陳茜

摘 要：當(dāng)出現(xiàn)市場失靈時，需要政府進(jìn)行干預(yù)糾正偏差。但事實證明，政府并不是萬能的，在對市場失靈進(jìn)行彌補(bǔ)的過程中會出現(xiàn)非市場失靈現(xiàn)象，導(dǎo)致對于經(jīng)濟(jì)和社會的管理不能像理論上那樣“有效”。本文對非市場失靈的表現(xiàn)、原因進(jìn)行了全面分析并提出了相應(yīng)的解決對策，以提升政府的公共管理能力。

關(guān)鍵詞：非市場失靈；原因；對策研究

文章編號：1004-7026（2018）08-0011-03 中國圖書分類號：G80-05 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 非市場失靈的表現(xiàn)

1.1 非市場失靈的定義

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森（1992）提出：“市場失靈和非市場失靈是同時存在的。非市場失靈出現(xiàn)于政府或集體采取的措施不能提升經(jīng)濟(jì)效率或改善收入分配的時候?！闭材匪埂げ伎材希?002）提出，政府在修正市場失靈的偏差時，很容易產(chǎn)生另一種缺陷，這是政府活動的非市場性缺陷，即非市場失靈。王勝章（2001）提出“非市場失靈”同時存在于發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)中，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，很容易出現(xiàn)非市場失靈現(xiàn)象。

1.2 非市場失靈的主要表現(xiàn)及分類

非市場失靈的現(xiàn)象不僅存在于發(fā)達(dá)國家，同樣也存在于發(fā)展中國家，比如公共物品提供和社會經(jīng)濟(jì)效率低下、財政赤字增多、政府規(guī)模膨脹和尋租等，總體可歸為兩類：運營型非市場失靈和制度型非市場失靈。金太軍（1998）研究發(fā)現(xiàn)，運營型非市場失靈是由于政府在調(diào)控的過程中采取的策略不當(dāng)產(chǎn)生的，比如政策調(diào)控過大或過小，從而導(dǎo)致干預(yù)不足或者干預(yù)過度；制度型非市場失靈是由于政府行政組織和管理制度的缺陷所導(dǎo)致的調(diào)控效率低下，從而起不到減緩市場失靈的作用，比如政府?dāng)U張和尋租。

1.3 運營型非市場失靈

1.3.1 公共政策的時滯導(dǎo)致市場失靈加劇。從政策制定到政策實施有一個認(rèn)知、決策和行動的過程，由于政府決策的分析時滯、客觀環(huán)境的傳導(dǎo)時滯和整個社會的生效時滯，導(dǎo)致公共政策最終失效。而市場規(guī)律有其自身的規(guī)律性和周期性，政府決策的滯后反而加劇了市場失靈，導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)效率低下。

1.3.2 不完全信息和有限理性導(dǎo)致公共政策失靈。一方面，決策者無法掌握全面、可靠、實時的信息；另一方面決策者并非無所不能，無法做到完全理性，因此導(dǎo)致政府干預(yù)帶有一定的主觀性和盲目性。轉(zhuǎn)軌期間政府通過實施一系列公共政策來糾正市場失靈，然而在盲目追求短期政績和高GDP的情況下，加之監(jiān)督力度不夠、責(zé)權(quán)不對等，導(dǎo)致公共決策失誤的現(xiàn)象屢有發(fā)生。

1.3.3 公共物品供給的低效率和浪費現(xiàn)象。由于公共物品完全被政府壟斷，缺乏競爭，從而導(dǎo)致公共物品的提供往往出現(xiàn)低效與浪費現(xiàn)象，比如最常見的一種公共物品，城市道路及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施。

1.4 制度型非市場失靈

1.4.1 政府?dāng)U張導(dǎo)致運行成本增多。首先，政府過多干預(yù)資源配置，容易產(chǎn)生尋租現(xiàn)象。另外，在這過程中缺乏利益和責(zé)任的約束，加之決策者的信息不足，很容易導(dǎo)致資源浪費、決策成本高和效率低下；其次，政府?dāng)U張還表現(xiàn)在活動范圍、規(guī)模和數(shù)量的增多、提供更多的公共物品；再次，我國政府機(jī)構(gòu)龐大、人員冗雜，各層工作人員在做決策時需要衡量各方面利益導(dǎo)致往往不能使公共利益達(dá)到最大。

1.4.2 尋租及腐敗行為。壟斷導(dǎo)致尋租，尋租導(dǎo)致腐敗。在尋租理論中，一些既得利益者維護(hù)其既得利益而導(dǎo)致阻礙對社會經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行再分配，使得資源配置無法達(dá)到最優(yōu)化，市場的經(jīng)濟(jì)規(guī)律和健康發(fā)展會受到一定影響。

