劉海利

[摘 要]為指導(dǎo)現(xiàn)階段我國的土地復(fù)墾工作，建設(shè)出一個(gè)有規(guī)模的土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理體系十分重要。土壤復(fù)墾的風(fēng)險(xiǎn)來自于許多方面，它的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)也十分復(fù)雜?？紤]到這些因素，我們要依照整體利益優(yōu)先等原則，以霍爾三維結(jié)構(gòu)等理論為基礎(chǔ)，構(gòu)筑出一個(gè)基于多維視角的復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式和體系。與此同時(shí)，要在這個(gè)體系的基礎(chǔ)上提出有利于管理復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際措施。

[關(guān)鍵詞]土地復(fù)墾；風(fēng)險(xiǎn)管理模式；多維視角

[中圖分類號(hào)]F323.211 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)取得了前所未有的進(jìn)步，長期處于高速發(fā)展階段。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，為支持國家各項(xiàng)建設(shè)工作，大量土地、礦產(chǎn)資源被開發(fā)。礦產(chǎn)資源的開發(fā)，為我國帶來了經(jīng)濟(jì)效益，卻也導(dǎo)致了土地沉陷等問題。我國沉陷土地面積巨大，僅在2015年，就有39.73%的沉陷地未得到及時(shí)復(fù)墾。為保障我國擁有充足的耕地面積，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，土地復(fù)墾就成了一個(gè)重要的手段。但由于土地復(fù)墾具有政策性強(qiáng)、利益相關(guān)群體多、建設(shè)周期長等特點(diǎn)，在實(shí)際的復(fù)墾工作中容易出現(xiàn)資源錯(cuò)配等問題，為復(fù)墾帶來了許多風(fēng)險(xiǎn)。

本文將以土地復(fù)墾的構(gòu)成要素為基礎(chǔ)，分析復(fù)墾中存在的風(fēng)險(xiǎn)，基于多維視角構(gòu)筑土地復(fù)墾的風(fēng)險(xiǎn)管理模式，并提出與之相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施以供參考。

1 土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理

在行政管理層面上，目前我國的各級(jí)土地行政管理部門已經(jīng)制定了一套較為完善的復(fù)墾管理流程和標(biāo)準(zhǔn)，以加強(qiáng)對(duì)土地復(fù)墾工作的管理。但目前我國的土地復(fù)墾工作管理還存在許多問題。

第一，土地復(fù)墾工作的管理人員對(duì)復(fù)墾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，危機(jī)意識(shí)薄弱。尤其表現(xiàn)在：在土地復(fù)墾工作的預(yù)算中，往往缺少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管理、控制等費(fèi)用。第二，缺少對(duì)于復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式的研究，項(xiàng)目管理人員在風(fēng)險(xiǎn)管理方面的能力不足。知道應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，卻在實(shí)際操作上缺乏經(jīng)驗(yàn)，缺乏系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理模式。第三，有風(fēng)險(xiǎn)管理體系卻缺乏有效的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，一些項(xiàng)目管理內(nèi)容沒能融入風(fēng)險(xiǎn)管理的具體措施。這些問題都會(huì)影響到土地復(fù)墾項(xiàng)目的順利實(shí)施。

2 土地復(fù)墾要素與風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)象

2.1 土地復(fù)墾的要素

土地復(fù)墾工程是一個(gè)綜合性的工程，它包括了經(jīng)濟(jì)、自然、社會(huì)等很多因素。主要來說，它包含了土地復(fù)墾的理論方法、相關(guān)政策、復(fù)墾工程、復(fù)墾技術(shù)、復(fù)墾管理、復(fù)墾產(chǎn)品等要素。

