張文娟 萬來斌

[摘 要]近幾年來，國家在基礎教育領域大力推行減負政策，但是故意曲解、截留教育減負政策的行為頻繁出現，導致教育減負政策執(zhí)行出現了偏離。本文從利益相關者的理論視角剖析各個利益相關者的利益訴求，發(fā)現教育減負政策執(zhí)行中利益相關者間的利益矛盾是導致政策偏離的根本原因，因此協(xié)調和平衡利益相關者間的利益是解決教育減負政策執(zhí)行偏離的根本途徑。

[關鍵詞]教育減負政策；執(zhí)行偏離；利益相關者

[中圖分類號] G639.2 [文獻標識碼] A [文章編號]1005-5843（2018）08-0051-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.08.010

一、研究背景

學生學業(yè)負擔過重是教育領域關注的問題，同時也受到國家和社會多方面的關注，建國以來黨和政府制定了一系列的教育減負政策。我國第一個減負政策是1955年頒布的《關于減輕中小學過重負擔的指示》，該指示明確指出目前學生負擔過重，主要是學生課業(yè)負擔過重[1]。2000年1月教育部頒布《關于在小學減輕學生過重負擔的緊急通知》，通知首次明確提出取消小學生學業(yè)評價百分制，要求在已經普及義務教育的地區(qū)實行小升初免試并遵循就近入學[2]。2013年8月22日教育部頒布文件《小學生減負十條規(guī)定》，規(guī)定從小學生的入學、考試、作業(yè)、評價方式、鍛煉等著手，要求切實減輕小學生課業(yè)負擔[3]。2018年2月下旬教育部等四部門聯(lián)合印發(fā)了《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》，教育部長陳寶生在十三屆全國人大會議新聞中心上重點回答了有關減負的問題，著重強調要治理校外培訓機構，為下一步的減負做出明確的指示[4]。上述教育減負政策文件推動了基礎教育減負工作開展，但政策執(zhí)行是開展工作的關鍵。

1955年到2018年的60多年間里國家不斷頒布各類減負政策，從最開始的控制上課、學習時間和減少作業(yè)，到后來對入學、考試和評價方式都做出了嚴格的規(guī)定。然而中小學生們的課業(yè)負擔并未得到有效改善，家長的焦慮沒有得到緩解，減負政策始終未體現其作用和功效。2014年研究者對北京市的99所中小學學生進行課業(yè)負擔調查，發(fā)現大多數學生認為課業(yè)負擔較重，學生們的睡眠時間不足，課外時間多用于學習活動，較少有休息的時間[5]。調查結果嚴重違背了減輕學生課業(yè)負擔的政策目標，顯現了教育減負政策的實踐目標與理論目標存在著一定的差距。

教育減負政策是解決學生學業(yè)負擔過重問題的特殊政策，是公共政策在教育領域的拓展，也是相關利益主體間對教育資源和利益的相關分配的方案和政策。有關教育減負政策失效或失真的研究多數停留在政策的表象上，未能深入分析相關利益主體間的博弈是政策執(zhí)行的關鍵因素。因此對教育減負政策進行利益相關者的分析是十分必要的，有利于發(fā)現政策背后失效的真實癥結。利益相關者理論的核心在于綜合考慮各個利益相關者的利益，促進目標的實現。教育減負政策的實施關系到多個相關者的利益，協(xié)調各相關利益者的關系和訴求，是實現政策有效執(zhí)行的關鍵因素。因此在利益相關者理論指導下分析教育減負政策執(zhí)行的問題，不僅對教育減負政策實施提供了深入本質的研究方法和視角，還能為研究政策現象和制定科學合理的政策提供新的研究思路。

