趙玲 劉寶慧

摘 要 2017年，青海省開始對(duì)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤〖?jí)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)行第三方評(píng)估。評(píng)估設(shè)定具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)西寧市實(shí)地調(diào)研，通過聽取匯報(bào)、查閱資料、現(xiàn)場(chǎng)抽查、訪問調(diào)查、成效評(píng)價(jià)和材料匯總上報(bào)六個(gè)步驟。西寧市績(jī)效評(píng)估結(jié)果顯示，草原獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)草原生態(tài)的恢復(fù)有重要的作用，對(duì)草原生態(tài)保護(hù)和草食畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展起到一定的作用。“第三方”的介入增強(qiáng)草原補(bǔ)獎(jiǎng)項(xiàng)目的科學(xué)性，使項(xiàng)目的推進(jìn)更有生態(tài)效益。

關(guān)鍵詞 草原補(bǔ)獎(jiǎng)；績(jī)效評(píng)估；第三方評(píng)估

中圖分類號(hào)：F326.3；F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.23.079

草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制是指草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，從2011年起在全國(guó)8個(gè)主要草原?。▍^(qū)）全面建立。青海的草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制是在三江源生態(tài)治理、環(huán)湖地區(qū)生態(tài)綜合治理及全省生態(tài)畜牧業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)上，又一次保護(hù)草地生態(tài)環(huán)境的重大舉措[1]。通過幾年的努力，青海省草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制取得了巨大的成效，天然草原禁牧、休牧、草畜平衡三項(xiàng)基本制度得到全面落實(shí)，使全省中度以上退化植被得以休養(yǎng)生息，基本上遏制草原退化加劇的趨勢(shì)，草原生態(tài)環(huán)境也得到逐步恢復(fù)和改善。對(duì)全省草原生產(chǎn)力監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，政策實(shí)施兩年以來(lái)，禁牧區(qū)平均植被蓋度由政策實(shí)施前40%提高到50%以上；草畜平衡區(qū)局部地區(qū)草原生態(tài)呈現(xiàn)好轉(zhuǎn)。另?yè)?jù)全省草原生態(tài)監(jiān)測(cè)結(jié)果，2017年天然草原平均鮮草產(chǎn)量2130.23 kg·hm-2，植被平均蓋度66.74%，植被平均高度7.16 cm，分別比補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施前的2010年提高225.93kg、3.1個(gè)百分點(diǎn)和

2.77 cm。為了考核省草原獎(jiǎng)補(bǔ)工作的績(jī)效，2017年青海省開始對(duì)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤〖?jí)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)行第三方評(píng)估，目的是促進(jìn)草原獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制的完整性和科學(xué)性。

1 草原補(bǔ)獎(jiǎng)績(jī)效評(píng)估方法

第三方評(píng)估小組抽調(diào)農(nóng)牧廳、財(cái)政廳、青海大學(xué)、青海師范大學(xué)等不直接參與草原補(bǔ)獎(jiǎng)操作的人員組成專家組，選取有代表性的補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施區(qū)進(jìn)行評(píng)估。專家通過收集與補(bǔ)獎(jiǎng)績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的政策文件、現(xiàn)場(chǎng)抽查、訪問調(diào)查，根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)表的目標(biāo)和內(nèi)容進(jìn)行打分，從而評(píng)估出各區(qū)域的草原補(bǔ)獎(jiǎng)績(jī)效分值。

1.1 草原補(bǔ)獎(jiǎng)績(jī)效評(píng)價(jià)目的

通過績(jī)效評(píng)價(jià)，檢查草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩穆鋵?shí)情況和取得的成效，以實(shí)現(xiàn)天然草原草畜平衡，有效改善草原生態(tài)環(huán)境，保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境，使農(nóng)牧民收入增加，生活得以改善。

1.2 草原補(bǔ)獎(jiǎng)績(jī)效評(píng)價(jià)原則

第三方小組堅(jiān)持“公平、公正、公開”原則。市、縣財(cái)政和農(nóng)牧部門通力協(xié)作，緊密配合，對(duì)納入補(bǔ)貼范圍內(nèi)的農(nóng)牧戶的草原承包面積及牧草種植情況等進(jìn)行嚴(yán)格審核。

