趙志宇

摘 要：基層協(xié)商民主是社會主義協(xié)商民主的重要組成部分。機制不健全在相當程度上已成為當前基層協(xié)商民主深入發(fā)展的制約因素。因此，要大力推動和構建基層協(xié)商民主的運行機制，加強基層協(xié)商民主制度建設，形成完整的參與機制，從而保證人民群眾廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c各種日常政治生活和民主決策。

關鍵詞：基層協(xié)商民主；機制構建；路徑

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.01.009

[中圖分類號]D621 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-0339（2018）01-0045-05

黨的十九大報告明確指出：“協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商?！盵1]中國基層協(xié)商民主是社會主義協(xié)商民主最為廣泛的實踐活動，是社會主義民主制度建設的重要組成部分。其核心和本質(zhì)是指在黨的領導下，人民群眾通過自由、平等、公開的形式，就基層社會公共事務展開理性商討與公開審議，最終達成共識的決策和治理模式。在當前中國社會，“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商”[2]。改革開放以來，伴隨著社會主義民主制度的不斷發(fā)展和完善，中國基層協(xié)商民主在推進過程中摸索出很多實踐形式，并取得了重要成果，但也存在一些問題，主要表現(xiàn)為：一些地區(qū)的民主協(xié)商流于形式，協(xié)商中存在非理性參與現(xiàn)象，協(xié)商主體選擇的不平等、協(xié)商結(jié)果沒有得到足夠的重視、基層協(xié)商民主難以發(fā)揮作用等。造成這些問題的原因盡管是多方面的，但最根本還在于缺乏完善的協(xié)商民主機制。機制不健全在相當程度上已經(jīng)成為制約基層協(xié)商民主深入發(fā)展的重要原因。因此，探索構建適合中國國情的基層協(xié)商民主機制，是當前中國基層社會發(fā)展協(xié)商民主亟待解決的重要課題。

一、完善參與機制

參與是協(xié)商民主的本質(zhì)特征，廣大基層群眾的參與度是衡量基層協(xié)商民主發(fā)展水平的重要標志。人民是否真正享有民主權利，不僅要看人民是否在選舉時有投票的權利，“也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權利；不僅要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利”[2]。在實踐中，“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐”[2]。構建基層協(xié)商民主的參與機制，實質(zhì)上就是制定在協(xié)商過程中如何選擇協(xié)商主體的具體操作規(guī)范，從而使廣大基層民眾能廣泛、多渠道、全方位地參與到協(xié)商中。

（一）誰來參與協(xié)商

2015年2月，中共中央印發(fā)了《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》（以下簡稱“《意見》”）。《意見》指出，中國基層社會的協(xié)商，主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的協(xié)商；行政村、社區(qū)的協(xié)商；企事業(yè)單位的協(xié)商。根據(jù)《意見》中對中國基層協(xié)商類別的分類，在協(xié)商中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、行政村、社區(qū)企事業(yè)單位的決策層和管理層自然是協(xié)商的主體之一，此外還應包含居民代表、村民代表及企事業(yè)單位中的職工代表。上述均是基層社會治理或社會利益的相關方，當然是基層社會民主協(xié)商中固定主體。事實上，在實踐中還存在大量的動態(tài)主體，在選擇協(xié)商主體時應注意兩個方面。首先，要遵循客觀性和平等性的原則。所謂客觀性就是指選擇協(xié)商主體的目的是為了有效地開展協(xié)商，而不是根據(jù)主觀意愿隨意選擇。所謂平等性就是指在開展協(xié)商過程中，每個主體在民主協(xié)商過程中都平等地享有權利、履行義務，不能因社會政治資源占有度、受教育程度、經(jīng)濟基礎等不同而區(qū)別對待。其次，協(xié)商主體的選擇還需體現(xiàn)廣泛性和代表性，即參與協(xié)商者盡可能涵蓋所有的利益相關方。社會主義協(xié)商民主以人民群眾為重點，協(xié)商于決策之前和決策之中，既尊重多數(shù)人的意愿，又照顧少數(shù)人的合理要求，使這種廣泛商量的過程，成為實現(xiàn)人民當家作主的過程。在基層社會的民主協(xié)商過程中，要避免那種點綴式的協(xié)商，使廣大群眾真正參與到協(xié)商過程中，充分表達自己的利益訴求。所謂代表性，即在某種協(xié)商過程中由于涉及利益方人數(shù)眾多，不能使每個人都參與到協(xié)商中，必須從中選擇代表參與協(xié)商，這就要求代表選擇的科學性和合理性，避免隨意性和主觀性，特別是避免廣大民眾被代表。如中共彭州市委制定的《關于構建社會協(xié)商對話制度的意見（試行）》，提出建立鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、企（事）業(yè)單位三級協(xié)商對話平臺，這既展現(xiàn)了協(xié)商會成員的廣泛性和代表性，又實現(xiàn)了協(xié)商民主廣泛多層制度化的發(fā)展，更實現(xiàn)了與政治協(xié)商制度設計到縣為止的協(xié)商民主制度上的無縫銜接[3]。一些地方則由黨委和政府的名義出臺相關文件，對參與協(xié)商的人員構成作了明確規(guī)定。如中共余姚市委、余姚市人民政府頒布的《關于推進基層重大公共事務決策民主議事協(xié)商工作的指導意見》提出，應充分考慮議題事項的行蹤、利益相關、復雜程度和影響范圍，依法合理確定參與民主議事協(xié)商的對象，注重參與對象的廣泛性、代表性和結(jié)構的合理性、平衡性。在該指導意見中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道民主議事協(xié)商和行政村（社區(qū)）民主議事協(xié)商的參與對象作了非常細致的規(guī)定[4]。