二、利益相關者：政策執(zhí)行的研究視角

（一）教育減負政策執(zhí)行偏離的內涵

“教育政策執(zhí)行偏離”是指教育政策執(zhí)行主體或客體在教育政策執(zhí)行過程中， 采取消極的執(zhí)行行為。如故意逃避、偏離、妨礙或違背教育政策，從而使教育減負政策目標難以完全實現或者完全落空，這是對所有教育政策執(zhí)行阻滯或偏差及未能實現教育政策目標的消極行為的總稱和概括[6]。教育減負政策執(zhí)行偏離就是指執(zhí)行主體或客體在教育減負政策過程中受消極因素影響，以消極不作為導致政策結果偏離教育減負政策目標，從而出現違背教育減負政策精神和內容的不良現象。從教育減負政策執(zhí)行主體的角度來說，教育減負政策執(zhí)行偏離主要有執(zhí)行者選擇性執(zhí)行政策、象征性執(zhí)行政策、替換性執(zhí)行政策、違背性執(zhí)行政策、擴大性執(zhí)行政策等具體表現。從教育減負政策執(zhí)行客體的角度來說，教育減負政策執(zhí)行偏離主要是選擇性執(zhí)行政策。

（二）利益相關者概念及其分類

利益相關者理論（ Stakeholder Theory）最早是西方經濟學領域的概念，后來學者們將其引入社會和教育領域，在國內外學者的不斷研究和實踐經驗的檢驗下，利益相關者理論框架得以不斷完善，并且已經廣泛應用于管理學、經濟學、政治學等領域。通常，人們將利益相關者定義為“任何能影響組織目標實現或受政策發(fā)展影響的群體和個人”[7]。根據對利益相關者的定義，教育減負政策執(zhí)行中的利益相關者理論主要是指影響教育減負政策目標實現的群體和個人。利益相關者的核心理念有：第一，組織的價值創(chuàng)造依賴于利益相關者，組織應該對利益相關者的福利和利益承擔責任；組織的目標通過促進組織利益最大化而實現利益相關者整體利益的最大化。第二，利益相關者應該具有參與企業(yè)或組織治理的權利，各利益相關者向組織提供了個人資源，組織應吸收所有的利益相關者參與組織治理，通過共同治理可以實現各利益相關者的利益平衡和社會責任。第三，關于利益相關者的分類，許多學者已經注意到不同類型的利益相關者對組織的決策影響不同，因為組織中不同的利益相關者與組織目標實現之間的相關度是不同的，因此應從多角度對利益相關者進行分類，在分類方法上應采取動態(tài)發(fā)展的態(tài)度[8]。

美國學者米切爾（ Mitchell）在對利益相關者理論的產生與發(fā)展分析中，提出用評分法來區(qū)分利益相關者，主要從影響力、合法性、緊迫性三個維度來區(qū)分利益相關者的關系。影響力是指利益主體是否具備對政策決策者或其他利益主體的影響力；合法性是指利益主體是否被賦予了法律意義上的索取權；緊迫性是指利益相關者的要求能被組織決策人快速關注和滿足。米切爾認為一個組織的利益相關者必須至少符合以上的一個屬性，否則就不能歸屬為組織的利益相關者。在這三個屬性的基礎上米切爾將利益相關者劃分為三類：確定型或權威型利益相關者（ 同時具備三種屬性） 、預期型利益相關者（ 具備任意兩個屬性） 和潛在型利益相關者（ 具備任意一個屬性） 。預期型利益相關者又分為支配型利益相關者（ 具備影響力和合法性）、依賴型利益相關者（ 具備合法性和緊迫性）和危險型利益相關者（ 具備緊迫性和影響力），潛在型利益相關者則分為具備影響力的蟄伏型利益相關者、具備合法性的靜態(tài)型利益相關者以及具備緊迫性的苛求型利益相關者[9]。根據米切爾的評分法，本文對教育減負政策執(zhí)行過程中的利益相關者進行分類，具體如表1所示。

三、利益相關者間的博弈：政策偏離的根本原因

根據教育減負政策執(zhí)行過程中的利益相關者的定義和分類，教育減負政策的利益相關者主要包含：教育減負政策的執(zhí)行主體、代理人和執(zhí)行客體。由于利益相關者存在著不同的利益訴求，導致了他們之間形成了利益關系，容易導致教育減負政策在執(zhí)行中出現偏離。

（一）政策執(zhí)行中利益相關者及其利益訴求

1.教育減負政策制定主體及其利益訴求。教育減負政策制定主體指的是中央的教育部門，主要統(tǒng)籌發(fā)展我國教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，研究制定與教育相關的政策和方針，其制定的教育減負政策主要解決全國中小學生課業(yè)負擔過重問題。在教育減負政策執(zhí)行中，政策制定主體的利益訴求主要為依據學生負擔過重的現實問題制定減負政策，以維護社會公共利益、實現教育公平和發(fā)展教育事業(yè)為最終目標。

