房鵬飛

摘 要 通過分析西安市農(nóng)村宅基地利用和管理現(xiàn)狀方面存在的問題，闡述了建立宅基地退出機制的必要性，從而根據(jù)退出機制建立的目標(biāo)和思路，分析探討構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機制的措施。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村宅基地；退出機制；西安市

中圖分類號：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.23.053

1 西安市農(nóng)村宅基現(xiàn)狀

1.1 利用現(xiàn)狀

根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，截至2016年，西安市農(nóng)村居民點用地實際面積5.7萬公頃，相比2006年的5.3萬公頃，增長了0.3萬公頃，年均增長0.03萬公頃[1]。經(jīng)與西安市土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行套合，其中僅有0.2萬公頃符合規(guī)劃，占比僅為45%。從空間分布來看，全市農(nóng)村宅基地主要集中分布在平原地區(qū)，面積為4.2萬公頃，占比74%。臺塬和嶺區(qū)分別有0.6萬公頃和0.5萬公頃，占比分別為11%和8%；山地地區(qū)最少，僅有0.4萬公頃，占比7%。從集中程度上看，西安市132個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中有77個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的宅基地占到其轄區(qū)土地總面積的10%以上，涉及面積為3.7萬公頃，占宅基地總面積的65%，主要集中分布于周至北部渭河沿岸、戶縣和長安北部鄰近城市建成區(qū)的區(qū)域。

1.2 管理現(xiàn)狀

1.2.1 申請審批管理情況

西安市在宅基地申請審批具體管理中，采取村組-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-區(qū)縣-市逐級上報需求，按年度下達(dá)計劃指標(biāo)的方式進(jìn)行管理，從宅基地取得方式上看，全市農(nóng)民的住房需求已由單一的宅基地供給轉(zhuǎn)向多元化的“新增+原址翻建+進(jìn)城購房+城鎮(zhèn)租房”復(fù)合型[2]。為了應(yīng)對這一變化，申請審批制度采取了上年指標(biāo)使用情況評估與下一年計劃安排掛鉤的方法。

從村組管理工作上看，西安市村組擁有的建設(shè)預(yù)留地面積不足宅基地實有面積的2%，均攤到2 747個行政村則僅為0.4 hm2。因此村組集體形成了申請戶需自行完成對地后，方可提出申請的不成文的規(guī)定。從申請審批上看，10年間新增宅基地面積0.2萬公頃，年均增長0.32%，年度新增計劃平均為1 333.3 hm2，戶數(shù)年均增長8 000戶左右，每年新增用地缺口133.3 hm2。

1.2.2 宅基地超占管理

近十年，西安市農(nóng)村集體私自出賣宅基地給其成員用于建房的情況較多，由于分布分散，監(jiān)管難度較大，收效甚微。西安市批新不交舊現(xiàn)象也較多，由于對建設(shè)用地流量指標(biāo)管控不健全，導(dǎo)致村組集體對交舊宅基地的后續(xù)處理難度加大。從實際管理上看，多采取與農(nóng)戶簽訂“舊宅基地交組協(xié)議書”和保證金的方式，但也存在保證金管理混亂、協(xié)議強制執(zhí)行缺失等問題。

2 宅基地存在的問題與成因

2.1 存在的主要問題

2.1.1 閑置廢棄導(dǎo)致存量土地資源浪費

根據(jù)調(diào)查，2016年西安市閑置廢棄宅基地達(dá)到了0.4萬公頃，其中閑置大約0.2萬公頃，從空間分布看，多發(fā)于臺塬地區(qū)（6.88%），而較少發(fā)生在山地地區(qū)（2.3%）；廢棄大約0.2萬公頃，從空間分布看，多發(fā)于嶺區(qū)（5.69%），而較少發(fā)生在山地地區(qū)（2.3%）。這種由于城鎮(zhèn)化帶來的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致的閑置廢棄宅基地數(shù)量巨大，造成了嚴(yán)重浪費土地資源。

2.1.2 超標(biāo)準(zhǔn)占用引起宅基地違法建設(shè)現(xiàn)象普遍

根據(jù)估算，2016年西安市宅基地理論規(guī)模為3.6萬公頃，超占約2.1萬公頃，占宅基地實有規(guī)模的37%。經(jīng)對比，西安市超占比例由2006年的37.9%降低到了2016年的36.5%，超占違法比例仍然不低。從空間分布上看，平原地區(qū)超占比例低于山地區(qū)域，超占主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部以及山地地貌類型區(qū)域，超占現(xiàn)象在全市各個區(qū)域均普遍存在。這些現(xiàn)象違背了國家和地方的相關(guān)政策規(guī)定，造成宅基地方面的違法現(xiàn)象普遍存在。

