付兵

摘 要：我國本土社會組織面臨著政府及社會公眾認(rèn)同度低、法律法規(guī)不健全、管理體制不完善、專業(yè)服務(wù)能力不高、政府支持力度不夠等諸多問題，這些問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了本土社會組織的可持續(xù)發(fā)展。實現(xiàn)本土社會組織的可持續(xù)發(fā)展，首先要加強思想建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府及社會公眾的思想觀念，提高對本土社會組織的認(rèn)同；其次要加強制度建設(shè)，建立與完善本土社會組織的管理與服務(wù)體制，為本土社會組織創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境；再次要加強能力建設(shè)，規(guī)范本土社會組織運行，全面提升其專業(yè)服務(wù)能力。

關(guān)鍵詞：本土社會組織；可持續(xù)發(fā)展；思想建設(shè)；制度建設(shè)；能力建設(shè)

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.01.018

[中圖分類號]D632.9 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-0339（2018）01-0089-05

當(dāng)前，對社會組織的定義較多，大多數(shù)學(xué)者比較認(rèn)同社會組織是指有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團[1]。本文探討的本土社會組織是指除國外社會組織及分支機構(gòu)之外的，由中國民間力量自發(fā)成立的，致力于公共服務(wù)與公益事業(yè)的民間組織。本土社會組織具備非政府性、非營利性、相對獨立性、自愿性、非政黨性和非宗教性等六大特性，其相對獨立性不僅表現(xiàn)為獨立于政府系統(tǒng)，也表現(xiàn)為獨立于國外社會組織及其分支機構(gòu)，即無論在人、財、物及運行上都獨立于政府與國外社會組織。

截至2017年12月，全國依法登記的社會組織有75.5323萬個，其中社會團體35.2萬個，民辦非企業(yè)單位39.7萬個，基金會6 323個，從業(yè)人員達800余萬人。據(jù)有關(guān)專家學(xué)者保守估計，我國未登記的社會組織達300余萬個，這其中絕大部分是本土社會組織[2]。數(shù)量龐大的本土社會組織承擔(dān)了大量公共服務(wù)與社會管理的職能，對經(jīng)濟社會的發(fā)展發(fā)揮著不可替代的作用。但是，我國本土社會組織還面臨著管理體制不完善、法律法規(guī)不健全、資金供應(yīng)不穩(wěn)定、社會認(rèn)同度低、社會服務(wù)能力不高等諸多問題，這些問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了本土社會組織的可持續(xù)發(fā)展。促進本土社會組織可持續(xù)發(fā)展，不僅是應(yīng)對社會問題、促進社會和諧的基礎(chǔ)工程，也是加強社會管理創(chuàng)新、提升社會自治能力的重要條件，是值得研究的重大問題。

一、思想建設(shè)：增強政府及社會公眾對本土社會組織的認(rèn)同

當(dāng)前，我國本土社會組織面臨的一大困境就是政府和社會公眾對其認(rèn)同度還比較低。加強思想建設(shè)，獲得政府及社會公眾的認(rèn)同是本土社會組織可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。

（一）轉(zhuǎn)變政府的思想觀念

1. 加強地方政府負責(zé)人的教育培訓(xùn)力度。處于權(quán)力中心的各級政府領(lǐng)導(dǎo)在社會政策的制定過程中具有不同程度的個人權(quán)力空間，這使得他們能夠?qū)ι鐣叩姆较?、水平和發(fā)展速度等方面產(chǎn)生很大的影響。政府職能部門及其負責(zé)人在社會政策制定過程中也會發(fā)揮很大的作用，他們在其主管的領(lǐng)域中負責(zé)收集有關(guān)信息、評價社會需要和社會問題的嚴(yán)重程度，提出相關(guān)的政策議題等[3]。為此，政府領(lǐng)導(dǎo)和職能部門負責(zé)人對一項社會政策能否有效實施產(chǎn)生著重要影響。要轉(zhuǎn)變政府的思想觀念，首先就要轉(zhuǎn)變各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)及職能部門負責(zé)人的思想觀念，為政府完善與落實本土社會組織發(fā)展政策奠定良好的思想基礎(chǔ)。通過黨校、行政學(xué)院、黨委中心組學(xué)習(xí)及其他有效途徑，加強對各級地方政府負責(zé)人的教育培訓(xùn)，讓他們充分認(rèn)識到社會組織對于加強和改進社會治理、應(yīng)對社會問題、增強社會活力等方面的重要功能。只有在價值觀念上認(rèn)同了本土社會組織的重要社會功能，才有培育與發(fā)展本土社會組織的動力。

