顧萍 黃以勝

[摘要]失地農民社會融合過程中政府責任的狀況關系到失地農民是否能盡快順利地實現(xiàn)社會融合。通過分析失地農民社會融合過程中政府責任的狀況，尋找影響失地農民社會融合的主要原因，提出失地農民社會融合進程中政府責任定位的建議。

[關鍵詞]失地農民;社會融合;政府責任

[中圖分類號]C913.7[文獻標識碼]A

到2030年，中國城市化率將突破70%。城市化水平的提高是以廣大農民失去其賴以生存的土地為代價。城市化進程中失地農民的社會融合既是政治問題，又是社會問題。促進失地農民盡快順利地實現(xiàn)社會融合，政府責無旁貸。政府不但要重視失地農民的社會融合，還要重視失地農民社會融合所引發(fā)的一系列問題，并積極有效采取措施解決這些問題。

1? ? 失地農民社會融合過程中政府責任的狀況

失地農民的社會融合對未來社會的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。目前失地農民社會融合的狀況有待改進，政府在失地農民社會融合過程中具有不可推卸的責任。我們應鼓勵政府積極參與到失地農民社會融合的過程中，促進失地農民盡快融合。

1.1? ? 促進失地農民社會融合的積極性不高

土地是農民基本生存的來源和社會保障的支柱。面對失去土地為生存依靠的失地農民社會融合的問題，政府雖然盡力滿足失地農民的利益訴求和價值期待，但他們沒有深刻意識到促進失地農民社會融合的重要性。早期我國城市化采取先發(fā)展后治理的思路，在一定程度上以犧牲廣大農民的利益為代價推動經濟發(fā)展，政府對失地農民融入城市社區(qū)后的心理調適和社會保障等問題關注不足，沒有認識到失地農民也是城市化的參與者，忽視了失地農民社會融合后出現(xiàn)的變化，不重視收到的意見等反饋信息，無視失地農民居住條件艱苦及精神文化生活單一等系列問題，沒有主動讓失地農民分享社會發(fā)展的成果。

1.2? ? 促進失地農民社會融合的形式單一

中國各區(qū)域發(fā)展不平衡，必須因地制宜采取多種形式促進失地農民社會融合。目前我國失地農民社會融合的形式主要由整體安置和個體遷移兩種方式決定。前者由于失地農民仍聚居在一起，人際關系保留原有的失地農民社區(qū)的部分特征。后者因失地農民零散融入城市，失地農民與城市社區(qū)居民的個體特殊性差異較明顯。因此，政府可借鑒他國城市化進程的經驗，對城鄉(xiāng)人口采取雙向流動結合單向流動的模式促進失地農民社會融合。這樣的方式可以給失地農民更多的自主選擇權，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化目標。

1.3? ? 促進失地農民社會融合的協(xié)調缺乏

土地是承載社會保障功能的財產。對失地農民而言，失去土地意味失去以土地為連結的財產權、醫(yī)療權、就業(yè)權、受教育權等。失地農民融入城市社區(qū)過程中與原城市社區(qū)居民直接產生的部分利益沖突具有一定的普遍性，反映了失地農民群體與原城市社區(qū)居民群體之間隱伏的或難免發(fā)生的利益沖突。這些沖突可能會影響失地農民融入城市社區(qū)過程中的認識、看法、適應性，如果政府對失地農民社會融合重視不夠，僅僅是對失地農民采用一次性經濟補償，沒有建立相應的可銜接的、長期系統(tǒng)的緩解利益沖突的協(xié)調機制，就可能會導致失地農民對城市化進程持否定、懷疑、排斥的態(tài)度，引發(fā)新的利益沖突的可能性會相應提高。因而，政府要重視失地農民社會融合的利益協(xié)調，使其順利實現(xiàn)社會融合。

2? ? 影響失地農民社會融合的主要原因

2.1? ? 失地農民社會融合觀念陳舊

失地農民在實現(xiàn)農村向城市的空間位移后，因生活環(huán)境變化對權利的需求增加，但其社會認知、社會心理并沒有發(fā)生生活場景適應性的實質轉變。他們習慣了建立在血緣關系、地緣關系基礎上的鄉(xiāng)土中國、熟人社會，強調人際交往中的倫理性、情感性因素，向往體現(xiàn)長輩權威和傳統(tǒng)習俗的鄉(xiāng)規(guī)民約主導人們的生活模式。失地農民失去土地后進入城市，喪失了與土地相關的保障和熟悉的生活環(huán)境，這種不可逆轉的變化對其構成了巨大的經濟和心理壓力，產生了不適應感?！皩ψ约菏寝r民還是市民，失地農民自身的認同也產生了分歧，進而影響了失地農民的生活?！痹诂F(xiàn)實生活中他們有些人對取向理性、規(guī)范統(tǒng)一連續(xù)的現(xiàn)代法律法規(guī)難以接受。他們缺乏對城市社區(qū)治理規(guī)則的認知和信任，缺乏參與社區(qū)居委會組織治理活動的熱情。