1.3 評(píng)價(jià)方法

績(jī)效評(píng)價(jià)方法主要按照績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行，采取聽取匯報(bào)、查閱檔案資料、審核財(cái)務(wù)資金賬目、牧戶入戶調(diào)查、討論交流等方法進(jìn)行。第三方評(píng)估小組工作流程見圖1。

圖1 第三方評(píng)估流程圖

1.4 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要由政策落實(shí)、草原生態(tài)、畜牧業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)牧民生活四部分組成。政策落實(shí)由基礎(chǔ)工作、草畜平衡、畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)及產(chǎn)業(yè)融合、政策落實(shí)認(rèn)知四部分組成，共涉及撥付省級(jí)財(cái)政資金情況、實(shí)施方案制定情況等22項(xiàng)具體量化評(píng)價(jià)指標(biāo)；草原生態(tài)由植被變化、生態(tài)恢復(fù)牧戶感知兩部分組成，共涉及草原植物種類、天然草原生產(chǎn)力等8項(xiàng)具體量化評(píng)價(jià)指標(biāo)；畜牧業(yè)生產(chǎn)由產(chǎn)業(yè)政策和生產(chǎn)條件、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)方式、生產(chǎn)能力、組織化和規(guī)模化四部分組成，共涉及草原畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整等11項(xiàng)具體量化評(píng)價(jià)指標(biāo)；農(nóng)牧民生活由收入與支出、生活條件、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移三部分組成，共涉及收入水平及結(jié)構(gòu)、支出水平及結(jié)構(gòu)等4項(xiàng)具體量化評(píng)價(jià)指標(biāo)，另外包括培訓(xùn)宣傳、檔案資料在內(nèi)的其他內(nèi)容，共涉及培訓(xùn)宣傳情況、檔案資料整理等3項(xiàng)具體量化評(píng)價(jià)指標(biāo)。具體評(píng)價(jià)指標(biāo)2017年度青海省草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策績(jī)效實(shí)施情況第三方評(píng)估評(píng)分表進(jìn)行。

2 西寧市草原補(bǔ)獎(jiǎng)績(jī)效評(píng)估情況

根據(jù)省農(nóng)牧廳、省財(cái)政廳《關(guān)于做好草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策落實(shí)工作的通知》（青農(nóng)財(cái)〔2017〕159號(hào)），嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家和省上草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，精心組織，強(qiáng)化措施，全面完成各項(xiàng)工作。

2.1 組織實(shí)施情況核定

西寧市結(jié)合工作實(shí)際制定實(shí)施了一系列方案、辦法，各縣也根據(jù)要求及時(shí)制定了本縣落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的實(shí)施方案，并報(bào)市局備案。各縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策的責(zé)任主體，實(shí)行了主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)、相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制。西寧市新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制工作涉及大通縣、湟中縣和湟源縣，全市38.4萬(wàn)公頃可利用草原進(jìn)行草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，每667 m2草原每年獎(jiǎng)勵(lì)2.5元，每年獎(jiǎng)勵(lì)1 440.17萬(wàn)元；2017年草原獎(jiǎng)補(bǔ)績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)資金為1500萬(wàn)元，其中，市本級(jí)145萬(wàn)元、大通縣340萬(wàn)元、湟中縣675萬(wàn)元、湟源縣340萬(wàn)元。

2.2 基礎(chǔ)工作核定情況

1）西寧市基本草原劃定情況。三縣根據(jù)基本草原劃定工作方法及程序，完成了基本草原劃定工作，基本草原面積占可利用草原面積的100%，形成了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）1∶50000基本草原類型劃定圖，縣級(jí)1∶100000的基本草原類型劃定圖。發(fā)放草原承包證和使用權(quán)證，并形成草山承包成果圖，實(shí)行基本草原保護(hù)制度、草畜平衡制度，完成基本草原和草畜平衡區(qū)定位上圖，完善規(guī)范檔案管理。