1.5 非市場失靈在我國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)背景下的主要特征

由于我國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)仍處于摸著石頭過河的階段，逐步完善期間會面臨各種問題的挑戰(zhàn)和考驗，這對政府來說也是個巨大的考驗，干預(yù)時機(jī)和干預(yù)程度很難把握。目前，我國面臨市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、國企改革及進(jìn)一步完善市場競爭機(jī)制等問題，政府干預(yù)不當(dāng)則容易導(dǎo)致無效干預(yù)和過度干預(yù)兩種情況。無效干預(yù)指由于政府干預(yù)力度不足或方式不當(dāng)，并不足以糾正市場偏差，例如生態(tài)環(huán)境問題、公平競爭機(jī)制問題、基礎(chǔ)設(shè)施仍待完善問題、公共產(chǎn)品投入數(shù)量及質(zhì)量問題等；過度干預(yù)指政府干預(yù)超出了應(yīng)有的范圍和力度或方向出現(xiàn)錯誤：比如一些限制性規(guī)章制度過多過細(xì)，政策工具選擇失當(dāng)，過多地運用行政指令從而影響市場的正常規(guī)律。

2 非市場失靈的原因

在當(dāng)前我國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，結(jié)合我國公共管理體制和機(jī)制來看，非市場失靈的原因主要有以下六個方面：

2.1 政府職能和政府角色的定位偏差

在我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制下，政府管理應(yīng)更多地注重服務(wù)、引導(dǎo)、監(jiān)督和調(diào)控方面上，通過明確的法律法規(guī)來規(guī)范和監(jiān)督市場經(jīng)濟(jì)行為，維護(hù)其秩序的正常運行，完善市場經(jīng)濟(jì)體制，并且在市場失靈時通過宏觀調(diào)控對其進(jìn)行彌補(bǔ)和糾正。但實際上，當(dāng)前仍存在“大政府，小市場”的理念，政府職能和政府的角色定位有所偏差，由于政府職能和市場職能的界限不清，政府在解決市場失靈的時候難以把握度的問題，掌握不好便會衍生出其他問題。

2.2 政府決策系統(tǒng)不完善

在公共管理的過程中，合理的公共決策才能帶來符合預(yù)期的結(jié)果。完善的決策系統(tǒng)使政府做出理性決策的基礎(chǔ)，包括完備的信息采集系統(tǒng)、科學(xué)的預(yù)測與決策系統(tǒng)，及有效的監(jiān)督系統(tǒng)等。但是我國的政府決策系統(tǒng)還在完善的進(jìn)程中，現(xiàn)階段仍存在一些問題，包括行政信息機(jī)制不健全、預(yù)測機(jī)制科學(xué)性不足、決策程序不夠規(guī)范、行政執(zhí)行力不夠等。

2.3 經(jīng)濟(jì)人假設(shè)

公共選擇理論的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)認(rèn)為，政治領(lǐng)域中的個體也是追求個人利益最大化的經(jīng)濟(jì)人，這必將導(dǎo)致其政治行為結(jié)果與社會共同利益目標(biāo)相背離，過于短期政績、地方政績而忽視了長期利益和全局利益，進(jìn)而產(chǎn)生一系列問題，如尋租、腐敗等。另外，在此假設(shè)下，政府在制定社會治理政策時，也會產(chǎn)生社會資源使用效率不高、資源分配不均、經(jīng)濟(jì)效益下降、財政赤字、行政成本增加等一系列問題。

2.4 不完全信息制約最優(yōu)決策的產(chǎn)生

在公共部門中，不完全信息和不完全市場會導(dǎo)致市場失靈，需要政府對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行干預(yù)彌補(bǔ)。而政府的有效干預(yù)建立在對市場信息的全面、及時把握的基礎(chǔ)上，否則只會產(chǎn)生無效干預(yù)，加劇市場失靈所產(chǎn)生的問題。再者，當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜萬變，使得信息的收集很難具有時效性。另外，對于基層信息的收集和整理很難保證信息的完備性，歸納分析的科學(xué)性也值得考究。因而在信息不完全的情況下，很難做出最優(yōu)決策。

2.5 政策實施過程中的執(zhí)行障礙

一項好的政策在實施的過程中需要各層次的配合、相應(yīng)的配套措施及良好的背景環(huán)境來保障，如開放包容的政策環(huán)境、科學(xué)的執(zhí)行和調(diào)控政策、高素質(zhì)的管理者、以及合理范圍的目標(biāo)群眾等。但是就我國當(dāng)前的情況來看，在政策實施過程中仍存在一些阻礙，由于各級利益存在差別，執(zhí)行過程中缺乏總體協(xié)調(diào)與配合，導(dǎo)致好的政策無法完全落實惠及民眾。

2.6 監(jiān)督機(jī)制不完善

在公共管理中，有效的監(jiān)督機(jī)制不可或缺，其保證了政策的有效執(zhí)行與實施。但由于公共物品的自然壟斷屬性以及我國監(jiān)督機(jī)制仍待完善、監(jiān)督信息不完備等問題，所以在公共行政的過程中，好的政策與公共物品的提供往往和預(yù)期的良好效果有所出入，監(jiān)督力度仍待提高。各級政府機(jī)構(gòu)如果缺乏有效合理的監(jiān)督機(jī)制則會導(dǎo)致管理活動及經(jīng)濟(jì)活動的低效率，從而導(dǎo)致非市場失靈。