2. 把培育與發(fā)展本土社會組織納入地方政府績效考核體系?？冃Э己梭w系是地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展的指揮棒，會直接影響地方經(jīng)濟社會發(fā)展政策。按照新發(fā)展理念的要求，改變唯GDP的績效考核指標(biāo)，堅持經(jīng)濟建設(shè)與社會建設(shè)并重的績效考核，進而促進各級地方政府轉(zhuǎn)變思想觀念。

（二）增強社會公眾對本土社會組織的認(rèn)同

1. 充分利用媒體進行廣泛的宣傳?？梢远ㄆ谠谥髁髌诳㈦s志、網(wǎng)站、廣播電視上進行宣傳，深入介紹本土社會組織在現(xiàn)代社會建設(shè)中的地位與功能，及時報道本土社會組織參與社會建設(shè)的鮮活案例，以此提高本土社會組織的社會公眾的知曉度和認(rèn)同度。

2. 充分發(fā)揮課堂教學(xué)的作用。把本土社會組織及其發(fā)展的理論納入學(xué)校公民素質(zhì)課堂教學(xué)中，讓學(xué)生認(rèn)識到本土社會組織的重要功能，通過他們將這些價值觀傳播給更多的人。

3. 大力培養(yǎng)社會組織管理專業(yè)人才。培育大量的專業(yè)人才，不僅有助于實現(xiàn)本土社會組織科學(xué)管理，也有助于增強社會公眾對本土社會組織的認(rèn)同。

4. 加強對社區(qū)的宣講力度。可把培育與發(fā)展社會組織作為一項重要的經(jīng)濟社會發(fā)展政策在社區(qū)中進行廣泛宣傳，提高本土社會組織在社區(qū)居民中的知曉度和認(rèn)同度。要加強對社區(qū)“兩委”干部、社區(qū)黨員、社區(qū)居民代表等人士的教育培訓(xùn)力度，通過強有力的培訓(xùn)，增強他們對本土社會組織的了解與認(rèn)同。

二、制度建設(shè)：營造本土社會組織良好的發(fā)展環(huán)境

通過制定科學(xué)合理的制度，規(guī)范本土社會組織的服務(wù)領(lǐng)域、活動空間和運作方式，創(chuàng)新本土社會組織管理的體制機制，為本土社會組織發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

（一）完善社會組織的法律法規(guī)體系

1. 在憲法中明確本土社會組織的法律地位。應(yīng)在憲法中明確社會組織的基本性質(zhì)、政治地位和法律地位；對社會組織與政府、企業(yè)之間的關(guān)系作原則性的規(guī)定[4]。這是關(guān)系本土社會組織能否順利取得合法身份的法律基礎(chǔ)，是確保本土社會組織可持續(xù)發(fā)展的重要前提。

2. 制定社會組織的基本法律。目前，對于社會組織管理的法規(guī)，在國家層面主要是國務(wù)院頒布的《基金會管理條例》《社團登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》三個行政法規(guī)。這三個行政法規(guī)都是20世紀(jì)90年代制定的，已不適應(yīng)社會組織發(fā)展面臨的新形勢和新問題。為此，有必要由全國人大制定一部社會組織的基本法律，對社會組織設(shè)立、運行、管理和監(jiān)督等若干問題進行全面規(guī)范。

3. 完善社會組織的配套法律法規(guī)。一方面，盡快建立與完善社會組織的專項法律法規(guī)。社會組織的管理、發(fā)展、監(jiān)督等是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，一些重大問題如政府購買社會組織的服務(wù)、資金審計等需要專項法律法規(guī)加以規(guī)范。另一方面，各地方政府應(yīng)建立與完善和社會組織管理、發(fā)展相配套的法規(guī)，使對社會組織的管理、服務(wù)與監(jiān)督更具針對性和可操作性。同時，科學(xué)的法律法規(guī)體系要體現(xiàn)對社會組織的鼓勵、引導(dǎo)與服務(wù)。

（二）創(chuàng)新社會組織的管理體制

1. 實施登記備案管理制度。在一些經(jīng)濟社會發(fā)展條件較好的地區(qū)實施社會組織的登記備案管理制度，其基本思路是符合登記條件的社會組織可以直接到民政部門登記并獲得獨立法人資格；對于不具備登記條件的社會組織，只要有規(guī)范的名稱、組織機構(gòu)、與業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的工作人員、規(guī)范的章程和固定的場所這些基本條件就可以到民政部門去備案，備案后也可以開展活動。備案后的社會組織達到登記條件的再去民政部門登記取得獨立法人資格[5]。登記備案制使得很多社會組織獲得開展活動的機會，為社會組織的發(fā)展提供最為基礎(chǔ)性的制度保障。登記備案制度的另一個創(chuàng)新點就是把社會組織的業(yè)務(wù)主管單位（掛靠單位）轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，登記機關(guān)（民政部門）轉(zhuǎn)變?yōu)橹鞴軝C關(guān)，強化民政部門在管理、監(jiān)督與服務(wù)社會組織過程中的主導(dǎo)性地位，從而解決多頭管理、相互推諉、職責(zé)不清的問題。