2）西寧市草原執(zhí)法監(jiān)督管理工作。①加強(qiáng)草原防火工作，②加強(qiáng)野生植物保護(hù)工作，③加強(qiáng)臨時(shí)證占用監(jiān)督檢查，④對(duì)載畜量進(jìn)行核查，全市理論載畜量

2 112 655羊單位，其中，大通縣載畜量792 035羊單位、湟中縣載畜量776 085羊單位、湟源縣載畜量544 535羊單位。

3）西寧市電子檔案錄入工作。按時(shí)完成補(bǔ)獎(jiǎng)信息管理系統(tǒng)170 083戶農(nóng)牧戶信息錄入上報(bào)工作，錄入、審核和發(fā)放均為100%。

4）西寧市培訓(xùn)和宣傳工作。2017年，全市共舉辦培訓(xùn)班54次23期，培訓(xùn)3 737人次。

5）西寧市獎(jiǎng)勵(lì)資金發(fā)放工作。西寧市嚴(yán)格落實(shí)草畜平衡管理制度，通過對(duì)牧戶草原承包農(nóng)牧戶相關(guān)信息調(diào)查審核、資金公示后，全部以“一卡通”方式發(fā)放落實(shí)草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)資金共1440.17萬(wàn)元，并錄入補(bǔ)獎(jiǎng)信息管理系統(tǒng)[2]。

6）西寧市草原生態(tài)管護(hù)員管理工作。西寧市三縣共聘用草原生態(tài)管護(hù)員115名，西寧市各縣草原生態(tài)管護(hù)員工資實(shí)行“基本工資+績(jī)效工資”制度，年末按《西寧市草原管護(hù)員考核管理辦法》對(duì)115名草原生態(tài)管護(hù)員進(jìn)行績(jī)效考核，通過績(jī)效成績(jī)發(fā)放績(jī)效工資。

7）西寧市飼草種植工作。2017年省級(jí)財(cái)政下達(dá)的草原補(bǔ)獎(jiǎng)績(jī)效資金1 500萬(wàn)元，主要進(jìn)行飼草基地建設(shè)及貯草棚、青貯窖等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。種植飼草4.05萬(wàn)公頃，主要為燕麥、玉米、黑麥等優(yōu)良飼草。目前，西寧市共有2家草畜加工龍頭企業(yè)，①西寧富農(nóng)草業(yè)生物開發(fā)有限公司，主要開展“草種植加工、良種加工、市場(chǎng)銷售于一體”的現(xiàn)代化農(nóng)牧業(yè)循環(huán)發(fā)展模式，企業(yè)將帶動(dòng)1 500余戶，戶均增收5 000元以上。②青海三江一力農(nóng)業(yè)集團(tuán)有限公司，主要開展“飼草種植加工、肉牛養(yǎng)殖、有機(jī)肥加工、牛羊屠宰加工、品牌運(yùn)營(yíng)銷售于一體”的現(xiàn)代化農(nóng)牧業(yè)循環(huán)發(fā)展模式，帶動(dòng)2 500余戶，戶均增收7 000元以上。

2.3 草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金情況核定

青海省財(cái)政廳《關(guān)于下達(dá)2017年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金的通知》（青財(cái)農(nóng)字〔2017〕448號(hào)），下達(dá)西寧市草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)資金1440.17萬(wàn)元，其中大通縣625.17萬(wàn)元、湟中縣485萬(wàn)元、湟源縣330萬(wàn)元，此項(xiàng)資金切塊撥付到縣，2017年省級(jí)財(cái)政下達(dá)草原補(bǔ)獎(jiǎng)績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)資金

1 500萬(wàn)元，其中，市本級(jí)145萬(wàn)元、大通縣340萬(wàn)元、湟中縣675萬(wàn)元、湟源縣340萬(wàn)元，此項(xiàng)資金切塊撥付到縣。

