孫玉燕

2013年，中央一號文件提出，用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，維護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，促進農(nóng)村生產(chǎn)要素合理流動，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。本文從開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作中對主要問題進行梳理思考，分析其產(chǎn)生原因，并提出該對策與建議。

農(nóng)村

土地承包經(jīng)營權(quán)

確權(quán)登記 權(quán)屬糾紛

確權(quán)工作存在問題

（1）實施政策宣傳引導(dǎo)問題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作相關(guān)政策在群眾中的宣傳、解釋缺失，確權(quán)的政策主要掌握在基層干部手中，未真正落實到農(nóng)戶，很多農(nóng)民不了解確權(quán)工作的目的意義和程序，參與確權(quán)工作的積極性不高。

（2）鄉(xiāng)、村、組工作落實問題。主要表現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作人員對文件精神理解不透，對政策界限把握不準，在產(chǎn)生權(quán)屬糾紛問題時不能按相關(guān)政策法律進行解釋及處理，使一些矛盾無法及時化解在基層，影響了整體工作按時推進；在實地指界過程中，鄉(xiāng)村工作組不到位，指界小組、農(nóng)戶不按政策規(guī)定確認地塊屬性，將開荒地指認為承包地，導(dǎo)致實測承包地塊和面積遠大于二輪承包地塊數(shù)和面積。

（3）嚴格規(guī)范操作程序問題。在未開展二輪土地承包登記檔案資料清查，確認二輪承包土地的人員、地塊、面積信息的摸底調(diào)查下，直接由技術(shù)作業(yè)單位憑借工作底圖與村組干部、指界小組成員、熟悉組內(nèi)情況的農(nóng)民及農(nóng)戶代表進行實地指認，確認權(quán)屬關(guān)系，造成外業(yè)指界和權(quán)屬調(diào)查脫離二輪土地承包依據(jù)，使得最終歸戶表信息和二輪摸底信息的邏輯性和一致性不匹配。

（4）界線交錯問題。作業(yè)單位調(diào)繪過程中，發(fā)現(xiàn)實際村民小組界線與國土部門提供的村民小組界線有偏差，村民小組因組界所有權(quán)爭議而不愿確土地承包經(jīng)營權(quán)；林權(quán)界線與承包地和開荒地有交叉，容易形成“一女二嫁”的狀況，造成一塊地既有土地承包經(jīng)營權(quán)證又有林權(quán)證。

（5）檔案資料問題。在確權(quán)登記過程中，因分戶、合戶、嫁取、轉(zhuǎn)讓、互換、占地、實際改變土地農(nóng)業(yè)用地等情況導(dǎo)致承包地地塊變化和共有人變化的相吳材料的收集—理核實不到位，致使無法歸戶表中信息無支撐依據(jù)。

產(chǎn)生問題原因分析

（1）確權(quán)登記頒證是一項系統(tǒng)工程，除政策支持個，還需要測繪、數(shù)據(jù)庫、互聯(lián)網(wǎng)等專業(yè)技術(shù)支撐，一開始該項工作就由農(nóng)業(yè)部門通過公開招投標購買服務(wù)來確保確權(quán)登記頒證工作任務(wù)完成，這就使得部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為是農(nóng)業(yè)部門的事，認識上出現(xiàn)了偏差，在對村組進行安排布置工作時流于形式，在區(qū)級在鄉(xiāng)鎮(zhèn)培訓(xùn)時沒有引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重視，學習確權(quán)工作相關(guān)政策法律、工作流程和步驟的講解不認真不深入不思考，在村組開展工作時便無法進行正確有效的指導(dǎo)，造成矛盾糾紛產(chǎn)生時無有效的措施解決，等、靠、繞、拖思想嚴重，僅靠期待上級制定政策，而不是積極主動研究解決辦法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門人員變換頻繁，對確權(quán)工作把控不到位，對工作質(zhì)量要求不嚴，在缺少當事人簽字、主體或者客體發(fā)生變動情況下不按規(guī)定完善相關(guān)資料、不做說明，“漏”、“空”等不規(guī)范的問題較多，特別是“無簽字”現(xiàn)象較多，直接影響了后續(xù)工作。