2.教育減負政策執(zhí)行主體及其利益訴求。教育減負政策執(zhí)行主體是指在教育減負政策執(zhí)行中負責組織落實教育減負政策的人員和組織，包括地方政府及其職能部門，主要起著聯(lián)結政策和政策受益者之間的橋梁作用。在教育減負政策執(zhí)行中，政策執(zhí)行主體的利益訴求主要包括：一是完成上級政府安排的學生減負任務，以獲得上級政府的肯定和認可；二是履行基本的公共服務職能，完成本級政府制定的教育減負計劃；三是著實減輕學生學業(yè)負擔，促進中小學生學生生動活潑學習、健康快樂成長，為學生終身學習、發(fā)展奠定基礎。

3.教育減負政策執(zhí)行“代理人”及其利益訴求。教育減負政策通常由國家教育部門下達相關文件給地方政府，地方相關教育部門再將減負的任務傳達給各個中小學，由學校最終執(zhí)行教育減負政策，因此學校是以“政府代理人”的身份來完成教育減負政策執(zhí)行的具體任務。在教育減負政策執(zhí)行活動中，執(zhí)行“代理人”的利益訴求包括：一是完成地方教育部門委托的減負任務，與地方教育部門建立良好關系；二是通過完成學生減負任務履行學校服務功能；三是積極響應減負政策獲得外部的稱贊和榮譽識；四是通過減輕學生負擔，提高學校的聲譽。在這個政策執(zhí)行過程中，對學生實施學業(yè)減負的直接實施者是教師，因此教師也間接成為教育減負政策執(zhí)行“代理人”，他們的利益訴求包括：一是完成學校領導下達的學生減負任務，獲得學校領導的賞識；二是減輕學生課內作業(yè)和心理負擔，促進學生素質教育的發(fā)展。

4.教育減負政策執(zhí)行客體及其利益訴求。教育減負政策執(zhí)行客體又稱教育政策目標的受益群體，主要是指在教育減負政策影響和作用的客體和對象。在教育減負政策執(zhí)行中，最直接的受影響者是中小學學生，他們的利益訴求包括：減輕課內課外的作業(yè)負擔，降低學習的壓力，緩解心理的壓力，有課外時間休息玩耍。雖然學生是政策作用的最終的影響對象，但政策執(zhí)行中間接受到影響的還有家長。家長的利益訴求主要是：減輕孩子的學習壓力，緩解對于學習的心理壓力，促進身心的健康發(fā)展。

（二）教育減負政策執(zhí)行中利益相關者的博弈

埃莉諾·奧斯特羅姆將公共政策理解為各利益團體為爭取自身利益而互相競爭并達成妥協(xié)的一種平衡的結果[10]。教育減負政策屬于公共政策的領域，教育減負政策執(zhí)行則是利益相關者基于對利益的追求而進行一種利益博弈的過程。教育減負政策執(zhí)行中的利益相關者具有“理性經濟人”特征，基于對自身利益追求最大化的原則，必然會出現利益的矛盾與沖突，他們的利益博弈主要分為以下幾種類型：

1.教育減負政策制定主體和執(zhí)行主體之間的利益博弈。國家政策執(zhí)行主體主要是地方政府，通過上級政府授予的權利執(zhí)行相關政策方針。從理論上來說，其利益應該與政策制定主體間的公共利益保持一致。但地方政府作為利益相關者之一，在執(zhí)行教育政策過程中無法徹底擺脫其“理性經濟人”特征，他們會利用所掌握的權力和資源，來努力表達其利益要求和愿望，從而影響政府決策，以期在最終政策結果中實現自我利益最大化[11]。當教育減負政策在執(zhí)行過程中侵害了執(zhí)行主體——地方政府及其相關部門的利益時，地方政府在實際的執(zhí)行過程中會采取選擇性地執(zhí)行減負政策，從而導致教育減負政策執(zhí)行效果減弱。如地方政府需要其所在地方的學校獲得好成績來謀取上級政府的認可，特別是地方政府領導希望其中小學校能在全國獲得突出成績來凸顯政府的政績，而教育減負政策直接縮短學生校時間和減輕學生在作業(yè)負擔，最終會導致學生學業(yè)成績下降，使政府在學校教育和建設方面的政績大大下滑。