第三方評(píng)估小組根據(jù)以上信息，對(duì)西寧市2017年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金進(jìn)行草原農(nóng)牧戶信息調(diào)查審核，資金全部以“一卡通”的方式發(fā)放落實(shí)。2017年，省級(jí)財(cái)政下達(dá)草原補(bǔ)獎(jiǎng)績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)資金1 500萬(wàn)元，主要用于五個(gè)方面。1）高標(biāo)準(zhǔn)飼草種植640萬(wàn)元，其中，大通縣160萬(wàn)元、湟中縣320萬(wàn)元、湟源縣160萬(wàn)元。2）燕麥良種繁育基地建設(shè)75萬(wàn)元（湟中縣）。3）貯草棚建設(shè)400萬(wàn)元，其中，大通縣120萬(wàn)元、湟中縣160萬(wàn)元、湟源縣120萬(wàn)元。4）青貯窖建設(shè)240萬(wàn)元，其中，大通縣60萬(wàn)元、湟中縣120萬(wàn)元、湟源縣60萬(wàn)元。5）市本級(jí)145萬(wàn)元，按草原面積下達(dá)到三縣農(nóng)牧局。

3 結(jié)論

經(jīng)第三方評(píng)估小組對(duì)西寧市草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策績(jī)效評(píng)價(jià)分析，大通縣得91分、湟中縣得93分、湟源縣得91分，西寧市整體得分92分。西寧市通過草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)現(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益三結(jié)合。

西寧市獎(jiǎng)補(bǔ)實(shí)施后，實(shí)行草畜平衡制度，使草場(chǎng)得到了休養(yǎng)生息，草場(chǎng)生態(tài)惡性循環(huán)的局面得到了有效遏制，植被蓋度、高度、產(chǎn)量明顯增加。經(jīng)監(jiān)測(cè)，近幾年來(lái)由于后續(xù)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)，使飼料產(chǎn)業(yè)和設(shè)施畜牧業(yè)迅速發(fā)展，極大地減輕了放牧對(duì)草場(chǎng)帶來(lái)的壓力，植被逐漸恢復(fù)，優(yōu)良牧草的比例逐步增加。每年災(zāi)害性氣候的次數(shù)、天數(shù)明顯降低。但2017年由于干旱高溫缺雨等氣候影響，西寧市溫性草原類、高寒草甸類、山地草甸類、溫性荒漠草原類草原等各類草地單位面積總產(chǎn)草量4 150.38kg·hm-2，

單位面積總可食產(chǎn)草量3 623.93 kg·hm-2。近年來(lái)，通過實(shí)施國(guó)家一系列富農(nóng)強(qiáng)家政策，廣大農(nóng)民收入不斷提高，2016年農(nóng)村常住居民人均可支配收入9678元，增長(zhǎng)9.2%，工資性收入、經(jīng)營(yíng)凈收入、財(cái)產(chǎn)凈收入、轉(zhuǎn)移凈收入分別占49.08%、20.13%、4.71%和26.08%。堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，全市已有80個(gè)貧困村退出，8 219戶、27 516人脫貧。草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施后，畜牧業(yè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)和配套政策不斷延伸和擴(kuò)展，農(nóng)牧民思想觀念和生產(chǎn)方式由靠天養(yǎng)畜的粗放式向“種草養(yǎng)畜、以草定畜”的設(shè)施畜牧業(yè)、生態(tài)畜牧業(yè)方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)村分散居住的農(nóng)民逐漸向公共設(shè)施齊全、文化教育衛(wèi)生良好、交通通訊方便的城鎮(zhèn)集中區(qū)居住，生產(chǎn)生活結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化。

第三方評(píng)估小組在工作的過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。1）個(gè)別縣鄉(xiāng)政府監(jiān)管不到位，禁牧和草畜平衡制度落實(shí)不徹底，草原管護(hù)員履職盡責(zé)不夠。2）農(nóng)區(qū)農(nóng)戶多，農(nóng)戶信息核對(duì)任務(wù)重，對(duì)草畜平衡資金發(fā)放造成一定困難。3）補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效管理辦法、生態(tài)保護(hù)建設(shè)、草產(chǎn)業(yè)發(fā)展、后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育等辦法措施仍需完善。

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（責(zé)任編輯：劉昀）