2.2? ? 城市吸納機制滯后

失地農民在非農民化的過程中其勞動方式要隨居住地域的變化適應“城市化”的轉移，然而，城市沒有對他們作制度上的認同。他們作為城鄉(xiāng)兼跨的“兩棲人”，處于過渡狀態(tài)。以社會時空的進入作為城市遴選戶籍落入對象的機制會給城市的發(fā)展引進有活力的主體，失地農民明顯感受到城市社區(qū)公共資源是有限的現(xiàn)實，失地之前失地農民就業(yè)訓練不足，失地之后他們的就業(yè)競爭力不強。從職業(yè)社會學或勞動社會學的角度來看，職業(yè)不僅可以反映人們的經濟狀況、行為模式和生活方式，而且也能作為人們的社會階層、受教育程度和社會地位的一般表征。失地農民對較高職業(yè)的期望與現(xiàn)實之間存在矛盾，這一矛盾制約了失地農民對非農職業(yè)的適應進程，隨之而來他們遭遇的身份認同、經濟適應以及社會保障等問題。失地農民感到城市并沒有完全吸納失地農民這一特殊的群體，他們也感到要享有與城市居民一樣的待遇的壓力很大。

2.3? ? 政府主導力度弱

政府是社會公共事務的管理者，是社會資源配置的主體，是直接主導社會治理。政府主導能夠有效借助公權力的權威，提高社會治理決策和執(zhí)行的效率，實現(xiàn)社會治理的目標。很多地方普遍存在農轉非土地征用補償費過低、直接給予農民過少、侵害農民權益過分的狀況。在實際工作中政府考慮到其主導會增加政府公共開支的負擔，在制度設計、資金籌措、實施服務、運行監(jiān)管等方面折射出主導力弱，甚至有些地方政府把經營土地作為其創(chuàng)造政績、增加財政收入和改善部門福利的方式之一，沒有把工作真正落到解決支持失地農民社會融合的方面。

3? ? 失地農民社會融合進程中政府責任定位的建議

3.1? ? 增強政府促進失地農民社會融合的實效性

一些地方政府沒有真正認識到失地農民社會融合的重要性。有些失地農民由于補償不足、就業(yè)不穩(wěn)定，甚至生存和發(fā)展受到影響，其價值觀念及社會心態(tài)逐步畸形化，甚至與地方政府產生對立情緒、出現(xiàn)上訪和群體性事件等。政府應充分認識到失地農民在生活方式、社會認知及糾紛解決方面與普通城市居民的區(qū)別，應積極幫助失地農民緩解其在社會融合中產生的復雜而矛盾的心理，協(xié)調好失地農民與集體經濟組織的利益沖突，使他們在完成物理上的空間位移后盡早形成自我身份的認同，有效解決他們在社會融合過程中養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育等后顧之憂。

3.2? ? 優(yōu)化失地農民社會融合的保障體系

政府在優(yōu)化促進失地農民社會融合建設的保障體系中居于主導地位。在經濟發(fā)展的不同階段，政府責任對應的內容和側重點不同，“在現(xiàn)階段，政府是一個財政主要支持者、組織引導者、政策支持者、立法支持者和監(jiān)管支持者的多重角色的扮演者，需要從立法、組織、財政、政策、監(jiān)管五個方面同時著力，逐步建立系統(tǒng)、完善的農村保障制度?！睆哪壳爸袊У剞r民生活現(xiàn)狀分析，失地農民不同群體遭遇風險的程度不同，為了減緩政府因一次性投入過多資金產生的財政壓力，政府應考慮優(yōu)先滿足失地農民的最低生存保障，建立養(yǎng)老保險、就業(yè)保險、醫(yī)療保險等基本保障。

3.3? ? 完善失地農民社會融合的治理方式

社會治理都是在正式規(guī)則與非正式規(guī)則的共同作用下完成的。社會治理既需要正式規(guī)則，又不能單純依靠正式規(guī)則，不能忽視或否認非正式規(guī)則在社會治理中的重要作用。由于經濟生活的多樣性與人為理性的有限認知性之間存在矛盾，對融入城市社區(qū)的失地農民而言，“小農經濟的生存方式不可能在其內產生任何精細明確的分工，產生出與社會廣泛的交換，因而也不可能產生出任何豐富的社會關系，他們只能把社會關系建立在自然的、初級的親緣、地緣關系之上，或說只能以親緣關系作為他們重要的，甚至惟一的社會關系?！笔У剞r民雖然完成了農村向城市的空間位移，但他們原有的社會認知仍在一定范圍內影響他們的行為，他們依然依賴權威，取向理性，對強調規(guī)范性、連續(xù)性、統(tǒng)一性的現(xiàn)代法律法規(guī)難以適用，需要正式規(guī)則和非正式規(guī)則的共同規(guī)制。我們知道，有限的立法資源關注社會生活中典型主體的行為和需求，忽視具有過渡性特征的邊緣化主體的行為和需求，非正式規(guī)則的存在可以填充正式規(guī)則的作用。在解決失地農民社會融合的過程中既需要正式規(guī)則強調理性的剛性，又需要非正式規(guī)則特有情理的彈性。因此，在城市化進程中失地農民失去了土地，政府要為他們建立一個從禮俗社會進入法理社會的可持續(xù)生存和發(fā)展的環(huán)境，幫助他們適應原有社會關系的斷裂，學會城市的社會交往規(guī)范，引導市民客觀評價農民，消除各種偏見，完善促進失地農民社會融合的治理方式。

4? ? 余論

改革開放以后，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設進程步伐的加速發(fā)展，我國涌現(xiàn)出了越來越多的失地農民這一階層。失地農民這一群體的社會融合會影響到未來社會的發(fā)展，對政府解決農村勞動力轉移后的市民化問題提出了新的挑戰(zhàn)，我們相信政府有能力有信心有決心承擔起解決失地農民社會融合的責任，突破失地農民生存、發(fā)展與城市適應的瓶頸問題。

（注釋：在本文的研究中把土地流轉過程中連續(xù)三年主動放棄土地使用權的農民定義為主動失地農民。）

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