易航宇 孟凡坤

[摘要]打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是新時(shí)代黨和政府大力推進(jìn)的重要決策，其中政策執(zhí)行是關(guān)系決策落實(shí)效果的重要環(huán)節(jié)。經(jīng)過多年的努力，精準(zhǔn)扶貧政策取得顯著成效，但在執(zhí)行過程中存在著一些不足。史密斯模型作為解釋和分析政策執(zhí)行的科學(xué)框架，可以為扶貧政策執(zhí)行的完善提供有益借鑒。該研究從史密斯模型的視角出發(fā)，總結(jié)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)，提出了進(jìn)一步完善扶貧政策執(zhí)行的措施。

[關(guān)鍵詞]史密斯模型；精準(zhǔn)扶貧；政策執(zhí)行

[中圖分類號(hào)]F320.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]B

貧困是困擾各國社會(huì)發(fā)展的難題，減少和消除貧困是全世界共同關(guān)注的重大課題。中國經(jīng)過改革開放40年的努力，在扶貧方面取得了令人矚目的成績，為世界反貧困事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。尤其是黨的十八大以來，精準(zhǔn)扶貧作為國家和社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，各級(jí)黨委政府把扶貧攻堅(jiān)作為著力推進(jìn)的重點(diǎn)領(lǐng)域，五年以來減少貧困人口幾千萬，為全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

黨的十九大提出，要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。這為新時(shí)代精準(zhǔn)扶貧工作提出了新的要求，值得我們進(jìn)行深入研究和探討。以往的精準(zhǔn)扶貧政策研究主要集中于內(nèi)涵的解釋，或者從扶貧的對(duì)策方面進(jìn)行分析，缺乏理論與實(shí)踐相結(jié)合的分析。本文依據(jù)史密斯模型，從政策制定和執(zhí)行視角，研究精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行過程中的困境，以及探討完善的對(duì)策。

1 史密斯模型概述

20世紀(jì)70年代起，西方公共政策的研究學(xué)者將研究重點(diǎn)放在了政策執(zhí)行領(lǐng)域，提出了不同的政策執(zhí)行理論觀點(diǎn)，其中美國學(xué)者史密斯提出了包括政策制定和政策執(zhí)行相互作用的政策執(zhí)行過程模型，為進(jìn)一步解釋和研究政策執(zhí)行過程，尤其是影響政策執(zhí)行的相關(guān)因素之間的作用提供了科學(xué)的框架。在《政策執(zhí)行過程》一書中，史密斯提出了影響政策執(zhí)行的四大要素，包括理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體與政策環(huán)境等。

理想化的政策。理想化的政策是政策制定者試圖追求的理想表現(xiàn)方式，包括政策的形式、類型、淵源、范圍、合理性及受支持度、社會(huì)對(duì)政策的印象等內(nèi)容。理想化的政策是政策執(zhí)行的前提，也是政策良好實(shí)施的重要保證。

執(zhí)行機(jī)構(gòu)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)指負(fù)責(zé)執(zhí)行的具體組織，包括執(zhí)行組織的架構(gòu)和人員，領(lǐng)導(dǎo)者的管理方式和執(zhí)行技巧，能力和信心等。執(zhí)行機(jī)構(gòu)是政策執(zhí)行的主體，承擔(dān)著政策執(zhí)行的主要任務(wù)，直接關(guān)系到政策執(zhí)行的效果。

目標(biāo)群體。目標(biāo)群體是政策制定的針對(duì)目標(biāo)群體，即政策直接受益對(duì)象。包括目標(biāo)群體組織化或者制度化程度、目標(biāo)群體接受領(lǐng)導(dǎo)的情況、目標(biāo)群體現(xiàn)有的政策經(jīng)驗(yàn)等三個(gè)角度的因素。

政策環(huán)境。政策環(huán)境指的是影響政策執(zhí)行的重要外部要素，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等環(huán)境。政策的制定和執(zhí)行總是處在一定的環(huán)境之中，受到一定環(huán)境的影響，同時(shí)也會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生一定影響。

這些都是在政策執(zhí)行過程中影響其成敗所必須考慮和認(rèn)定的因素，必須綜合分析這些變量的影響，僅僅考慮一兩個(gè)變量的作用是不全面的。由四大要素組成的政策執(zhí)行過程表現(xiàn)為一個(gè)相互影響的系統(tǒng)，各要素出現(xiàn)張力后，通過機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行處理，同時(shí)將結(jié)果反饋到政策執(zhí)行過程中，使得該系統(tǒng)平穩(wěn)運(yùn)行。另外，政策執(zhí)行的結(jié)果反應(yīng)到新的政策制定過程中，能夠進(jìn)一步改善有關(guān)政策，使得該模型最終形成一個(gè)相互作用的循環(huán)。

