張霞娟

摘 要：黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了“推進基層治理法治化”的要求。本文擬從基層法治化的概念、重要性、實現(xiàn)路徑及要處理的關(guān)系四個方面淺談對農(nóng)村基層法治化的認識。

關(guān)鍵詞：基層治理；法治化；研究

一、基層法治化的概念

基層治理法治化是指，在堅持黨的領(lǐng)導、人民當家做主、依法治國有機統(tǒng)一的前提下，在縣級以下（縣級、鄉(xiāng)級、村、社區(qū)等）行政區(qū)域按照法律來管理基層社會事務，讓基層的經(jīng)濟、政治、文化等一切活動依照法律管理，公民行為依照法律進行，推進基層法治建設(shè)，推進依法執(zhí)政、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，將基層的經(jīng)濟社會發(fā)展各項工作納入中國特色社會主義法治體系，促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、農(nóng)村基層法治化的緊迫性

“郡縣治 天下安”，農(nóng)村基層的治理問題對國家的長治久安有著重大的影響。

1.依法治國的需要

農(nóng)村基層是構(gòu)成整個社會的細胞和基礎(chǔ)，是依法治國的根基；農(nóng)村基層也是法治中國建設(shè)的活力源泉，可以為法治實踐活動提供廣闊平臺，豐富和完善社會主義法治。全面依法治國的最終落腳點在基層，也就是說，法治國家、法治政府、法治社會，最終都要在基層落實體現(xiàn)，基層法治建設(shè)水平的高低，直接影響著整個國家的法治化進程。

2.城鎮(zhèn)化的需要

隨著市場經(jīng)濟的逐步深入和城鎮(zhèn)化建設(shè)的穩(wěn)步推進，農(nóng)村基層小城鎮(zhèn)建設(shè)初具規(guī)模。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)憑借地理環(huán)境優(yōu)勢，旅游業(yè)、特色種植業(yè)蓬勃發(fā)展，實現(xiàn)了經(jīng)濟穩(wěn)步增長，農(nóng)民生活水平也不斷提高。與此同時，農(nóng)村基層地區(qū)面臨著土地、草原、婚姻家庭、勞動報酬、道路交通損害等方面的糾紛和利益之爭，許多基層群眾發(fā)生糾紛不愿通過法律途徑解決，認為費事、費力、費錢，還不能保證達到想要的結(jié)果，抱著“大鬧大解決，小鬧小解決”的思想，越級上訪、鬧訪和纏訪，甚至違法犯罪，嚴重影響了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程。

3.社會管理重心下移的需要

農(nóng)村基層社會具有復雜性和多樣性的特征，基層社會管理也存在著多頭化、無序化的現(xiàn)實狀況。國家對基層社會進行治理的過程，就是將這些復雜多樣的關(guān)系盡量的簡單化的過程，使之脈絡(luò)清晰，從而實現(xiàn)管理目的。為了保證上級管理部門能夠快速及時地接收來自農(nóng)村基層社會治理中出現(xiàn)的各種狀況和問題，只有將社會管理的重心下移，保證農(nóng)村基層有足夠的、對口的、專業(yè)化的管理力量，將農(nóng)村基層治理條塊化、網(wǎng)格化，形成微觀上的治理有效，再進行相應的向上交接。

4.小康建設(shè)的需要

想要建成全面小康社會，首先要達到“法治小康”。毋庸置疑，建成“法治小康”最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村。農(nóng)村基層要進入高度文明的法治小康社會，首先要最大程度的滿足人民群眾對“公平正義”的渴望和需求。其次，要通過推進基層法治化建設(shè)，讓法治的價值和作用在基層社會中得到全方位的滲透，使法治精神成為基層社會的主流價值、基層法治成為實現(xiàn)小康社會的制度保障。

5.貫徹五大理念的需要

黨的十八屆五中全會提出實施創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展的理念，貫徹五大理念離不開法治的保駕護航。

實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展要求法治 “求新”，加快形成完備的法律規(guī)范體系；實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展要求法治“全面”，為推動國家硬實力和軟實力同步提升提供配套法治保障；實現(xiàn)綠色發(fā)展要求法治“平等”，堅持法律面前人人平等，營造公平正義的綠色法治環(huán)境；實現(xiàn)開放的發(fā)展要求法治成為“信仰”，推動全社會牢固樹立法治思維，借鑒人類法治建設(shè)的文明成果；實現(xiàn)共享發(fā)展要求法治體現(xiàn) “正義”，規(guī)范司法行為，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

