鄭普建

摘 要：當前，治理資源不足是基層社會治理面臨的最大困境。內(nèi)生性不足的農(nóng)村社會亟需引入優(yōu)質(zhì)治理資源并進行治理機制創(chuàng)新。浙江省臨海市在鎮(zhèn)——村級協(xié)商民主實踐中取得了豐富的經(jīng)驗，構(gòu)建了三大平臺，進行了四種協(xié)商的分類和提供四大機制的保障。鄉(xiāng)賢作為一種治理主體，對于鄉(xiāng)土社會來說有一種外在性，這種外在性是其優(yōu)勢也是其局限和弊端所在。臨海市“鄉(xiāng)賢+治理”模式經(jīng)驗表明，鄉(xiāng)賢參與基層協(xié)商民主必須堅持黨的領(lǐng)導，必須建立健全制度機制，以更好地發(fā)揮其作用。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)賢;基層協(xié)商民主;村民自治;社會治理

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.04.010

[中圖分類號] D422.6;D621.5 [文獻標識碼]B [文章編號]1009-0339（2018）04-0055-04

推進農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石，也是全面建成高質(zhì)量小康社會的重要保障。黨的十九大報告鮮明地提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標任務(wù)，2018年中央一號文件明確要求積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用，推動鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層[1]。發(fā)揮鄉(xiāng)賢的積極作用，推進基層社會治理現(xiàn)代化是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中之義。浙江作為我國改革開放的先行地，在創(chuàng)新基層民主實踐方面進行了多種形式的探索，如溫嶺的“民主懇談”、天臺的“三環(huán)五步法”和近年來臨海的鎮(zhèn)——村協(xié)商民主實踐等。2016年以來，浙江省開展“萬名鄉(xiāng)賢幫千村”活動，吸引鄉(xiāng)賢回歸，在政策保障和落地方面做了大量具體的工作，涌現(xiàn)了許多鄉(xiāng)賢回歸、鄉(xiāng)賢輔治等鮮活案例，為鄉(xiāng)賢研究提供了豐富的實踐經(jīng)驗。

一、鄉(xiāng)賢是推動基層協(xié)商民主創(chuàng)新發(fā)展的重要力量

（一）治理資源不足已成為當前基層社會治理的最大困境

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村的大量人口、資源和財富都流到了城市，治理資源不足是當前基層社會治理面臨的最大困境。在農(nóng)村流出的各種資源中，鄉(xiāng)村政治精英的流出對農(nóng)村基層社會治理的影響最大。留守在村莊的婦女、兒童、老人大不關(guān)心村莊公共事務(wù)。集體經(jīng)濟衰弱的一個原因是村莊中缺乏讓村民凝結(jié)在一起的平臺。目前我國的農(nóng)村人口數(shù)量為8.8億左右，以中國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展為前提，即使未來 50 年內(nèi)城市化人口速度由 30% 增至50%，農(nóng)村仍將有7—8億人口[3]?？梢?，在未來很長一段時間里，絕大多數(shù)農(nóng)民依然難以在城市定居，依然要周期性地往返于城鄉(xiāng)之間。內(nèi)生性不足的農(nóng)村社會亟需引入優(yōu)質(zhì)治理資源并進行治理機制創(chuàng)新。

（二）基層協(xié)商民主是治理機制的重大創(chuàng)新

村民自治作為我國基層民主政治制度的重要組成部分，也是當前農(nóng)村社會治理的主要形式。村民自治于1982年通過憲法和法律確定下來已有了30多年的歷史。村民自治在這30多年的發(fā)展過程中不斷探索創(chuàng)新，取得較好的經(jīng)驗，但也存在著一些新的問題。如民主選舉存在賄選現(xiàn)象，村委會選舉過程不規(guī)范，存在上頭指派，搞等額選舉，公開拉票，家族、宗族勢力操控選舉，當選者的代表性不強等情況[4]。在民主決策環(huán)節(jié)，涉及村級的重大事務(wù)，應(yīng)該由村民會議或村民代表大會討論決定的，卻由村黨支部或村委決定，甚至由個人拍板[5]?？偟膩碚f，村民自治中村民的自治主體地位并沒有得到充分保障，村級組織行政化傾向較為嚴重。

作為決策形式的協(xié)商民主對村民自治問題中民主決策與民主管理欠缺的解決有著恰當?shù)耐苿幼饔?，無疑是基層社會治理創(chuàng)新的方向。協(xié)商民主就是通過自由、平等的公民之間的討論進行決策[5]，決策過程是民主的。在協(xié)商民主模式中，決策是平等的公民之間理性的、審慎的公共討論的結(jié)果。協(xié)商民主可以讓來自不同階層的民眾平等地參與到公共事務(wù)的決策中，自由地表達觀點，而且可以傾聽和商議不同意見，從而作出有利于公共利益的決策。因此，基層協(xié)商民主是對當前治理機制的重大創(chuàng)新。