2.2 土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)的管理對(duì)象

土地復(fù)墾中，風(fēng)險(xiǎn)是多方面的，主要是指復(fù)墾活動(dòng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等方面可能造成的破壞。而對(duì)這類風(fēng)險(xiǎn)的管理，就是對(duì)復(fù)墾工作進(jìn)行系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)分析與管理。通過對(duì)復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)地進(jìn)行分類，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理。所以，管理人員應(yīng)把功能完整的土地復(fù)墾工作當(dāng)作主要的管理對(duì)象，以確定風(fēng)險(xiǎn)的類型。要把項(xiàng)目的實(shí)施過程當(dāng)作主線，以服務(wù)于該項(xiàng)目的人、物質(zhì)、技術(shù)為載體，為體現(xiàn)復(fù)墾項(xiàng)目的不確定性，管理與研究土地復(fù)墾工作各要素中存在的風(fēng)險(xiǎn)。

3 土地復(fù)墾多維風(fēng)險(xiǎn)管理模式

3.1 土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理原則

土地復(fù)墾是一個(gè)比較復(fù)雜的系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)是開放性的。因此，土地復(fù)墾工作的管理人員應(yīng)當(dāng)按照以下原則建立風(fēng)險(xiǎn)管理模式：第一，把整體利益放在首要位置，犧牲局部利益來實(shí)現(xiàn)整體效益最大化；第二，公正、公開地管理土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)，給予項(xiàng)目的參與者應(yīng)有的權(quán)利；第三，建立有效的管理機(jī)制，以明確風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)為基礎(chǔ)，科學(xué)地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理；第四，讓整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理過程保持連續(xù)性：延伸與拓展原有的管理模式，將風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)貫穿到復(fù)墾項(xiàng)目的整個(gè)過程中；第五，土地復(fù)墾的風(fēng)險(xiǎn)管理工作應(yīng)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度對(duì)工作進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整。

3.2 土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式

3.2.1 基于霍爾三維結(jié)構(gòu)的土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式。在邏輯、知識(shí)和時(shí)間這三個(gè)維度中，“邏輯維度”是指土地復(fù)墾中每一階段的工作程序；“知識(shí)維度”指解決土地復(fù)墾中各類問題的關(guān)鍵技術(shù)；“時(shí)間維度”則是指整個(gè)施工的過程。土地復(fù)墾系統(tǒng)是由生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三個(gè)系統(tǒng)耦合而來的，借助此三維結(jié)構(gòu)，土地復(fù)墾工程的管理者便可以構(gòu)建出一個(gè)動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)管理模式。

3.2.2 基于項(xiàng)目管理理論的土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式。要對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范的管理，完善的管理理論必不可少。為有效優(yōu)化項(xiàng)目目標(biāo)、動(dòng)態(tài)地管理整個(gè)項(xiàng)目，管理理論把工程中的具體項(xiàng)目當(dāng)作主要的研究對(duì)象，同時(shí)通過設(shè)立臨時(shí)的管理組織等方式，組織、控制、監(jiān)管整個(gè)土地復(fù)墾工程項(xiàng)目。

3.2.3 基于風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)理論的土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式。在風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)理論中，主要有風(fēng)險(xiǎn)源、控制體系以及受體三個(gè)部分。這三部分中，“風(fēng)險(xiǎn)源”是在項(xiàng)目中產(chǎn)生不確定性的源頭；“控制體系”是項(xiàng)目的管理者控制風(fēng)險(xiǎn)源的措施、對(duì)傳播風(fēng)險(xiǎn)條件的綜合控制，以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的管理和維護(hù)?！笆荏w”則是承受風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)體，即主要為項(xiàng)目的參與主體。土地復(fù)墾系統(tǒng)是一個(gè)耦合的系統(tǒng)，主要由項(xiàng)目的工程、參與方和控制體系構(gòu)成，那么它產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也主要來源于這三方的相互作用。

4 土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理的具體措施

對(duì)土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)的管理，其目的主要是：1.盡可能地降低土地復(fù)墾工程的風(fēng)險(xiǎn)，并降低風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致的損失；2.建立完善的應(yīng)急機(jī)制，以保障土地復(fù)墾工程的穩(wěn)定。本文將依據(jù)多維風(fēng)險(xiǎn)管理理論模式并以現(xiàn)有復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，提出一些具體的復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理措施。