2.教育減負政策執(zhí)行主體與其“代理人”之間的利益矛盾與沖突。在教育減負政策執(zhí)行中，學校和教師與地方教育部門間的矛盾也較為突出。首先，由于當前教育經費嚴重不足導致了我國教育事業(yè)發(fā)展不平衡，但國家為了大力發(fā)展基礎教育和培養(yǎng)高質量人才，實行了傾斜性的財政政策和重點學校制度來集中力量發(fā)展基礎教育，于是重點校制度隨之而來[12]。一般來說，重點學校為了獲得和保持政府的傾斜性財政支持，必然加重學生課程負擔來提升學生的成績。那些非重點學校為了爭取和躋身重點學校的地位，必然不擇手段努力提高升學率，換取重點學校的榮譽，這樣勢必會對學生的學業(yè)產生巨大影響。其次，因為學校評價教師教學水平高低的主要標準是學生成績是否得到提升。教師的工資酬勞與學生成績牢牢掛鉤，因為很多學校將學生成績的提高和升學率直接作為教師獎金的評判標準。教師所帶班級升學率高和學生成績提升，獎金隨之提高，教育教學水平得到認可，社會地位也會隨之得到提升。另外，根據上級教育部門的相關規(guī)定，教師的職位晉升和職稱評定都與學生學習成績和升學率直接相關，迫使教師在其利益面前選擇應試教育，通過增加學生學業(yè)負擔來提升學生成績。在“增加課業(yè)負擔—學生分數高—升學率高—教師名利雙收”這樣一個循環(huán)反復的結構中，教師們在實際執(zhí)行教育減負政策時，必然會因為自己的利益受損而使政策執(zhí)行偏離。

3.教育減負政策執(zhí)行代理人與政策執(zhí)行客體之間的利益博弈。在教育減負政策執(zhí)行中，雖然學校和教師執(zhí)行了減負政策來減輕學生的學習壓力，特別是控制作業(yè)布置，縮短學生在學校時間，但是家長們以社會現實為出發(fā)點，堅持認為現實社會競爭壓力大，孩子只有通過繁重的課業(yè)學習才能考上重點高中和大學，才能在畢業(yè)時找到一份薪水高的工作，才能在社會上擁有一定的地位。在這個競爭激烈的社會中，高考這個指揮大棒直接影響著家長對待孩子學習負擔的態(tài)度。家長們最為關心的是孩子在競爭激烈的高考中能否取勝。雖然家長理解減負對孩子身心發(fā)展具有良好的影響，但是當全社會處于激烈競爭狀態(tài)下，很多家長不愿自己的孩子掉隊，寧愿孩子背負這幾年的學習負擔，認為考上好的大學才是最后的出路。還有的家長望子成龍和望女成鳳，將自己未能實現的心愿轉接到自己孩子身上，這些強烈的負重感必然增加學生的心理壓力。很多家長在輔導機構的煽動和其他孩子踴躍參與補習班的刺激下，不惜重金為孩子報名參加課外輔導班或者高薪聘請家教，導致孩子課外休息時間縮短，課內課外的學業(yè)負擔不斷加重。

四、利益協(xié)調和整合：政策執(zhí)行偏離的根本途徑

本文從利益相關者的理論視角剖析各個利益相關者的利益訴求，發(fā)現教育減負政策執(zhí)行中利益相關者間的利益矛盾是導致政策偏離的根本原因，因此協(xié)調和平衡利益相關者間的利益是解決教育減負政策執(zhí)行偏離的根本途徑。