2. 建立統(tǒng)一高效的管理機構(gòu)。首先，要確立登記管理機關(guān)（民政部門）為主、業(yè)務(wù)指導(dǎo)機構(gòu)為輔的管理體制。把原來業(yè)務(wù)主管機構(gòu)的監(jiān)督管理職能剝離給登記管理機關(guān)（民政部門），避免多頭管理導(dǎo)致無人管理的局面。其次，要給主管機構(gòu)配備足夠的資源。實施登記備案管理體制后，登記管理機關(guān)（民政部門）承接了原業(yè)務(wù)主管單位的一些監(jiān)督管理職能，工作任務(wù)大大增加，這就需要給各級管理機構(gòu)配備充足的人、財、物，使其管理職能得以有效發(fā)揮。

（三）建立健全監(jiān)督制度

1. 加強黨對本土社會組織的領(lǐng)導(dǎo)。本土社會組織數(shù)量龐大、從業(yè)人員多，是黨在新時期鞏固和擴大執(zhí)政基礎(chǔ)十分重要的陣地。對本土社會組織的監(jiān)管，首要的是要確保本土社會組織的社會主義發(fā)展方向。為此，加強本土社會組織的黨建工作顯得十分重要。一是要在本土社會組織中建立黨組織，實現(xiàn)黨組織在本土社會組織中的全覆蓋。二是要加強本土社會組織黨建工作的創(chuàng)新。本土社會組織服務(wù)的領(lǐng)域廣泛、機構(gòu)靈活，可采用分類管理的原則，對不同類型的本土社會組織采取不同的方式來加強黨建工作。要在資金、場地、人員上給予一定的資助，在業(yè)務(wù)上給予充分的指導(dǎo)，幫助本土社會組織有效開展黨建工作，把黨建工作情況作為本土社會組織資格審核、資質(zhì)評定的重要指標(biāo)。

2. 建立多層次的監(jiān)督體系。一是要明確民政部門擔(dān)負主要的監(jiān)督職責(zé)。實施登記備案制度后，民政部門將集管理與監(jiān)督職責(zé)于一身，是主體性的監(jiān)督力量，要在本土社會組織的設(shè)立、變更、資質(zhì)審核、懲獎、日常業(yè)務(wù)活動開展等方面進行有效的監(jiān)督與管理，確保社會組織在合法的范圍內(nèi)開展活動。二是審計部門要切實發(fā)揮監(jiān)督審計職能。本土社會組織的資金一部分來源于政府的支持，審計部門要擔(dān)負起這部分資金的審計職責(zé)，確保其資金的合法有效使用。另外，部分本土社會組織會接受一些境外機構(gòu)的資助，審計部門要嚴(yán)格把控這部分資金的流向和使用途徑，從資金來源和用途上加強監(jiān)督。三是要發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門的監(jiān)督作用。業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門除了指導(dǎo)本土社會組織業(yè)務(wù)活動外，還要負責(zé)其日常運行情況和重大事項的信息報送工作，協(xié)助民政部門搞好監(jiān)督。四是街道辦要擔(dān)負起應(yīng)有的監(jiān)督職責(zé)。街道辦應(yīng)該發(fā)揮與本土社會組織接觸最頻繁、聯(lián)系最直接的優(yōu)勢，主動與轄區(qū)內(nèi)的本土社會組織聯(lián)系，動態(tài)監(jiān)督社會組織的日常運行。五是發(fā)揮社會力量的監(jiān)督作用。要加強宣傳輿論引導(dǎo)，充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。建立健全本土社會組織信息公開制度，定期向社會公布其財務(wù)收支、項目運行等基本信息，自覺接受社會公眾的監(jiān)督。

三、能力建設(shè)：增強本土社會組織可持續(xù)發(fā)展的動力

（一）建立多元的資金投入機制

資金是本土社會組織運行的核心資源。當(dāng)前我國本土社會組織發(fā)展動力不足的重要原因就是缺乏穩(wěn)定而充足的資金保障。為此，建立多元而穩(wěn)定的資金投入機制對本土社會組織的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

