陳旻賢

[摘要]2010年的中央一號(hào)文件明確提出，要加快推動(dòng)土地確權(quán)登記頒證，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，更好推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。其后，在2014年的中央一號(hào)文件更是強(qiáng)調(diào)了應(yīng)當(dāng)促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)、無(wú)縫接壤，將城市與農(nóng)村的建設(shè)用地交易更好結(jié)合起來(lái)。然而在現(xiàn)實(shí)情況中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)缺乏可靠的法律保障，流轉(zhuǎn)的不規(guī)范大大抑制了農(nóng)民土地交易的積極性，長(zhǎng)此以往，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有害無(wú)益。通過(guò)對(duì)與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相關(guān)聯(lián)的法條進(jìn)行系統(tǒng)剖析，創(chuàng)新原有政策體系，促使土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)走向規(guī)范化。

[關(guān)鍵詞]集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；入市流轉(zhuǎn)；同權(quán)同價(jià)；土地管理法

[中圖分類號(hào)]F325 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

為了更好推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，2015年2月國(guó)務(wù)院在33個(gè)試點(diǎn)縣市暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，這些試點(diǎn)地區(qū)普遍具有工作基礎(chǔ)牢固、土地確權(quán)登記頒證率高、集體組織健全等突出特點(diǎn)。當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地身為我國(guó)農(nóng)村土地不可分割的一部分，存在亟需解決的一些問(wèn)題，比方說(shuō)如何擺脫社會(huì)體制的束縛，突破桎梏，實(shí)現(xiàn)自由入市交易的土地市場(chǎng)，與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)；如何更有效的保護(hù)村集體及村民的合法權(quán)益；假使用地入市成功，應(yīng)當(dāng)如何依法合規(guī)，加強(qiáng)農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新發(fā)展等。這些問(wèn)題都值得司法界引發(fā)大范圍的討論，應(yīng)當(dāng)引起社會(huì)重視。

1 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀

所謂農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指在農(nóng)村范圍內(nèi)具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的建設(shè)用地，農(nóng)村集體擁有其產(chǎn)權(quán)。與單純的耕地不同，建設(shè)用地主要用于二三產(chǎn)業(yè)，在我國(guó)農(nóng)村中主要代指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和地方招商引資用于服務(wù)業(yè)與商業(yè)活動(dòng)的用地。黨的十八屆三中全會(huì)提出了我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)大力推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)，也即穩(wěn)固土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)形式多種多樣，可分為租賃、出讓、入股等形式，五花八門的交易渠道確實(shí)可以作為“用地入市”的契機(jī)。但不容樂(lè)觀的是，在用地管制的背景下，極易影響到建設(shè)用地入市的進(jìn)度。

經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的現(xiàn)狀可以概括為如下幾點(diǎn)：一是在土地市場(chǎng)上存在著一種“看不見(jiàn)，摸不著”的隱性市場(chǎng)。隨著各地城市的迅猛發(fā)展，市場(chǎng)交易漸漸趨于成熟，在避免政府管控的前提下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開(kāi)始走向市場(chǎng)，這種形式的土地交易一直依賴于“潛規(guī)則”進(jìn)行流轉(zhuǎn)，最為規(guī)范的交易模式也只是利用私下訂立的民事合同，法律效力層級(jí)低，與宅基地情況類似，得不到切實(shí)有效的法律保障。二是農(nóng)村范圍內(nèi)普遍存在未利用地被轉(zhuǎn)租成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過(guò)度開(kāi)采土地資源往往造成農(nóng)村區(qū)域環(huán)境的惡化，破壞了生態(tài)平衡。三是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在我國(guó)分布不均，中西部地區(qū)所占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及沿海經(jīng)濟(jì)帶。中西部農(nóng)村土地布局不合理、利用率低，發(fā)揮不出應(yīng)有的價(jià)值，致使其與沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距進(jìn)一步拉大，同時(shí)也帶來(lái)了土地流轉(zhuǎn)失衡的問(wèn)題。四是增量建設(shè)用地入市的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于存量土地。增量土地入市手續(xù)過(guò)于繁瑣，加之政府壟斷，提升了增量土地流轉(zhuǎn)的難度，不利于“土地入市”工作的開(kāi)展。所以需要更進(jìn)一步的研究分析，及時(shí)對(duì)國(guó)土法規(guī)進(jìn)行合理修正。