（三）鄉(xiāng)賢是推動基層協(xié)商民主的重要力量

一般來說，國家、市場和社會是總體性的三大治理資源來源。從實踐來看，行政力量的介入和干預(yù)對農(nóng)村社會的改變具有不可持續(xù)性。一方面中國國情的復雜和村務(wù)的瑣碎使得政府在制定相關(guān)政策的時候不得不慎之又慎，即便如此也難免“一刀切”的情況發(fā)生;另一方面村莊數(shù)量之多使得行政成本高，政令下行根本無法如臂使指。市場力量則具有極強的逐利性，關(guān)于“資本下鄉(xiāng)”的種種弊端，已有很多學者指明。鄉(xiāng)賢作為一種社會力量，在情感上與鄉(xiāng)土社會具有親密性，畢竟生于斯、長于斯。在治理能力和治理資源上，能成為鄉(xiāng)賢或能被稱為鄉(xiāng)賢的人在鄉(xiāng)村社會中必然具有一定的社會影響力，他們對農(nóng)村社會的復雜性和特殊性有著天然的耦合。顯然，鄉(xiāng)賢參與基層協(xié)商民主非常必要也十分合適，是推動基層協(xié)商民主的重要力量。

二、浙江省臨海市“鄉(xiāng)賢+治理”模式的主要做法

（一）臨海已有的鎮(zhèn)——村級協(xié)商民主實踐

2014年以來，浙江省臨海市著力推動基層協(xié)商民主建設(shè)，在基層協(xié)商民主制度設(shè)計、制度建設(shè)方面進行了探索，如圖1所示。

1. 搭建三大平臺。一是搭建基層民主協(xié)商議事會議平臺，體現(xiàn)代表性。建立基層民主協(xié)商議事會，從個人品行、社會影響力、服務(wù)理念等方面篩選，鎮(zhèn)級議事會成員由鎮(zhèn)黨委聘請，廣泛吸收社會各方面人士組成（包括黨外知識分子、非公有制經(jīng)濟人士、各基層社團組織負責人以及轄區(qū)內(nèi)部分黨代表、人大代表、政協(xié)委員、企事業(yè)單位負責人、村組織負責人、老干部代表等，與鄉(xiāng)賢的選取范圍基本重合），人數(shù)為30—60人，由鎮(zhèn)黨委副書記擔任議事會主任。村級民主協(xié)商議事會在村黨組織的領(lǐng)導下開展工作，村議事會成員由村黨組織、村委會、村監(jiān)會和村經(jīng)濟合作社等村級各組織負責人以及部分村民代表和在外代表人士、老干部代表等組成，人數(shù)為20—50人，由村黨組織書記擔任議事會主任。設(shè)立“民主日”制度，每月確定一日為村鎮(zhèn)事務(wù)民主日，每月定期召開基層協(xié)商民主協(xié)商議事會議。二是搭建圓桌會商平臺，體現(xiàn)靈活性。依托圓桌會商平臺，真情請進門、主動走上門，切實加強與協(xié)商對象的溝通交流，及時會商解決鎮(zhèn)、村群眾反映的熱點、難點問題。三是搭建網(wǎng)絡(luò)互動平臺，體現(xiàn)廣泛性。順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)新媒體發(fā)展和網(wǎng)民參政議政趨勢，通過設(shè)立網(wǎng)絡(luò)e政廳、開通微信、建立QQ群等，拓寬社會公眾參與民主政治渠道，使社會各界人士利益訴求和意見建議得以充分表達。

2. 梳理四種協(xié)商類型。一是決策性協(xié)商，主要討論鎮(zhèn)—村兩級內(nèi)相關(guān)重大公共事務(wù)的決定。二是執(zhí)行性協(xié)商，主要對在執(zhí)行上級或本級決定過程中遇到的問題進行協(xié)商。三是監(jiān)管性協(xié)商，主要指對重大事務(wù)如鎮(zhèn)、村財務(wù)等進行監(jiān)督管理并開展廣泛的討論協(xié)商。四是調(diào)處性協(xié)商，主要指利用協(xié)商的方式對本區(qū)域內(nèi)或村際之間的事務(wù)進行調(diào)解處理。