2.1.3 管理機制不完善引發(fā)管理壓力巨大

根據(jù)統(tǒng)計，與2010年第6次全國人口普查相比，西安市農(nóng)村人口減少了27.84萬人，但宅基地卻以每年0.03萬公頃的速度增加。一方面是農(nóng)村仍存在一部分剛性需求，例如，新分戶對宅基地的需求，經(jīng)濟條件提高后村民對改善居住環(huán)境的需求；另一方面是宅基地退出機制不夠健全，大量廢棄閑置宅基地不能交回集體組織進(jìn)行再次分配和利用。剛性需求導(dǎo)致宅基地建設(shè)仍然是外延擴張，在耕地保護(hù)嚴(yán)格的形勢下，宅基地有效退出機制缺失導(dǎo)致想走內(nèi)部挖潛集約利用的道路困難重重，宅基地管理部門的壓力越來越大。

2.2 成因分析

2.2.1 存量宅基地向新增轉(zhuǎn)化的內(nèi)在動力不足

從“產(chǎn)品”特性上看，存量和新增宅基地是相互替代的價格競爭關(guān)系。目前，西安市新增宅基地的取得成本主要由稅費（如耕地占用稅）和村組管理性收費兩部分，其價格一般在0.5萬～2.0萬元。存量宅基地的價格則不僅要包含新增的所有取得成本，還要包括房屋及地上附著物清理的投入，存量成本顯然高于新增，轉(zhuǎn)化機制缺乏價格差“勢能”， 導(dǎo)致存量利用向新增轉(zhuǎn)化缺乏內(nèi)在動力。

2.2.2 宅基地分配制度僵化

宅基地制度中的“一戶一宅”及其限制退出后不能再申請等規(guī)定，基本上是以“戶”為單元實施的。除了人為分戶對該規(guī)定在限制新增擴張上的削弱作用之外，該規(guī)定還固化了存量宅基地的利用方式，即形成了農(nóng)戶只能通過申請審批新增取得宅基地的固有觀念，制約了存量的再利用。實際上，集體人口總量是動態(tài)變化的，新增人口一旦以戶為單元，勢必出現(xiàn)個別戶的戶內(nèi)人口增加，進(jìn)而通過新分戶的方式申請新增，導(dǎo)致存量被不斷“做大”，同時形成了新增的增長與集體人口總量增減無關(guān)的現(xiàn)象。

2.2.3 集體成員權(quán)預(yù)期收益對退出的阻礙作用明顯

集體成員權(quán)是為理解方便而人為抽象化的概念，是集體成員在集體中各類合法權(quán)益的組合（包括宅基地分配權(quán)），一般是以戶籍為載體。理論上，成員權(quán)失去則宅基地使用權(quán)滅失，反之則不然?？此茊畏矫嬲厥褂脵?quán)的退出并不會造成成員權(quán)的減損。然而，事實上，集體成員權(quán)并不是法定權(quán)益，其維系雖有戶籍，但仍需不斷“加固”方能保證其權(quán)益不受侵害。而通過宅基地的存續(xù)，可以自證其合法性，起到間接維護(hù)其權(quán)益的作用（如葬入祖墳），此是遷出戶不愿退出的一大原因。

3 西安市宅基地退出機制的構(gòu)建

3.1 退出機制的必要性

退出機制建立的必要性包括3個方面。1）宅基地制度的改革方面，無論是產(chǎn)權(quán)制度，還是使用權(quán)制度都不可避免地涉及宅基地退出的問題，因此機制建立已成為推進(jìn)土地管理制度改革的一個重要抓手。2）集約利用方面，作為集體建設(shè)用地的宅基地存在粗放利用，這與國家提倡的節(jié)約集約是相背的，盤活存量不僅可以節(jié)約建設(shè)用地資源，而且可以有效提高集約利用程度。3）保護(hù)耕地資源方面，隨著城市建設(shè)對建設(shè)用地需求的攀升，加之農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的需求，建設(shè)用地擴張帶給耕地保護(hù)帶來了巨大的壓力，通過宅基地的退出可以有效緩解建設(shè)用地的緊張需求，從而能夠緩解耕地保護(hù)的壓力。