3 解決非市場失靈的對策方法

3.1 理順政府和市場的職責(zé)關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能

胡孟霞（2006）提出政府職能的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于要明確與市場的職責(zé)關(guān)系，由強(qiáng)制性干預(yù)轉(zhuǎn)向強(qiáng)化政府公共服務(wù)，提高職責(zé)效能。主要是政府要著眼于加強(qiáng)宏觀調(diào)控與服務(wù)支持，立足建立健全更加公平、更可持續(xù)的有利于市場運行的管理制度和服務(wù)體系。公共服務(wù)的公眾取向是公共管理的未來發(fā)展方向，公眾利益的維護(hù)和增進(jìn)的程度是衡量公共管理成效的重要標(biāo)志。因此，公眾利益和公共服務(wù)的滿意度應(yīng)作為衡量政府工作好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

3.2 優(yōu)化各級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置

劉玉浦（2005）認(rèn)為深化政府管理體制改革、建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府體制是提高政府公共管理能力的重要實踐經(jīng)驗。首先，要建立健全政府內(nèi)部多方權(quán)力制衡機(jī)制，遵循權(quán)責(zé)相稱原則；其次，要完善反腐倡廉的監(jiān)督機(jī)制，完善監(jiān)督體系，形成監(jiān)督合力；再次，要建立公平合理的人才競爭機(jī)制，吸納更多優(yōu)秀人才，建立精干、高效、廉潔的民主性政府。

十三屆全國人大一次會議提出，要建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，對國務(wù)院組成部門和其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整，優(yōu)化了機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，理順了職責(zé)關(guān)系。此次改革旨在破除當(dāng)前存在的一些體制機(jī)制弊端，著力推進(jìn)重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政的政府管理體系，提高政府執(zhí)行力。

3.3 構(gòu)建新型電子政務(wù)信息化平臺

全面、可靠、實時的信息是政府做出理性決策的前提條件，所以構(gòu)建新型電子政務(wù)信息化平臺的任務(wù)顯得任重而道遠(yuǎn)。首先，要對整體資源和信息進(jìn)行統(tǒng)籌整合，形成透明、公開、及時的全國一體化的政務(wù)信息大平臺，走向整體化和專業(yè)化，避免碎片化和分散化，規(guī)范信息公開制度，提升公眾參與度；其次，要構(gòu)建完善的市場監(jiān)管和預(yù)警系統(tǒng)，提升政府對于市場的反應(yīng)靈敏度，這是實施有效應(yīng)對措施的前提；再次，要開發(fā)多層次的科學(xué)預(yù)測與決策系統(tǒng)，達(dá)成理性決策并提升公共服務(wù)效率。

《“十三五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)則》提出了構(gòu)建形成大平臺共享、大數(shù)據(jù)慧治、大系統(tǒng)共治的頂層設(shè)計，建成全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，有利促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國建設(shè)的一體化設(shè)想，這是我國政務(wù)信息化發(fā)展的必然要求，也是有效推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放和服務(wù)的客觀需求。

3.4 建設(shè)法治政府，完善政府依法行政制度

完善健全的法律規(guī)章制度對政府行為具有有效的約束力，也事關(guān)國家全局和長遠(yuǎn)發(fā)展。首先，完善的法律制度規(guī)則的建立有利于減少公共政策的失誤率，依法行政提高公眾認(rèn)可度和信服力；其次，可采取立法的手段對于公共財政的收支進(jìn)行強(qiáng)制約束，加強(qiáng)對財政核算的監(jiān)管。最后，在“法制”的基礎(chǔ)上，“德制”的力量也不可小覷，通過文化教育和滲透，深刻貫徹廉潔自律的服務(wù)理念，使公共行政人員從意識形態(tài)上嚴(yán)于律己，服務(wù)公眾。

3.5 適當(dāng)引入競爭、外包和激勵機(jī)制，提高公共服務(wù)效率

競爭可以推動市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，優(yōu)化資源配置。同樣，在政府部門中適當(dāng)合理地引入競爭機(jī)制可以提高公共服務(wù)效率，打破公共物品壟斷的局面，改善其帶來的壟斷低效性。其次，某些繁瑣的、冗雜的、程序性的公共服務(wù)工作可以外包給第三方機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，從而提高工作效率、節(jié)約成本，達(dá)到互利共贏的狀態(tài)。另外，通過有效的激勵機(jī)制進(jìn)一步提升公共部門的競爭力，激發(fā)行政人員的工作積極性，從而進(jìn)一步提升公共服務(wù)效率，如采取績效考核、績效工資等。

3.6 完善政府監(jiān)督體系，加強(qiáng)對權(quán)力的制約

英國歷史學(xué)家阿克頓曾說過“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。法國思想家孟德斯鳩提出：“有能力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止，從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。這就需要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，加強(qiáng)對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，使權(quán)力在正確的軌道上運行。一個有效的政府監(jiān)督體系需要社會各界的共同努力，從基層群眾到新聞媒體、再到第三方組織。從政府內(nèi)部來看，需要“自上而下”、“自下而上”以及同級部門之間三條渠道的共同監(jiān)督和約束。總之，政府公共職能的有效規(guī)范離不開完善的權(quán)力監(jiān)督和約束機(jī)制。

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