（二）如何有效參與協(xié)商

開展基層協(xié)商民主應按照“協(xié)商于民”的思路，從根本上體現(xiàn)“協(xié)商為民”的根本要求。為了進一步提升參與主體水平，應創(chuàng)造條件不斷提升參與主體的政治認知能力與溝通能力，以保證協(xié)商的有效開展并達到預期的目標。首先，建立人民群眾參與的長效機制，讓參與成為一種常態(tài)。在基層協(xié)商民主的實踐過程中，一些地方已經(jīng)摸索出比較成熟的經(jīng)驗，如浙江諸暨的楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的“楓橋經(jīng)驗”，用制度和具體措施來規(guī)范和保證人民群眾的有效參與。其基本做法體現(xiàn)在三個方面，一是推行“三上三下”民主決策制度，即“一上一下”征集議題、“二上二下”醞釀論證、“三上三下”審議決定。二是推廣村規(guī)民約，目前全鎮(zhèn)所有村都已經(jīng)在制定村規(guī)民約，通過召開黨員大會，村民代表大會，廣泛征求意見。三是成立鄉(xiāng)賢參事會，積極發(fā)揮會員優(yōu)勢，建立對外合作和溝通平臺[4]。其次，應建立參與者培訓機制。參與者來自各行各業(yè)，并非都具備相關的知識和能力，這就要求組織參與者有必要組織好培訓工作，從而保證民主協(xié)商的成果[5]。

（三）如何確保理性參與協(xié)商

協(xié)商是一個整合意愿，尋求最大公約數(shù)的過程，這個最大公約數(shù)就是共同接受的規(guī)則。協(xié)商的目的在于最大程度地實現(xiàn)共同利益，而不是排斥不同利益，這也是協(xié)商民主的精髓所在。在參與協(xié)商的過程中，民眾享有參與民主協(xié)商權利的同時，必然要承擔相應的民主協(xié)商責任，權利總是與責任相伴隨。這就要通過相關的規(guī)定，使公民有序參與民主協(xié)商，避免非理性的無序參與。在民主協(xié)商過程中既要通過規(guī)則保障公眾的參與權利，又使得公眾參與能夠得到規(guī)范，避免了各種“參與危機”的出現(xiàn)。如在公共事務的協(xié)商中，政府的主張可能和公眾的訴求有著結(jié)構性的矛盾（如征地、拆遷、污染項目等），但是在操作層面，程序是惟一能達成一致的地方，因為一旦利害關系人同意了程序，無論結(jié)果如何，都必須接受所同意的程序帶來的結(jié)果。

二、建立回應機制

協(xié)商民主的核心在于實效。協(xié)商能否發(fā)揮應有作用、取得實效，關鍵是要解決好協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化問題。因此，建立完善的回應機制，對協(xié)商結(jié)果進行積極回應，是確保協(xié)商有效性的重要環(huán)節(jié)。在現(xiàn)有的制度條件下，民主協(xié)商本身還不具有法律效力。事實上，無論是從政策性還是現(xiàn)實性角度，基層民主協(xié)商都不可能替代人大代議民主的功能。實踐中經(jīng)常存在這樣的現(xiàn)象，“從基層協(xié)商民主的結(jié)果來看，往往是會開了、意見提了、成果報了、領導批了，但具體落實與否，誰也不知道”[6]。因此，應在制度設計上下工夫。為了避免協(xié)商流于形式，應建立必要的回應機制。