3.2 退出機制建立的思路

目前，宅基地的利用和管理已經(jīng)成為相互牽制，彼此影響不斷影響的關(guān)系，利用的無序造成管理的乏力，而管理效率的低下又進(jìn)一步導(dǎo)致利用上的無序。要降低并消除這種影響，目標(biāo)上要實現(xiàn)廢棄宅基地全部退出，超標(biāo)宅基地主動退出和和閑置宅基地逐步有序退出。從目標(biāo)分析，退出機制構(gòu)建須以上述3個層次為落腳點，構(gòu)建一套以引導(dǎo)、推動和倒逼相結(jié)合的退出機制。在引導(dǎo)方面，制定科學(xué)合理的補償辦法和標(biāo)準(zhǔn)使農(nóng)戶主動退出宅基地后得到的補償不小于繼續(xù)保有舊宅得到的利益，其實現(xiàn)依賴于制訂切實可行的補償方案，引導(dǎo)廢棄宅基主動退出，以引力形式發(fā)揮作用。在推動方面，通過實施村莊整治、增減掛鉤、土地復(fù)墾等項目，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，推動農(nóng)戶退出宅基地，其實現(xiàn)依托于項目實施，主要推動具備項目實施條件、長期空置閑置的宅基地退出，以推力形式發(fā)揮作用。

3.3 建立宅基地退出機制

3.3.1 建立以補償制度為根本的宅基地收回引力機制

以房屋所有者取得宅基地的合法與否為前提（包括因繼承、轉(zhuǎn)讓等合法途徑取得的宅基地），對于取得不合法的，原則上應(yīng)當(dāng)無償收回。補償制度建立的核心是制定國家、村集體、農(nóng)戶三方均認(rèn)同的補償辦法和補償標(biāo)準(zhǔn)。理論上基于市場原則，按市場價格制定補償標(biāo)準(zhǔn)最具合理性，但鑒于在宅基地使用權(quán)只有占有權(quán)和使用權(quán)，而沒有收益權(quán)，且在現(xiàn)行政策限制流轉(zhuǎn)的特殊情形下，市場價值難以顯現(xiàn)，宅基地使用權(quán)人不可能接受在限制流轉(zhuǎn)市場條件下的補償價格。合理的補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是基于宅基地所具有的住房保障特點，以宅基地使用權(quán)人放棄宅基地后能夠獲得住房保障為標(biāo)準(zhǔn)，建立相應(yīng)的“以地?fù)Q房”、經(jīng)濟補償與福利補貼相結(jié)合的補償方式和標(biāo)準(zhǔn)。

3.3.2 引入以村莊整治、增減掛鉤等項目參與的基地退出推力機制

基于當(dāng)前國家政策向農(nóng)村傾斜的背景下，各種有關(guān)農(nóng)村的項目不斷增多，例如，新農(nóng)村建設(shè)推動下的村莊整治項目、“空心村”治理項目、土地復(fù)墾項目和建設(shè)用地增減掛鉤項目等。西安市應(yīng)通過科學(xué)引導(dǎo)，制訂項目引入計劃，利用這些項目整合資金，促使項目所在地區(qū)農(nóng)村宅基地退出。

3.3.3 建立以有償使用為基礎(chǔ)的宅基地退出推力機制

西安市應(yīng)建立科學(xué)合理的宅基地有償使用機制，按照類型對宅基地的使用收取一定的稅費，不僅能體現(xiàn)宅基地對農(nóng)村居民所具有的住房保障功能，還能對超占超標(biāo)占用宅基地的使用人形成一定的經(jīng)濟壓力。這種有償使用的經(jīng)濟約束機制建立的關(guān)鍵點在于合理制定有償使用費標(biāo)準(zhǔn)。過低的標(biāo)準(zhǔn)難以對超占超標(biāo)的使用人形成有效的經(jīng)濟壓力，過高的標(biāo)準(zhǔn)則可能會侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益。加之，從宅基地制度的福利性質(zhì)方面考慮，不應(yīng)增加合法占有及使用權(quán)人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，但也要能對不合法及不合理的使用權(quán)人發(fā)揮約束作用。所以西安市應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況采用不同的宅基地有償使用費標(biāo)準(zhǔn)與補貼標(biāo)準(zhǔn)。

4 結(jié)語

基于西安市農(nóng)村宅基地利用及管理現(xiàn)狀方面存在的問題及成因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了以收回補償制度、有償使用制度為主，項目參與機制為輔的宅基地退出機制。構(gòu)建的機制關(guān)乎政策制度的方方面面，是一項龐大而又復(fù)雜的工程，然而西安市宅基地所面臨的形勢已不容忽視，宅基地的退出已成為下一步國土管理工作的一項重要任務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 黃貽芳，鐘漲寶.不同類型農(nóng)戶對宅基地退出的響應(yīng)[J].東南學(xué)術(shù)，2013，22（7）：852-857.

[2] 呂博蘭，蔡海生.農(nóng)村宅基地退出補償及價格評估研究綜述[J].江西農(nóng)業(yè)學(xué)報，2017，29（3）：124-129.

（責(zé)任編輯：劉昀）