三、農(nóng)村基層實現(xiàn)法治化的途徑

農(nóng)村基層治理法治化對國家的發(fā)展有著至關(guān)重要作用，筆者就農(nóng)村基層治理法治化實現(xiàn)路徑作如下探討：

1.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革體現(xiàn)了國家推進行政管理體制改革的新理念、新思路，但在具體落實的過程中還存在以下問題：一是法定職權(quán)缺失，造成對政府公權(quán)力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不作為約束不力；二是上級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)關(guān)系規(guī)定不明確，容易造成上級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府轉(zhuǎn)移事權(quán)或肢解和上收鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府人權(quán)、財權(quán)、執(zhí)法權(quán)等行政權(quán)力；三是壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忙于完成上級政府層層下達數(shù)量化任務，不能保證農(nóng)村公共服務的有效供給；四是財政困難嚴重干擾了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的履行，在運行過程中把自身存在作為重要目標，出現(xiàn)了職能錯位現(xiàn)象；五是農(nóng)村基層存在著農(nóng)民組織化程度不高，過度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題。以上這些都成為影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的制約性因素。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村基層的一級行政機關(guān)，應當走在服務型政府角色轉(zhuǎn)變的最前沿。努力克服職能界限不明晰、法定職權(quán)缺失、職能行使偏差、財政危機、農(nóng)村組織化程度不高等問題，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能找到一個科學的定位，加大協(xié)商治理的頻率，實現(xiàn)多元化治理主體進行共同治理的治理模式，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在定位好的職能范圍內(nèi)轉(zhuǎn)變治理方式，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治和服務能力。

2.法治意識及執(zhí)法隊伍的建設(shè)

目前基層存在法治認識上的偏差和不足的現(xiàn)象。部分領(lǐng)導干部對法治建設(shè)在維護社會穩(wěn)定、營造良好的發(fā)展環(huán)境、促進社會和諧等方面的作用缺乏足夠的認識，認為法治建設(shè)是費時、費事又一時難見成效的“軟任務”、“軟指標”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作存在對依法治理工作重視不夠的問題，沒有把依法治理工作當作一項常規(guī)工作來抓。

基層執(zhí)法隊伍力量薄弱，執(zhí)法效率不高。存在執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)不高、執(zhí)法不規(guī)范，執(zhí)法機構(gòu)編制配備不足、執(zhí)法經(jīng)費保障不到位等情況，很大程度地影響了執(zhí)法工作的正常開展。

鑒于以上情況，為保證基層執(zhí)法工作穩(wěn)步、持續(xù)、深入開展，首先要加強領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方法履職盡責，加大對行政工作人員的法治教育培訓，尤其對一線行政執(zhí)法工作者，從程序意識、證據(jù)意識及運用法律能力方面，進一步提高培訓標準，提高依法行政水平，建設(shè)基層法治型、為民型、文明型、專家型、廉潔型的執(zhí)法隊伍。除此之外，還應健全編制、監(jiān)督等體制機制，加大人力財力物力投入，保障基層法治依規(guī)順利有效開展。

3.村民自治制度建設(shè)

村民自治是在國家法律和政策許可范圍內(nèi)村民群眾直接管理與自己利益密切相關(guān)的村莊社會事務的一種基層群眾自治形式，村民自治是改善鄉(xiāng)村治理機制，實現(xiàn)基層社會協(xié)調(diào)穩(wěn)定的重要舉措。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民自治存在以下問題：一是村民素質(zhì)良莠不齊，影響了村委會換屆選舉質(zhì)量和后續(xù)工作。二是村委干部任期短，村委會工作難度大。村委工作中，村委干部任期短，人事變動頻繁，工作缺乏連續(xù)性，無法充分施展個人才能。另外，一些村委干部不服從村支部的領(lǐng)導，“兩委”相互拆臺、各拉一派，工作難以形成合力。三是一些村委會民主選舉的干部決策不民主、辦事不公開。在處理村里的重大事項上，很少召開村民代表會議和村民會議，只有村委會成員決定，甚至由村委會主任一人說了算，經(jīng)常造成決策失誤，影響了村里的經(jīng)濟發(fā)展和安定團結(jié)。四是一些村委會財力緊張，工作缺乏激勵機制，干好干壞一個樣，影響村委干部工作的積極性。

要嘗試通過提高村民民主意識、完善村干部選舉、科學界定“兩委”關(guān)系、延長村委會干部任期、強化監(jiān)督機制、加大財政投入等方式來集中力量搞發(fā)展，強化村民自治組織，加強村民自治制度建設(shè)，使村民自治制度這一重要而有效的基層管理制度不斷完善，促進基層法治良性發(fā)展。