（一）建立合理的利益表達機制

要解決教育減負政策執(zhí)行中利益相關者之間的利益沖突，應當重點加強建設和完善利益訴求表達機制。美國政治學者阿爾蒙德認為社會的利益表達是制定政策的前提，只有經過收集廣泛的利益訴求，促進政策受眾者對政策的理解和認同，而且群眾對政策認同程度的高低直接影響著政策執(zhí)行的效果，認同程度高則會降低執(zhí)行成本[13]。首先，政府應加強利益訴求表達機制的立法制度，努力規(guī)范各利益主體的利益表達方式和流程，保護利益訴求主體的合法權利。其次，擴大利益訴求表達渠道，充分利用大眾傳媒作為利益表達的訴求窗口，及時收集和上報媒體上相關利益訴求信息，充分發(fā)揮互聯(lián)網等新媒體的作用，開設“市長在線”“市民之家”等欄目作為群眾表達利益訴求的重要渠道。最后，通過建立利益群體內的組織或工會加強團體組織的利益訴求表達?？傊⒍嗲辣磉_機制，為利益群體的表達提供條件。

（二）建立切實的利益補償機制

利益補償機制，就是指在利益分配過程中對處于不利的一方給予一定的利益補償的制度。因為相關利益主體在教育減負政策執(zhí)行中會有利益受損的情況發(fā)生，如果忽視利益相關者的利益補償，會造成教育政策執(zhí)行不力。如學校是教育減負政策執(zhí)行中的一個重要利益主體，但學校首先依附于學生學習成績而生存，其主要目的是追求升學率。教育減負政策要求減輕學生負擔，學生成績和升學率將會成為學校一大損失。因此如果沒有對學校損失的合理補償，我們就很難僅從道義上苛求學校嚴格執(zhí)行教育減負政策。因此依據權責對等的原則，應當建立切實的利益補償機制，使那些在教育減負政策執(zhí)行中的利益受損者能夠得到合理的利益補償，以鼓勵利益相關者能夠積極參與教育減負政策的執(zhí)行。

（三）建立嚴格的執(zhí)行監(jiān)督機制

建立嚴格的政策執(zhí)行監(jiān)督機制就是加強對政策執(zhí)行的監(jiān)督，不斷提升政策的執(zhí)行力。由于政策相關利益主體間的矛盾沖突，教育減負政策執(zhí)行力度不夠，缺乏對其的嚴格監(jiān)督。而目前在我國教育減負政策執(zhí)行中，地方政府等執(zhí)行代理人常常既是政策的執(zhí)行者，又是政策的監(jiān)督者。因此，建立和完善嚴格的教育減負政策執(zhí)行監(jiān)督制度成為促進政策執(zhí)行的當務之急。首先，加強對教育減負政策執(zhí)行情況的檢查力度，各級執(zhí)行代理人應及時匯報減負政策執(zhí)行情況，及時發(fā)現執(zhí)行過程中的問題。其次，加大對教育減負政策執(zhí)行情況的考核力度，明確落實各級執(zhí)行單位的職責，將減負政策執(zhí)行情況與責任人的利益掛鉤。最后，還要采取對教育減負政策執(zhí)行的獎懲措施，嚴肅處理不認真和不及時執(zhí)行教育減負政策的行為，嚴格處罰違反教育減負政策的人，并對教育減負政策落實到位的責任人給予嘉獎。

（四）更新利益相關者的利益觀

教育減負政策的執(zhí)行過程是一個利益相關者之間相互博弈的過程，主要是關于利益的動態(tài)博弈。解決教育減負政策執(zhí)行偏離的對策除了增強政策本身的科學性外，更需要利益相關者更新利益觀，著眼于整體的利益，這意味著各利益相關者在追求自己正當利益的同時，也要維護和尊重其他利益者的正當利益。教育減負政策作為一項減輕學生壓力的良策，對我國基礎教育階段學生身心健康的發(fā)展具有重大意義。上級政府應加強教育減負政策的宣傳，讓其中的利益相關者樹立正確的利益觀，形成互利共贏、相互支持的合作關系，共同實現利益相關者的利益契合。同時政府應搭建良好的利益協(xié)調溝通平臺，加強各利益相關者的聯(lián)合互動，為他們的利益契合點創(chuàng)造良好的條件。

總之，基于利益相關者理論對教育減負政策執(zhí)行進行分析，我們發(fā)現教育減負政策的不同利益主體間的博弈才是政策執(zhí)行到位的關鍵因素。通過分析利益相關者的不同利益訴求，筆者認為通過構建訴求表達機制、補償機制才能不斷促進利益相關者之間的利益平衡，同時利益相關者要樹立整體的利益觀，突破以自我為中心的利益思想，共同實現教育減負政策目標。

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（責任編輯：王嵐）