2 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市困境

2.1 現(xiàn)行法律法規(guī)存在的困境

因?yàn)楝F(xiàn)行《土地管理法》對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)限制問(wèn)題依舊嚴(yán)重，集體建設(shè)用地入市缺乏有效的法律保護(hù)，許多需要投資建設(shè)用地的企業(yè)因此心有余悸，這對(duì)于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是相當(dāng)不利的，也使得農(nóng)村土地的估值失真。雖然民間通過(guò)私下交易訂立了流轉(zhuǎn)合同，然而具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的建設(shè)用地在法律關(guān)系上依舊隸屬純粹的建設(shè)用地?；诖耍?dāng)農(nóng)村存在著用地糾紛，下位法必須服從于上位法，《土地管理法》可以輕易否定土地流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)村土地入市得不到牢固的法律保障。

集體所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)不明晰體現(xiàn)在用益物權(quán)得不到保障。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)是用益物權(quán)的一種體現(xiàn)，包含了農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，是一種合規(guī)合法的占有。我國(guó)現(xiàn)行法律保障農(nóng)村集體對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)，然而對(duì)其所有權(quán)與收益權(quán)卻未進(jìn)行保護(hù)，即土地流轉(zhuǎn)在國(guó)家法律法規(guī)的位置不牢固，這導(dǎo)致《物權(quán)法》中所包含的“集體所有權(quán)”遭到大幅“弱化”。

2.2 土地入市流轉(zhuǎn)主體矛盾

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)程序需要用地單位、地方政府和農(nóng)村集體組織三個(gè)方面相互協(xié)作。經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市從根本上調(diào)和了農(nóng)村和政府分配利益不均的問(wèn)題。在以往，地方政府經(jīng)常借以政策名目，用低價(jià)征收了本屬于農(nóng)村集體的建設(shè)用地，用以商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)炫耀政績(jī)。如今黨中央積極施行的“土地入市政策”就是真正意義上把地區(qū)財(cái)政與公共利益區(qū)別開(kāi)來(lái)，政府不得借公共利益之名輕易進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，侵犯農(nóng)村集體和農(nóng)民的利益。在這種政策背景下，地方政府應(yīng)當(dāng)充當(dāng)帶頭先鋒，以全新的姿態(tài)來(lái)面對(duì)未來(lái)改革形成的政策體制，解決經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的主要矛盾。倘若政府不給予足夠的政策支持，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)就無(wú)從談起。

如果農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地真正在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了入市流轉(zhuǎn)，會(huì)大大拉動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)于用地單位而言，必須要勇于面向地方政府與集體經(jīng)濟(jì)組織，盤(pán)活土地交易，才能承租或競(jìng)購(gòu)需要的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，同時(shí)這也需要重新界定利益分配主體。

2.3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)象模糊

土地流轉(zhuǎn)對(duì)象之所以模糊，是因?yàn)檗r(nóng)村集體在進(jìn)行土地初次流轉(zhuǎn)或再次流轉(zhuǎn)的進(jìn)程中，沒(méi)有確定集體建設(shè)的土地性質(zhì)，帶來(lái)了土地流轉(zhuǎn)難以進(jìn)行的問(wèn)題。與此類似，我國(guó)大部分地區(qū)在建設(shè)用地上對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)與公益事業(yè)沒(méi)有明確的區(qū)分，這是由于政府在土地確權(quán)頒證工作上過(guò)于保守，性質(zhì)的不確定帶來(lái)了對(duì)象的不確定，這對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是一個(gè)不小的隱患。

農(nóng)村集體或農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)程序上有一些不合規(guī)，這是因?yàn)閲?guó)家法律還未完全放開(kāi)限制，在農(nóng)村范圍內(nèi)自發(fā)形成了盈利行為，私下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易，這在形式上得不到國(guó)家承認(rèn)，其中包含口頭約定的流轉(zhuǎn)，利潤(rùn)補(bǔ)貼的流轉(zhuǎn)，其中還存在著一些用地單位擅自將農(nóng)村集體耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地的問(wèn)題。