3. 構(gòu)建四項機制。（1）民主提事機制。一是明確重大議題。每年年初，由鎮(zhèn)、村民主協(xié)商議事會辦公室根據(jù)鎮(zhèn)、村年度工作計劃，提出重點議題。二是收集相關(guān)議題。通過民主協(xié)商議事會議、圓桌會商、網(wǎng)絡(luò)互動等平臺，收集相關(guān)協(xié)商議題。三是確定協(xié)商議題。由鎮(zhèn)、村黨委根據(jù)形勢發(fā)展需要和實際情況，審核確定民主協(xié)商議事相關(guān)議題和年度協(xié)商計劃。（2）民主議事機制。一是擬定協(xié)商方案。由鎮(zhèn)、村民主協(xié)商議事會辦公室根據(jù)議題性質(zhì)，確定協(xié)商類型，選擇合適的實施平臺和協(xié)商的對象，制定具體議事方案。二是做好商前調(diào)研。按照擬定的協(xié)商方案，通過多種方式提前告知參加協(xié)商的對象，提供相關(guān)議題資料，并支持他們做好協(xié)商前的相關(guān)調(diào)研工作。三是組織協(xié)商活動。由議事會辦公室組織相關(guān)人員開展協(xié)商議事活動，協(xié)商過程中應(yīng)最大限度保障參與人的話語權(quán)，爭取達成共識。協(xié)商議事過程由專人負責記錄，記錄內(nèi)容要準確詳實，協(xié)商結(jié)果形成文字形式協(xié)商紀要。（3）民主理事機制。一是協(xié)商結(jié)果視情公開。鎮(zhèn)、村黨組織對協(xié)商紀要及時作出是否采納的結(jié)論，對協(xié)商一致并采納的協(xié)商結(jié)果，原則上按協(xié)商議事確定的內(nèi)容和要求公開，接受群眾監(jiān)督。二是理事過程陽光操作。對于采納的協(xié)商結(jié)果，嚴格按照協(xié)商要求執(zhí)行，制定具體實施辦法，明確責任人、完成時間等。三是落實程度及時通報。對于已執(zhí)行可公開的事項，要以適當形式及時通報落實程度。（4）民主監(jiān)事機制。一是落實專項監(jiān)督。設(shè)立專項監(jiān)督小組，對協(xié)商過程、結(jié)果和落實情況進行監(jiān)督。二是開展民主評議。對于涉及重大公共事務(wù)的，可運用實施平臺采取評議的方式進行監(jiān)督，并作出相應(yīng)整改。三要做好解釋反饋。對于執(zhí)行落實過程中出現(xiàn)的問題或因客觀原因無法執(zhí)行落實的，應(yīng)及時做好解釋工作。

（二）“鄉(xiāng)賢+治理”模式的具體實踐

1. 協(xié)商民主治理員。在已有協(xié)商民主制度的基礎(chǔ)上，臨海市將鄉(xiāng)賢組織作為鄉(xiāng)村治理主體之一加以培育。協(xié)商民主制度的實施要充分考慮鎮(zhèn)—村級協(xié)商民主議事會成員的精英性和代表性，使鄉(xiāng)賢以協(xié)商議事會成員的身份參與基層社會治理。

2. 民主選舉輔治員?；卩l(xiāng)賢在“視野”和“資源”上的優(yōu)勢，鄉(xiāng)賢可以更直接地參與村莊治理。具體來說，一方面，鄉(xiāng)賢可以直接參與農(nóng)村換屆選舉。由于鄉(xiāng)賢在經(jīng)濟、政治等方面有較高的威望，在本村的換屆選舉中，如果鄉(xiāng)賢下決心參選，基本上都會成功當選村干部。如臨海Y鎮(zhèn)，在2017年換屆選舉中有40余名鄉(xiāng)賢進入農(nóng)村干部隊伍。另一方面，在村級換屆選舉工作中鄉(xiāng)賢可以承擔輔治員的角色，在人選舉薦、選舉醞釀、投票計票等環(huán)節(jié)，保障選舉工作順利進行，發(fā)揮補位、輔治的作用。

3. 社會矛盾調(diào)解員。鄉(xiāng)村的糾紛往往涉及村莊的歷史遺留問題或者村民之間的矛盾，調(diào)解工作難度大。鄉(xiāng)賢由于其特殊的身份，既熟悉村莊情況，又超脫于村莊之外，在解決鄉(xiāng)村糾紛中能發(fā)揮獨特作用。在臨海B鎮(zhèn)活躍著一支由鄉(xiāng)賢組成的“和合顧問團”，他們充分發(fā)揮自身威望、對村情熟悉、社會關(guān)系廣泛等優(yōu)勢，專門調(diào)解鎮(zhèn)—村兩級的矛盾糾紛。如臨海鄉(xiāng)賢葉姓老師退休后回鄉(xiāng)成立村莊糾紛調(diào)解工作室，一年接待村民上千人，解決矛盾糾紛數(shù)百件，受到廣泛好評。