1. 政府要承擔(dān)資金投入的主要責(zé)任。政府給予本土社會組織的資金支持，是政府履行社會管理職責(zé)的內(nèi)在要求。各級政府應(yīng)把培育與發(fā)展本土社會組織納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，把對本土社會組織的資金投入納入財政預(yù)算，使政府的資金投入制度化，確保本土社會組織得到穩(wěn)定的資金來源。另外，各級政府應(yīng)加大資金投入力度，并根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平逐步提高資金投入水平，確保本土社會組織的基礎(chǔ)性能力得以提升。

2. 建立社會捐贈的激勵機制。當(dāng)前，公眾對社會公益事業(yè)重要性的認(rèn)識程度、投身社會公益的責(zé)任感都還有待提高，個人對本土社會組織的捐贈還十分有限，這就需要政府建立相應(yīng)的激勵機制，增強社會公眾捐贈的責(zé)任意識。第一，進行有效的宣傳教育，增強社會公眾的捐贈積極性。第二，建立健全社會捐贈激勵辦法，使捐贈者能得到應(yīng)有的精神獎勵和相應(yīng)的社會聲譽，提高社會捐贈的積極性。第三，積極發(fā)動企業(yè)捐贈。對于非公有制企業(yè)，可以通過適當(dāng)?shù)亩愂?、政策等?yōu)惠形式，激勵它們贊助本土社會組織；對于國有企業(yè)，可規(guī)定將其利潤的適當(dāng)部分作為對本土社會組織的贊助。

3. 規(guī)范基金會的發(fā)展。許多基金會成立目的就是資助社會組織的發(fā)展。目前我國很多本土社會組織都以項目申請的方式從基金會那里得到了大量的資金支持。為此，規(guī)范基金會的運行是解決本土社會組織資金短缺的重要渠道。

（二）大力加強人才隊伍建設(shè)

1. 為本土社會組織培養(yǎng)大批高素質(zhì)專業(yè)性人才。目前，本土社會組織面臨的一大困境就是其從業(yè)人員學(xué)歷不高、專業(yè)性不強。政府應(yīng)鼓勵高校開設(shè)社會工作、社會管理、非營利組織管理等專業(yè)并適當(dāng)擴大招生規(guī)模，為本土社會組織培養(yǎng)更多專業(yè)人才。另外，要把“社會公益事業(yè)發(fā)展”“社會組織及其在中國的發(fā)展”等專題納入公民意識教育課程中來，以增強當(dāng)代大學(xué)生投身社會公益事業(yè)的積極性和主動性。同時，加強對本土社會組織從業(yè)人員的教育培訓(xùn)力度，以提高他們的專業(yè)技能。

2. 建立健全待遇保障、晉升與流動機制。一是為本土社會組織從業(yè)人員提供完善的社會保障。由于收入待遇低、職業(yè)發(fā)展空間有限、流動性較強等諸多原因，很多本土社會組織很難留住高素質(zhì)人才。政府應(yīng)從政策層面來解決這個問題，給他們提供比較完善的社會保障，以解除他們的后顧之憂。二是建立本土社會組織工作人員正常的晉升及流動機制。探索建立相應(yīng)的體制機制，如本土社會組織從業(yè)人員到達一定服務(wù)年限后，他們在參加公務(wù)員錄用考試、事業(yè)單位聘用考試時可享受適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策；規(guī)定機關(guān)事業(yè)單位及國企的業(yè)務(wù)骨干到本土社會組織工作一定年限后可享受加薪、提干等優(yōu)惠政策，通過政策引導(dǎo)實現(xiàn)本土社會組織和機關(guān)企事業(yè)單位的人才互動。三是健全本土社會組織從業(yè)人員的榮譽制度。如給長期在本土社會組織工作的人員頒發(fā)榮譽獎?wù)拢麄儜{這些榮譽獎?wù)驴梢詿o償或低償享受某些基本公共服務(wù)，其子女在入學(xué)、就業(yè)等方面可以享受適當(dāng)優(yōu)惠政策等。