4.1 加強(qiáng)土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃

4.1.1 在項(xiàng)目方案編制中設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)專項(xiàng)研究。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的專項(xiàng)研究中，有以下兩個(gè)重點(diǎn)：第一，評(píng)估土地復(fù)墾工作可能為當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和居民生活等帶來的風(fēng)險(xiǎn)，并制定預(yù)案以防范風(fēng)險(xiǎn)；第二，論證復(fù)墾工程實(shí)施過程中的各項(xiàng)工作中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并通過制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制來完善整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

4.1.2 政府主管部門和項(xiàng)目建設(shè)主體應(yīng)成立風(fēng)險(xiǎn)管理部門。在當(dāng)今的土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理體系中，缺少專門的風(fēng)險(xiǎn)管理部門。此類部門主要應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)優(yōu)化項(xiàng)目管理人員的結(jié)構(gòu)、規(guī)范部門的管理職能，以及培訓(xùn)出高素質(zhì)的管理人員，并加大力度對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行問責(zé)、評(píng)估和監(jiān)管。

4.1.3 建立高效的信息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制。計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)達(dá)，為土地復(fù)墾的風(fēng)險(xiǎn)管理提供了很大的便利。如今，人們可以在計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)上建立土地復(fù)墾管理信息系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中，可以有土地復(fù)墾工程的方案報(bào)備、質(zhì)量監(jiān)控、合同管理、驗(yàn)收評(píng)價(jià)等信息。通過計(jì)算機(jī)平臺(tái)，風(fēng)險(xiǎn)管理人員就可以方便地獲取和應(yīng)用相關(guān)信息，可以極大地提高工作效率。

4.2 構(gòu)建土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理的保障機(jī)制

4.2.1 構(gòu)建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理政策協(xié)調(diào)機(jī)制。盡管如今土地復(fù)墾工作有相應(yīng)的部門進(jìn)行監(jiān)管，但仍然存在業(yè)務(wù)職能重疊等問題。因此，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理工作進(jìn)行機(jī)制上的調(diào)整顯得十分有必要。主管部門應(yīng)起到牽頭作用，對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，構(gòu)建出完善的政策協(xié)調(diào)機(jī)制，以保障順利進(jìn)行土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理工作。

4.2.2 構(gòu)建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施監(jiān)測(cè)制度。根據(jù)相關(guān)條例的規(guī)定，土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督制度主要包括礦區(qū)地表擾動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度、土地復(fù)墾工程驗(yàn)收制度、區(qū)域土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)差異化設(shè)定制度、土地復(fù)墾質(zhì)量控制制度、土地復(fù)墾獎(jiǎng)懲制度、土地復(fù)墾資金監(jiān)管制度、土地復(fù)墾信息公開制度和土地復(fù)墾公眾參與制度。對(duì)這些制度進(jìn)行完善，有利于促進(jìn)土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理工作的順利進(jìn)行。

4.2.3 構(gòu)建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的績效評(píng)估機(jī)制。要對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的績效進(jìn)行合理評(píng)估，就要制定相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制。合理的評(píng)估機(jī)制主要包括評(píng)價(jià)的流程、方法、目的、指標(biāo)和結(jié)果等。有了這樣的機(jī)制作為依據(jù)，就可以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理工作進(jìn)行量化的考察，保證管理的效果。

5 結(jié)語

土地復(fù)墾工作，有利于實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。但為了規(guī)避復(fù)墾過程中存在的一些風(fēng)險(xiǎn)，本文以風(fēng)險(xiǎn)為起點(diǎn)，分析了土地復(fù)墾中的結(jié)構(gòu)要素，并梳理了有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。本著五項(xiàng)基本原則，提出了相關(guān)的科學(xué)管理方法，以期在今后的土地復(fù)墾工作中得到實(shí)踐。

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