（2）開展確權(quán)登記頒證工作的關(guān)鍵在權(quán)屬調(diào)查，權(quán)屬調(diào)查的重點是做好發(fā)包方、承包方和承包地塊調(diào)查，要做好權(quán)屬調(diào)查首先要做好摸底調(diào)查，使確權(quán)從頭到尾都有依據(jù)可查有法可依。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)未對確權(quán)工作的相關(guān)政策和法律進行有效宣傳，農(nóng)民對政策不理解，造成錯誤認識，就不按政策法律來確權(quán)，只按照自己認為的來要求確權(quán)，使得部分農(nóng)戶不按二輪承包實際地塊指認，想地塊多就指認多，想地塊少就指認少，確權(quán)工作推進慢，頒證不順或無法頒證。特別是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)忽視了確權(quán)工作程序和手續(xù)，不監(jiān)督技術(shù)作業(yè)單位按規(guī)定程序操作，只管數(shù)量不管確權(quán)質(zhì)量，將屬于集體未承包給農(nóng)戶的開荒地劃給農(nóng)戶作為承包地，造成集體對相關(guān)土地上的權(quán)利喪失；將本已確給農(nóng)戶的林地再次確給農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)。

對策與建議

（1）做好政策宣傳引導(dǎo)，做到家喻戶曉，人人皆知。分級培訓(xùn)，直至村民小組長和指界小組成員，通過三級培訓(xùn)，實現(xiàn)政策宣傳全覆蓋，讓廣大鄉(xiāng)村干部掌握政策要求，熟悉法律規(guī)定，知曉業(yè)務(wù)操作，要以舉例子、擺事實、講道理的方式把利害關(guān)系向農(nóng)民群眾講清講明，把相關(guān)政策法規(guī)講細講全。通過講政策講法規(guī)，并聯(lián)系現(xiàn)實情況疏導(dǎo)，讓農(nóng)民聽后完全清楚明白，讓權(quán)屬調(diào)查等工作得以順利進行。同時利用報紙、電視、微信等媒介持續(xù)做好宣傳工作，為確權(quán)工作營造良好的輿論氛圍，讓廣大農(nóng)民群眾認識到，開展土地工作的核心和最終目的是要把農(nóng)民的權(quán)利還給農(nóng)民，維護他們自身的土地合法權(quán)益，從而最大限度地調(diào)動和激發(fā)農(nóng)民群眾的積極性和主動性。

（2）強化領(lǐng)導(dǎo)，加大組織領(lǐng)導(dǎo)，加強督促檢查。要將工作責任落實到人頭，實行周匯報制，對在土地確權(quán)中出現(xiàn)的實際問題，及時研究出臺細化的工作措施，便于問題的處理操作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對各村組的確權(quán)登記工作的質(zhì)量、進度等進行全方位督導(dǎo)和總體協(xié)調(diào)，確保不頒問題證，要確實權(quán)、頒鐵證。

（3）明確責任，認真做好指界工作，努力做到指界真實準確有效。一要進一步做好基層工作力量培訓(xùn)。加強對具體擔負這項工作的各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組干部開展技術(shù)培訓(xùn)，幫助他們熟練掌握確權(quán)登記頒證的政策要求、技術(shù)規(guī)范和工作流程，使確權(quán)登記工作依法依規(guī)開展，做到堅持原則，尊重科學，指界真實準確有效，使工作成果經(jīng)得起歷史和群眾的檢驗。

（4）聯(lián)動配合，整合有效資源和力量，全面糾正界線交錯問題。區(qū)確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)及時摸清存在相鄰村民小組所有權(quán)界限交錯點、林權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)交錯點、林權(quán)與自開地交錯點的情況，積極組織國土、林業(yè)、農(nóng)牧部門召開聯(lián)席會議，共同商討解決辦法。

（5）做細基礎(chǔ)，認真糾錯和復(fù)審。壓實鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組、指界小組工作任務(wù)，按要求做好公示前資料審核，確保發(fā)包方、承包方、承包地塊信息資料的完整、真實、準確，盡量避免因公示信息遺漏、偏差、錯誤等情況引發(fā)大量群眾上訪，并將過程中形成的資料及時歸集整理，做到有理有據(jù)有支撐，信息經(jīng)得起檢驗和查詢。

結(jié)束語

總之，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是一項不能一蹴而就的工作，必須夯實基礎(chǔ)，查清承包地塊的空間位置和面積，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書全面落實到戶，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。