3. 建立高素質(zhì)的志愿者隊伍。一是通過法律法規(guī)與政策引導(dǎo)更多公民從事志愿者服務(wù)?？赏ㄟ^立法的形式，規(guī)定從事一定工作量的志愿服務(wù)作為大中專學(xué)生畢業(yè)的必備條件；把從事志愿服務(wù)作為學(xué)生評優(yōu)、入黨（團）、選調(diào)生選拔、獎學(xué)金評定的重要條件；在學(xué)校（特別是大學(xué)）設(shè)立社會公益服務(wù)獎項，對積極從事志愿服務(wù)并有一定社會影響的個人授予榮譽稱號；建立健全黨員從事志愿者服務(wù)的體制機制，要求每個共產(chǎn)黨員都必須定期到社區(qū)或公益機構(gòu)從事志愿服務(wù)等。通過法律法規(guī)與政策的引導(dǎo)，全面提升社會公眾從事志愿服務(wù)的積極性和主動性。二是強化對志愿者的專業(yè)化管理。首先，要做好志愿者的招募和挑選工作。通過這個環(huán)節(jié)把那些社會責(zé)任感強、綜合素質(zhì)高的志愿者招募進來，同時還要建立不合格志愿者的退出機制。其次，要做好志愿者的教育與培訓(xùn)工作。本土社會組織應(yīng)該根據(jù)機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍或服務(wù)項目的要求，加強對志愿者權(quán)利與義務(wù)、服務(wù)技能等方面的教育與培訓(xùn)，提升志愿者的專業(yè)化水平。

（三）構(gòu)建本土社會組織的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)

1. 加強本土社會組織的戰(zhàn)略管理。本土社會組織要明確使命、目標(biāo)與主要業(yè)務(wù)，明確文化與價值理念，分析自身的內(nèi)在能力與外部環(huán)境，進行戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實施、戰(zhàn)略評估等，加強戰(zhàn)略管理，這是本土社會組織得以長遠發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

2. 加強本土社會組織的人力資源管理。對本土社會組織的人力資源管理，要借鑒國內(nèi)外公信力強、社會影響大的社會組織的經(jīng)驗，激發(fā)內(nèi)部工作人員的活力與潛能。

3. 建立科學(xué)的財務(wù)制度。建立科學(xué)的財務(wù)管理制度，合理利用資金，是本土社會組織應(yīng)對資金不足、進一步激發(fā)活力的重要手段。

4. 加強營銷管理。為提高競爭力，本土社會組織有必要像企業(yè)那樣進行營銷管理，以提升自身的知名度和服務(wù)的競爭力，贏得政府及社會公眾的認(rèn)同。通過專業(yè)化的內(nèi)部治理，全面提升本土社會組織的服務(wù)能力與社會公信力，這是其實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求[6]。

（四）創(chuàng)新本土社會組織的運行方式

在政府財力有限和社會捐贈缺乏的情況下，創(chuàng)新組織運行方式、增強自我發(fā)展能力是本土社會組織實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。在組織運行方式的變革上，社會企業(yè)值得借鑒。

用通俗的話來講，社會企業(yè)用商業(yè)化的方式來運營，所得盈利不用于股東分紅，而主要用于解決社會問題和維持企業(yè)再運轉(zhuǎn)[7]。借鑒國際經(jīng)驗，我國社會企業(yè)可以考慮從組織目標(biāo)、收入來源、利潤分配、資產(chǎn)處置、治理結(jié)構(gòu)等五個維度進行認(rèn)定：在組織目標(biāo)上，社會企業(yè)的首要目的是以社會弱勢群體如失業(yè)者、老年人、低收入者、殘疾人、智障者等為服務(wù)對象；在收入來源上，主要收入來自于商品或服務(wù)的銷售及貿(mào)易，而不是政府撥款或社會捐款；在利潤分配上，除允許少量利潤可以分配以外，絕大部分利潤應(yīng)用于社會目的和擴大再生產(chǎn)；在資產(chǎn)處置上，在注銷清算財產(chǎn)時，投資人不能收回資產(chǎn)，而應(yīng)轉(zhuǎn)交給其它社會企業(yè)或慈善組織；在治理結(jié)構(gòu)上，遵循民主治理的原則，出資人不能獨斷決策，應(yīng)征求利益相關(guān)方的意見[8]。

社會企業(yè)以發(fā)展社會公益事業(yè)、應(yīng)對社會問題為目標(biāo)，這與公益組織的目標(biāo)是一致的。此外，社會企業(yè)還有其獨特的優(yōu)勢，如社會企業(yè)采用市場化機制運作，可以大大提高服務(wù)的質(zhì)量與效率；社會企業(yè)通過向社會公眾提供低償?shù)氖召M服務(wù)來實現(xiàn)自負盈虧，既減輕了政府的財政負擔(dān)，也能保障其穩(wěn)定的資金來源。為此，本土社會組織要積極創(chuàng)造條件，嘗試組織運行方式的轉(zhuǎn)變，以社會企業(yè)的方式運作，這也是提升其自我發(fā)展能力的有效途徑。

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責(zé)任編輯：韋夢琦