社試點改革制度。徐燕鵬指出，土地發(fā)展權轉移是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動力之一，可以彌補政府財政投入的不足，使農民分享城市發(fā)展成果，促進生產要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動與配置。杜明義指出，應從農地產權制度正義、產權行為正義、產權程序正義等方面保護好農民的土地權益，順利推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。嚴金明等剖析了成都市土地管理制度改革創(chuàng)新的啟示，提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地管理制度進一步改革創(chuàng)新的政策建議。楊潔等分析了土地制度的現狀及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度缺陷引發(fā)的矛盾和問題，提出了土地制度改革的思路和相應的配套政策支持。杜明義指出，我國在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，農地產權制度存在缺陷，影響了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展，應從法律上完善農地產權制度；我國農地資源資本化不足、不規(guī)范，損害了農民土地權益，影響了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展，應完善農地產權制度，建立農村專業(yè)合作組織，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社保體系等，給予農地資本化有力保障，全面維護農民土地權益。何頻等指出，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的著力點是土地問題，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農村土地管理制度存在土地管理立法供給不足、土地管理制度供給不足、占補平衡制度亟待完善等問題，提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的土地管理制度創(chuàng)新路徑。

2.3土地整理 羅光蓮等在分析土地整理與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關系的基礎上，構建了項目規(guī)劃綜合化、工程運作市場化、具體實施社會化的土地整理運作模式。張正峰等提出了城市邊緣區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化土地整治策略，為落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略、解決土地利用問題提供了有效工具。錢永柏指出，統(tǒng)籌規(guī)劃整體推進，大力開展農村土地綜合整治，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。陳曉軍等研究認為，現行農村土地整治中存在統(tǒng)籌協(xié)調機制尚不健全、責任機制尚未真正建立等問題，提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下完善農村土地整治法律法規(guī)、因地制宜實施整治、探索建立后評價機制和后續(xù)工程管護機制、創(chuàng)新融資機制等重慶農村土地整治創(chuàng)新的途徑。張勇等指出農村土地整治是當前深化我國農村改革發(fā)展的政策性突破，更是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用與配置，實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略。趙小風等探討如何通過制度安排協(xié)調和處理農村土地綜合整治中出現的社會關系和社會矛盾，探索了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新路徑。張健等認為，新時期中國農村的土地整治是拉動內需、推動新農村建設、實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的重大舉措。

2.4土地利用與規(guī)劃 曹偉對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下區(qū)域土地精明利用模式進行研究認為，南京市浦口區(qū)土地精明程度呈逐年上升趨勢，但仍有待進一步提高；將研究區(qū)劃分為優(yōu)化整合區(qū)、重點拓展區(qū)、都市農業(yè)區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)4個土地利用功能區(qū)。高峰研究提出，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的核心和重點就是土地使用問題的研究，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中城鄉(xiāng)規(guī)劃的突破點就是對“城鄉(xiāng)土地使用規(guī)劃與調控”，城鄉(xiāng)空間整體規(guī)劃理論是城鄉(xiāng)規(guī)劃理論的基礎。袁敏對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的村級土地利用規(guī)劃空間布局進行研究認為，產業(yè)結構的空間布局有利于土地利用結構的調整和空間布局，帶動了區(qū)域經濟的發(fā)展，實現了集約和合理利用土地。王曉倩研究認為，蘭州市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中明確了三次產業(yè)空間調整方向，確定了城鄉(xiāng)建設用地拓展方向，明確了蘭州市城鄉(xiāng)建設用地結構優(yōu)化的調整方案。張衍毓等研究認為，大城市邊緣區(qū)土地利用中的矛盾十分突出，制約了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，應通過統(tǒng)籌區(qū)域土地利用、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置、農村土地制度創(chuàng)新等措施，推動土地宏觀調控更加系統(tǒng)地服務于經濟社會發(fā)展目標。趙楊等研究認為，北京市未來的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中存在著較嚴重的土地資源約束問題，為突破該土地資源約束提出了相應的政策建議。郭艷紅等指出，目前農用地集約利用程度普遍較低，建設用地集約利用程度較高，土地利用的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平存在一定的差距。譚芬研究認為，2000-2009年武漢市城鄉(xiāng)土地利用效率水平穩(wěn)步提升，城鄉(xiāng)土地利用公平水平穩(wěn)步提升。龔健勇等研究認為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展促進了安徽省農村土地集約利用，農村土地集約利用水平的提高加快了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的步伐，提升了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內涵。李憲文研究認為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下開展村級土地利用規(guī)劃要突出鄉(xiāng)村特色，要按照需求導向、分類指導的原則逐步開展相關標準的研究。張宜范等研究認為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農村只有通過合理征地、有償搬遷、建設集約化住宅區(qū)、特色田園區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)園等方式對土地利用進行合理規(guī)劃，整頓村容村貌，才能真正優(yōu)化農村人居環(huán)境，促進社會主義新農村建設。

3結論與展望

通過查閱包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地管理關鍵詞匯的大量文獻，并對文獻進行概括、梳理和總結發(fā)現，目前我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中的土地管理的研究主要集中在土地流轉與土地市場、土地制度與土地權益、土地整理、土地利用與規(guī)劃4個方面。其中，土地流轉主要涉及土地流轉存在的問題及對策、土地流轉模式、傳統(tǒng)的土地流轉模式存在的不足等方面；土地市場研究主要探討目前土地市場的不足、建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設農用地市場等方面；土地制度與權益的研究主要涉及現有土地制度的缺陷、成渝等國家城鄉(xiāng)綜合改革配套試驗區(qū)在土地改革方面的探索與實踐、完善土地制度的措施、土地制度改革創(chuàng)新的模式等方面；土地整理研究主要涉及土地整理模式、不同區(qū)域土地整治策略、原有土地整治存在問題及土地整理改革創(chuàng)新措施、土地整理與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關系等方面；土地利用與規(guī)劃的研究主要涉及土地精明利用、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的土地使用、村級土地利用規(guī)劃空間布局、城鄉(xiāng)建設用地布局、土地集約利用、土地公平與效率等方面。十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念的進一步深入，在此背景下，相關的研究會有進一步的拓展，需要結合城鄉(xiāng)土地利用中的現實需求，以及設施農業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)等三次用地探索城鄉(xiāng)土地利用的新途徑，不斷關注相關研究進展。