經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地情況與農(nóng)用地類似，土地同樣分散不均。進(jìn)行土地置換需要高昂的經(jīng)濟(jì)成本，加之基層組織控制力不足，用地單位力不從心，無(wú)法刻意尋找單個(gè)農(nóng)戶組織協(xié)調(diào)，但如果由政府來(lái)組織土地流轉(zhuǎn)，極易改變土地原有性質(zhì)，最終實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的主體會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?，這使得集體建設(shè)性用地的入市流轉(zhuǎn)工作進(jìn)度難以再次突破。

2.4 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配不均衡

從另外一種角度來(lái)說(shuō)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是用來(lái)遏制政府過(guò)度征收土地價(jià)值的，促使其行為趨于合理，這可以減少地方政府對(duì)非公益性的土地征收行為，這對(duì)于地方政府的利益產(chǎn)生了極大的沖擊，地方政府需要及時(shí)調(diào)整自身角色，土地流轉(zhuǎn)利益也急需重新分配。

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，集體用地的使用權(quán)往往不屬于農(nóng)村集體所有，這是源于政策法律上的漏洞。有些企業(yè)與地方政府相互串通，利用政府職權(quán)通過(guò)土地劃撥的方法拿到土地使用權(quán)，再與其他需要土地的企業(yè)進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易，從而謀取巨額利潤(rùn)，這嚴(yán)重違背了社會(huì)上所倡導(dǎo)的“公平、公正、公開(kāi)”精神，也使得更多村干部成為農(nóng)村事實(shí)上的“地主”。村干部缺乏相關(guān)法律法規(guī)的有效制約，與地方企業(yè)沆瀣一氣，將本屬于農(nóng)村集體組織的土地權(quán)益奪走，造成了農(nóng)民利益的損失，不利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

3 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)策

3.1 重新修訂《土地管理法》

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)已初具雛形，為了保證建設(shè)用地能夠安全入市，必須加強(qiáng)相應(yīng)的法規(guī)建設(shè)?；诖苏咝枨螅瑖?guó)土資源部公開(kāi)向社會(huì)大眾征集《土地管理法》修改意見(jiàn)，將《土地管理法》第六十三條修改為“國(guó)家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等方式由單位或者個(gè)人使用，并簽訂書(shū)面合同”，這也成功創(chuàng)設(shè)了屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地的物權(quán)權(quán)能，強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)于集體土地的所有權(quán)權(quán)屬。然而農(nóng)村集體組織依舊沒(méi)有完全具備獨(dú)立法人的資格，因此國(guó)家應(yīng)當(dāng)就集體組織尚未享有的經(jīng)營(yíng)權(quán)利進(jìn)行詳細(xì)的法規(guī)制定。

黨中央十八屆三中全會(huì)出臺(tái)的《決定》已放寬對(duì)建設(shè)用地入市的要求，因此《土地管理法（修正案）》初步擬定刪除《土地管理法》第四十三條，不再就建設(shè)用地的使用權(quán)加以限定，真正意義上促進(jìn)了集體土地進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作正穩(wěn)步進(jìn)行，為了解決先前流轉(zhuǎn)程序的不規(guī)范，必須進(jìn)行重新調(diào)整，并且加入適當(dāng)?shù)耐顺鰴C(jī)制。對(duì)于不合理的流轉(zhuǎn)手續(xù)依舊需要制定有效的法律法規(guī)加以遏止。

3.2 區(qū)分地方政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系

商品的供求關(guān)系孳生了市場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同樣是因?yàn)楣┣箨P(guān)系而產(chǎn)生。先前土地流轉(zhuǎn)的主動(dòng)權(quán)一直掌握在政府手中，現(xiàn)行體制下進(jìn)行的改革要求限制政府的權(quán)利，這就要求其讓出市場(chǎng)主體地位。農(nóng)村集體組織需要拿到市場(chǎng)的主導(dǎo)權(quán)和議價(jià)權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)只負(fù)責(zé)監(jiān)管工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的主體，因此存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地應(yīng)當(dāng)作為土地流轉(zhuǎn)的主要對(duì)象。政府應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)待流轉(zhuǎn)土地及時(shí)進(jìn)行性質(zhì)鑒別，如果符合規(guī)定，發(fā)放市場(chǎng)準(zhǔn)入許可證；如果不符規(guī)定，土地性質(zhì)不明晰，應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行性質(zhì)區(qū)分。加大對(duì)基層集體組織的市場(chǎng)化改革，作為市場(chǎng)的主體，集體組織應(yīng)當(dāng)取得獨(dú)立法人地位來(lái)決定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是否入市。