（一）明確回應主體，即誰來回應

在民主協(xié)商后，由各相關部門對協(xié)商中的意見進行必要的反饋和回應。只有通過這種反饋和回應，取得共識，才能保證民主協(xié)商的持續(xù)性。就基層社會的各種協(xié)商結(jié)果而言，應明確規(guī)定由哪一級政府、哪個部門或哪些人對協(xié)商結(jié)果進行回應。已經(jīng)達成共識的，將協(xié)商結(jié)果及時傳達給相關決策部門和群眾，形成上情下達、下情上報的交流機制，實現(xiàn)信息在不同群體之間的同質(zhì)共享。暫未達成共識的，由本級黨組織對各利益相關方做好解釋工作或進行正面引導教育。

（二）明確回應時間，即何時回應

明確規(guī)定在什么期限內(nèi)對協(xié)商結(jié)果必須作出回應。對協(xié)商結(jié)果的回應務必及時，否則造成協(xié)商達成的共識無法體現(xiàn)在社會公共事務和公共管理的決策中，甚至會因此引發(fā)社會沖突甚至是對抗性的群體性事件。

（三）明確回應方式，即以何種方式回應

應明確規(guī)定通過政府公告、新聞發(fā)布會、媒體公布、網(wǎng)絡信息或其他形式進行回應。

（四）如何保障回應的有效性

在回應的過程中，通過建立必要的保障機制，相應的回應渠道、回應規(guī)則、回應責任機制，從而避免走過場式的回應，使協(xié)商結(jié)果真正體現(xiàn)在決策中。

在實踐中，一些地方以黨委或政府的名義頒布相關文件，明確規(guī)定對協(xié)商結(jié)果的回應要求。省級層面，如中共山東省委辦公廳印發(fā)的《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》中關于協(xié)商成果的落實問題，明確規(guī)定：“協(xié)商后形成的建議案、視察報告、調(diào)研報告、政協(xié)信息、大會發(fā)言專報、重要提案摘報等成果，對黨委、政府集體研究或領導同志作出批示的，由黨委、政府督查機構和政協(xié)有關機構負責督促落實，并將結(jié)果書面反饋政協(xié)辦公室（廳）；對領導同志要求有關部門（單位）落實的，應將落實情況抄送政協(xié)辦公室（廳）。政協(xié)可通過組織專項視察、調(diào)研、座談、走訪或與黨委、政府督查機構聯(lián)合檢查等方式，及時跟蹤了解協(xié)商成果的采納、落實情況?！盵7]從而建立健全由黨委、政府督查機構向黨委、政府負責同志報告、向政協(xié)通報有關協(xié)商成果轉(zhuǎn)化落實情況的制度?？h級層面，如中共彭州市委文件規(guī)定，議題經(jīng)協(xié)商會議、議事會議協(xié)商，形成的共識要在會議結(jié)束后立即發(fā)布。

三、構建調(diào)解機制

在人類生活中，協(xié)商是一種常見溝通行為。其實質(zhì)就是以承認利益多元為前提條件，堅持求同存異的原則，主張利益相關方通過平等、理性的協(xié)商，在互動博弈中爭取達成某種共識，并把這種共識體現(xiàn)到社會公共事務的決策中。這種“協(xié)商”既源于社會實踐，又有自身特定的要求。在當代中國，基層社會公共事務涉及的直接利益相關者的廣度較大，利益相關度極高。利益越是重大，利益相關者越多，其協(xié)商過程越是復雜。因此必須構建利益調(diào)解機制，以更好地化解協(xié)商過程中因利益沖突造成的對立局面。

（一）如何選擇調(diào)解人或調(diào)解機構，以保證調(diào)解的中立性、客觀性及公正性

調(diào)解者的選擇是至關重要的，在現(xiàn)實的操作層面，調(diào)解者可以是利益相關方，也可以是利益中立者。由利益相關方充當調(diào)解者的優(yōu)勢是清楚利益的沖突所在，不足是會有特定的利益傾向，造成調(diào)解的可信度低；利益中立者的優(yōu)勢是不持有特定的利益傾向，調(diào)解的可信度高，不足是對利益的沖突點不甚明了，難以進行有針對性的調(diào)解。通過構建機制，則明確規(guī)定在何種情況下由利益相關方自行調(diào)解或由利益中立者參與調(diào)解。

（二）如何將調(diào)解機制確立為一種長效機制，并使這種機制具有穩(wěn)定性，不會因人而異、因人而廢

這種機制應明確規(guī)定，涉及基層社會事務協(xié)商的利益調(diào)解，包含協(xié)商中利益調(diào)解與協(xié)商后利益調(diào)解兩部分。前者是為了讓協(xié)商順利進行下去并能達成共識，后者在達成共識的背景下，更多的是對協(xié)商中利益受損較大者進行安撫，做好解釋工作并獲得理解，從而使這種共識能夠體現(xiàn)在實際中，在協(xié)商未果的情況下，通過利益調(diào)解，使協(xié)商能夠重新開啟，并最終達成共識。