2 精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行存在的問題

2013年11月，習(xí)總書記在湘西調(diào)研時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念，隨后黨中央和國務(wù)院出臺(tái)了一系列關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的政策和考核辦法，有力地推進(jìn)了國家的扶貧事業(yè)。各地也積極響應(yīng)，按照中央的有關(guān)要求，制定了精準(zhǔn)扶貧的路線圖和具體辦法，在帶動(dòng)成千上萬貧困群眾脫貧的同時(shí)，也暴露了一些問題。

2.1 精準(zhǔn)扶貧政策有局限

良好的政策是政策執(zhí)行良好的前提條件，我國精準(zhǔn)扶貧的政策取得了很大成效，但是政策本身的局限性也對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生了一定不利影響。主要是政策的法律效力和層級(jí)有限，精準(zhǔn)扶貧的政策多是由政府文件規(guī)定的，沒有足夠的法律支持，另外制度設(shè)計(jì)前瞻性不足，地方立法規(guī)范性不足，制約了政策的有效性和持久性。還有就是政策的內(nèi)容與實(shí)際不相適宜，精準(zhǔn)扶貧政策中關(guān)于住房改造的要求是一戶一宅和拆舊建新，地方在執(zhí)行過程中將不適宜居住的牛棚、豬圈和堆放雜物的老屋也一并拆除，容易引起糾紛，造成干群關(guān)系緊張。

2.2 政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)低效率

政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的效率對(duì)保障政策執(zhí)行的良好效果有重要影響，精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)也離不開有關(guān)的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但是我國的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行過程中存在著不同程度的效率低下問題。國務(wù)院扶貧辦負(fù)責(zé)專項(xiàng)扶貧，但其掌握的扶貧資金和資源相對(duì)較少，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)部委單位的綜合措施有限，而根據(jù)各自部門的職責(zé)及其所能支配的扶貧資源缺乏統(tǒng)籌考慮，造成扶貧資源低效利用。同時(shí)精準(zhǔn)扶貧的政策執(zhí)行主要依靠數(shù)量有限的基層工作人員，工作壓力大而且專業(yè)性不足，這些問題容易造成政策執(zhí)行偏差，影響政策執(zhí)行的效果。

2.3 政策目標(biāo)群體難參與

政策制定的初衷是對(duì)目標(biāo)群體有所幫助，這需要目標(biāo)群體的參與，但是在執(zhí)行過程中由于各方面的因素，容易阻礙目標(biāo)群體的參與。在精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行過程中就出現(xiàn)了貧困群眾難以充分參與的現(xiàn)象。首先是貧困群體的自身因素限制了對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的參與，貧困群體大多數(shù)屬于老弱病殘群體，難以理解政策有關(guān)內(nèi)容，也難以維護(hù)自己的合法權(quán)益。其次是在精準(zhǔn)扶貧過程中，貧困群體很多時(shí)候只能被動(dòng)接受，并不能平等地與執(zhí)行機(jī)構(gòu)協(xié)商對(duì)話。最后是在貧困戶評(píng)選等政策執(zhí)行過程中民眾容易受到利益、權(quán)勢(shì)的驅(qū)使，并且有壓迫民意的現(xiàn)象。

2.4 扶貧政策環(huán)境不協(xié)調(diào)

政策的執(zhí)行總是要在一定的環(huán)境當(dāng)中，會(huì)受到環(huán)境的影響同時(shí)也會(huì)影響環(huán)境。精準(zhǔn)扶貧的政策在農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境當(dāng)中執(zhí)行，可能會(huì)受鄉(xiāng)土社會(huì)和人情關(guān)系的影響而產(chǎn)生一定的偏差。其中最明顯的就是在有關(guān)貧困戶和低保的村民民主評(píng)選過程中，會(huì)出現(xiàn)熟人之間相互請(qǐng)托投票或被家族勢(shì)力把持投票的情況，從而忽視了真正需要的群體，另外由于精準(zhǔn)扶貧的政策優(yōu)惠力度大，一些子女借機(jī)把贍養(yǎng)老人的義務(wù)推給政府，一些地區(qū)還出現(xiàn)了以貧困為榮的“等靠要”現(xiàn)象，助長了懶惰之風(fēng)，也激化了貧困戶與非貧困戶之間的矛盾。