為應(yīng)對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)作出必要的調(diào)整。對(duì)《土地管理法》的再次修訂證明了國(guó)家重視建設(shè)用地入市進(jìn)度，這有利于重新規(guī)范市場(chǎng)交易秩序，強(qiáng)化集體土地的所有者權(quán)益，形成與國(guó)有土地交易相結(jié)合的健康市場(chǎng)，以促成兩種不同類型土地的同權(quán)同價(jià)，形成平等交易、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

3.3 切實(shí)保障集體權(quán)益

因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返男抻喒ぷ魃形慈客瓿?，有一部分法條依舊與中央精神存在部分差異。人們對(duì)于在如何保障集體土地所有權(quán)上，還有著不小的分歧，大部分人對(duì)“土地入市”持悲觀態(tài)度，這種社會(huì)層面的普遍質(zhì)疑說(shuō)明了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作開(kāi)展難度較大。因此，新時(shí)期的改革需要穩(wěn)固土地產(chǎn)權(quán)，在地方層面，政府要與集體組織協(xié)作推動(dòng)所有者登記制，效仿宅基地進(jìn)行確權(quán)管理，由縣鄉(xiāng)政府帶動(dòng)，開(kāi)始著手確定土地性質(zhì)和歸屬。確定并以文本形式保存集體與私人所有的土地性質(zhì)，更好推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)入市。

3.4 均衡協(xié)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利益鏈

黨的十八大以來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資本效益逐漸顯現(xiàn)，如果繼續(xù)深化建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值將不可限量。農(nóng)村社會(huì)是否穩(wěn)定在于入市流轉(zhuǎn)的收益分配是否公平，并且不能忽視利率。在保證土地收益公平分配的前提下，發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，擴(kuò)大土地收益的量，以更好促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府可以發(fā)揮稅收的調(diào)控作用來(lái)保持農(nóng)村與農(nóng)民利益的均衡，以保證集體土地所有權(quán)人的合法權(quán)益。對(duì)于稅收的征收標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)遵循有關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)政策，促使行政管理法治化，土地流轉(zhuǎn)合法化。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)收益應(yīng)當(dāng)完全屬于農(nóng)村集體組織，這是基于其作為農(nóng)村土地的權(quán)利主體所決定的。政府不能在市場(chǎng)中充當(dāng)主要角色，只在某些時(shí)候利用資本管制來(lái)調(diào)控市場(chǎng)。在政府退出主導(dǎo)地位之后，需要緩和政府與農(nóng)村集體先前存在的矛盾，更好將土地流轉(zhuǎn)收益用在公共設(shè)施建設(shè)上，同時(shí)也促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的發(fā)展。以深圳市寶安區(qū)為例，區(qū)里成立了集體資產(chǎn)管理部門，用股份合作公司開(kāi)發(fā)集體用地項(xiàng)目的管理。這種方法同樣適用于農(nóng)村，用股份有限公司的形式對(duì)集體用地的所有權(quán)作出界定，這樣既可以光明正大地充當(dāng)企業(yè)法人，在市場(chǎng)上進(jìn)行合規(guī)交易，保證所有權(quán)歸明晰，也可以加強(qiáng)公司本質(zhì)上擁有的其他處理土地的權(quán)利，例如拍賣、轉(zhuǎn)讓等，正規(guī)的股份有限公司較一般的農(nóng)村集體合作社在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上更易取得利潤(rùn)。

土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上有些存在的問(wèn)題需要引起重視，例如建設(shè)土地入市流轉(zhuǎn)的隱患還未清除；農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化后，農(nóng)村集體收獲了巨額利潤(rùn)，但是缺少了穩(wěn)固的利益鏈條，造成分配不均，這有可能會(huì)使少數(shù)農(nóng)民的生產(chǎn)熱度降溫，降低用地質(zhì)量，阻礙用地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村集體建設(shè)用地入市關(guān)系到了農(nóng)民個(gè)人和農(nóng)村集體的根本權(quán)益，而不僅僅指簡(jiǎn)單的法條修正，這表現(xiàn)出農(nóng)民與政府間存在的利益沖突，因此需要調(diào)節(jié)好雙方間的利益關(guān)系，化沖突為和諧，利用新型的土地入市流轉(zhuǎn)制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的更新。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程中，只有保證好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，才能真正保障農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

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