四、健全保障機制

（一）堅定政治保障

政治保障是黨委政府從政策層面以規(guī)范性文件形式對協(xié)商民主作出的組織保障。目前最高層次的政治保障主要有中共十八大報告、十八屆三中全會公報、中共十九大報告、中共中央印發(fā)的《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》中關于健全社會主義協(xié)商民主制度與發(fā)展基層協(xié)商民主的論述。從地方層面來說，各級黨委先后出臺了關于協(xié)商民主的規(guī)范性文件。省級層面如中共四川省委印發(fā)《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的實施意見》；地市級層面如中共南安市委研究通過的《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的實施意見》， 重點加強政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會組織協(xié)商，努力構建多層次、全方位協(xié)商格局[8]。黨對協(xié)商民主的領導主要是通過制定正確的路線、方針、政策統(tǒng)籌全局， 堅持黨的領導是基層協(xié)商民主堅持正確政治方向的根本保證。

（二）健全制度保障

一是讓協(xié)商成為基層社會治理的新常態(tài)?；鶎訁f(xié)商民主的制度化要求其方式及其內(nèi)在運行機制是規(guī)范的、剛性的、長期的，既不因基層領導人的改變而改變、也不因為領導人的好惡而改變。通過制度保障，讓協(xié)商成為一種基層社會治理的“必需品”，這不僅是基層人民群眾參與社會事務與公共管理的重要途徑，而且是基層政府改善和提高社會治理水平的重要方式。二是基層協(xié)商民主的具體過程需要制度來規(guī)范、約束。協(xié)商是一個集體的行為過程，需要明確的協(xié)商規(guī)則來保證協(xié)商的順利進行。因此，在基層協(xié)商民主的制度建設中，要明確規(guī)定民主協(xié)商的程序、參與過程等，并進一步完善各級各類民主協(xié)商會議的程序、參與人員選拔制度、事先信息發(fā)布制度等。近年來，隨著基層協(xié)商民主的發(fā)展，制度性、規(guī)范性的文件也陸續(xù)頒布。2015年2月，中共中央印發(fā)《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，同年6月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》，這兩個文件成為指導全國各地推進協(xié)商民主發(fā)展的指導性文件，以此為契機，全國多個省份先后出臺了相關文件，如浙江省在2015年頒布了《中共浙江省委關于加強社會主義協(xié)商民主建設的實施意見》，對協(xié)商民主工作的原則、程序等進行了規(guī)范；2017年3月，中共四川省委印發(fā)了《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的實施意見》，規(guī)定：“要建立黨委統(tǒng)一領導、各方分工負責、公眾積極參與的領導體制和工作機制，確保協(xié)商依法開展、有序開展，防止議而不決、決而不行。”[9]

（三）完善法制保障

“法制保障是指國家以法律法規(guī)作出專門規(guī)定，并以國家強制力保證實施的保障協(xié)商民主的制度”[10]。協(xié)商民主的有序運行還需要通過法律法規(guī)明確協(xié)商民主的基本內(nèi)容、基本形式、基本程序等，因此要通過完善立法、公正司法、有效執(zhí)法等措施，為基層協(xié)商民主的開展提供堅實、有效的法制保障。要使基層協(xié)商民主制度得到強有力的保障，就必須將有關協(xié)商民主的各項制度納入國家法律體系的范疇。從實踐上講，法制保障應包含以下三個層面：一是以國家根本大法的形式對基層協(xié)商民主制度作出規(guī)定，將基層協(xié)商民主制度“入憲”，使基層協(xié)商民主制度運行不僅能獲得最高權威的法律依據(jù)，而且也具有最長久的制度保證；二是通過地方立法將基層協(xié)商民主制度運行的各個方面以法律法規(guī)形式規(guī)定下來；三是探索制定基層人大組織工作法律或條例，制定監(jiān)督和推進協(xié)商民主工作規(guī)則，將基層協(xié)商民主包括協(xié)商主體、協(xié)商客體、協(xié)商過程及協(xié)商結(jié)果運用等從法律制度上予以規(guī)定。

（四）明確問責辦法

通過相關立法，明確基層協(xié)商民主運行中相關方面所擔負的法律責任，以法律形式保障其順利運行。對協(xié)商民主的法律保障，不僅使其做到有法可依，而且豐富了社會主義法治建設，最終體現(xiàn)了“依法治國”的國家治理理念。

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責任編輯：顧榕昌