4. 鄉(xiāng)風文明宣傳員。鄉(xiāng)賢文化是對中國傳統(tǒng)文化的一種傳承，又是當代優(yōu)秀文化的體現(xiàn)。人是文化的載體，一方面從主觀來說，鄉(xiāng)賢本身就符合社會主義核心價值觀的要求，自身有著較高的文化修養(yǎng)和道德品質(zhì);另一方面，從客觀來說，有著鄉(xiāng)賢光環(huán)的人回到農(nóng)村，一言一行必然要對得起“鄉(xiāng)賢”這一稱呼，這一稱號無形中也是一種監(jiān)督。自然地，鄉(xiāng)賢在農(nóng)村中就起到了鄉(xiāng)風文明宣傳員的作用。

三、進一步發(fā)揮鄉(xiāng)賢在基層協(xié)商民主建設(shè)中作用的途徑

（一）堅持黨的領(lǐng)導

鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村社會中起到了很多積極的作用，但也應(yīng)該看到，也有一些鄉(xiāng)賢造成了不良的影響。鄉(xiāng)賢的外在性是其優(yōu)勢所在，同樣，外在性也是其與鄉(xiāng)土社會融入過程中被排斥的原因。由于農(nóng)村社會內(nèi)生性不足，自身的治理資源十分有限，所以鄉(xiāng)村社會自身是比較脆弱的。鄉(xiāng)賢作為一種外來的力量或者資源，由于其本身與鄉(xiāng)土社會有著緊密聯(lián)系，可以對鄉(xiāng)村原有的治理格局、治理秩序產(chǎn)生較大的影響，因而容易成為基層社會治理的主導者。如果基層社會治理由鄉(xiāng)賢完全主導，即便在短期內(nèi)可能會取得不錯的效果，但從根本上是對村民自治和基層民主的破壞?，F(xiàn)在一些地方，鄉(xiāng)賢好心干壞事，大干快上留下爛攤子，甚至出現(xiàn)違法違規(guī)的現(xiàn)象，應(yīng)引起我們高度重視。所以，鄉(xiāng)賢參與基層協(xié)商民主必須堅持黨的領(lǐng)導，必須將鄉(xiāng)賢和鄉(xiāng)賢組織納入到鎮(zhèn)——村級黨組織的領(lǐng)導框架內(nèi)，正確地發(fā)揮鄉(xiāng)賢的力量。比如臨海市提出的堅持“三在前、三在先、三不得”原則。堅持尊重民意、廣泛參與、求同存異、增進共識原則，就比較好地在程序上完善了黨的領(lǐng)導與鄉(xiāng)賢發(fā)揮作用之間的關(guān)系。

（二）建立健全運行有序的制度機制

臨海市“鄉(xiāng)賢+治理”模式的一條實踐經(jīng)驗就是將鄉(xiāng)賢放入制度性的規(guī)范體系中，從而更好地發(fā)揮其作用?；鶎诱谝M鄉(xiāng)賢或者成立鄉(xiāng)賢組織時，應(yīng)對鄉(xiāng)賢發(fā)揮作用的方式方法有清晰的認識。根據(jù)鄉(xiāng)賢的外在性，其發(fā)揮作用時具有盲目性，更多時候是憑著一腔熱情和對鄉(xiāng)土的回饋急著做一些事情，在情感上固然是好的，但是就理性和現(xiàn)實而言很有可能碰壁甚至造成不良的影響。這樣的結(jié)果既不利于推進基層社會治理，也容易挫傷廣大鄉(xiāng)賢的積極性。因此，應(yīng)建立健全運行有序的制度機制。臨海市建立協(xié)商民主制度，規(guī)范治理方式、形式、途徑等制度，將鄉(xiāng)賢資源納入到基層協(xié)商民主制度中去。

（三）明確法律地位

任何一種新鮮事物或者社會現(xiàn)象想要獲得人們長期的認可都必須在法律的框架內(nèi)予以明確。目前，縣市區(qū)鄉(xiāng)賢組織得到了民政部門的認可，并注冊獲得法人地位，有了自己獨立的銀行賬戶和登記號碼。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的鄉(xiāng)賢組織還未明確法律地位，村一級的鄉(xiāng)賢組織更無從談起。法律地位的不明確以及財務(wù)管理制度的混亂，使得鄉(xiāng)賢組織游走在法律邊緣，不利于鄉(xiāng)賢和鄉(xiāng)賢組織發(fā)揮作用。此外，一些鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)賢組織已經(jīng)事實違法，比如在農(nóng)村宅基地向鄉(xiāng)賢傾斜行為上，在村規(guī)民約制定中違反上位法等。對于這樣事實違法的行為必須予以糾正。因此，對于經(jīng)過實踐檢驗并且治理效果好的鄉(xiāng)賢組織和鄉(xiāng)賢制度，民政等相關(guān)部門應(yīng)予以法人資格的明確，在財務(wù)制度上提供應(yīng)有的條文解釋，保障其正常運行，發(fā)揮其積極作用。

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責任編輯：楊緒強