4.法治宣傳教育進鄉(xiāng)鎮(zhèn)

農(nóng)村是一個典型的人情社會、熟人社會，執(zhí)法司法環(huán)境不容樂觀，由于普法工作沒有進入常態(tài)化，日常生活中以言代法、以權(quán)壓法等不合理現(xiàn)象挫傷了人民群眾學法守法的積極性，導致部分群眾人身權(quán)益受到了侵害后，不是先找法律，而是找關(guān)系、或者上訪，這種現(xiàn)象不僅嚴重干擾了執(zhí)法人員嚴格執(zhí)法，給執(zhí)法隊伍中的執(zhí)法不廉者有機可乘，也損害了黨和政府與人民群眾的關(guān)系，不利于基層法治的深入開展。

現(xiàn)有的法治宣傳教育形式也有待進一步創(chuàng)新。從“一五”普法到“七五”普法，普法措施、方法變化不大，形式不夠豐富，針對性和實效性不夠強。部門普法的宣傳形式上大多是“擺個攤，發(fā)張單”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只能滿足于完成規(guī)定動作。

加強相關(guān)法律法規(guī)宣傳教育，把法治宣傳與法律服務結(jié)合起來，充分運用網(wǎng)絡(luò)媒體，采取多種形式，實現(xiàn)憲法法律知識社會全覆蓋，增強全民法律素養(yǎng)，引導群眾依據(jù)法定程序表達訴求，通過法律程序來解決矛盾和糾紛，努力解決基層群眾信訪不信法、信鬧不信法、信權(quán)不信法的問題。

四、實現(xiàn)農(nóng)村基層法治化應該處理好的關(guān)系

最后，結(jié)合個人認識來談實現(xiàn)基層法治化應該處理好的關(guān)系：

1.黨的領(lǐng)導和基層法治化的關(guān)系

實現(xiàn)基層治理法治化必須堅持黨的領(lǐng)導，黨的領(lǐng)導是基層治理法治化的鮮明特征。

黨的領(lǐng)導和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題。推進基層治理法治化，就是要堅定不移地堅持黨的領(lǐng)導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。因為只有這樣，才能保證法制建設(shè)在堅強有力政治保證之下，沿著正確的方向不斷前進。

2.政府服務和基層法治的關(guān)系

基層政府轉(zhuǎn)變職能，充分體現(xiàn)“以人為本、服務為先”的理念，是實現(xiàn)基層治理法治化的先決條件，也是擺在基層政府面前的一項現(xiàn)實任務。

在實際工作中，要在推進為民服務平臺建設(shè)、為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效便捷服務，推進網(wǎng)格化、數(shù)戶聯(lián)防、構(gòu)建“專兼合一”的服務管理隊伍，暢通群眾申訴渠道、幫助群眾運用法律的武器維護自身合法權(quán)益和運用法治思維和法治方式化解基層社會矛盾等關(guān)鍵領(lǐng)域予以重點關(guān)注。

3.村民自治和基層法治的關(guān)系

基層法治為村民自治提供了制度保障，村民自治又反過來促進了基層的法治民主建設(shè)。推進村民自治與基層法治的良性互動，需要健全法律制度體系，保證村民自治運作規(guī)范化；需要政府加強宏觀調(diào)控、合理運用特有的權(quán)威，平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村組織之間的關(guān)系，也要防止自治過度給農(nóng)村社會帶來新的不穩(wěn)定因素；需要及時逐步解決村民自治中的產(chǎn)生的矛盾和問題，特別是及時有效處理一些群眾最關(guān)心、反映最強烈的重點和難點問題，使村民自治有一個良好的外部環(huán)境，在法治化的軌道上健康有序發(fā)展。

4.基層法治的內(nèi)部關(guān)系

按照屬地管轄的原則，基層政府工作直接面對人民群眾，是執(zhí)行各項政策和法律法規(guī)推進基層法治化的主體。但在壓力性的體制下，縣級以上政府機構(gòu)仍然采用按職能歸口設(shè)置模式，而未能體現(xiàn)按決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能綜合設(shè)置的原則，形成多部門頻繁指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔著廣泛的管理職責但卻缺乏法律賦予的執(zhí)法權(quán)限和充足的機構(gòu)人員配備，處于“不得不管卻又無權(quán)管”的尷尬境地。另外，立法滯后，政策法規(guī)跟不上基層不斷出現(xiàn)的新情況等問題，都需要給予高度關(guān)注。