孫玉燕
2013年,中央一號(hào)文件提出,用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán),增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入,促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素合理流動(dòng),推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。本文從開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作中對(duì)主要問題進(jìn)行梳理思考,分析其產(chǎn)生原因,并提出該對(duì)策與建議。
農(nóng)村
土地承包經(jīng)營權(quán)
確權(quán)登記 權(quán)屬糾紛
確權(quán)工作存在問題
(1)實(shí)施政策宣傳引導(dǎo)問題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作相關(guān)政策在群眾中的宣傳、解釋缺失,確權(quán)的政策主要掌握在基層干部手中,未真正落實(shí)到農(nóng)戶,很多農(nóng)民不了解確權(quán)工作的目的意義和程序,參與確權(quán)工作的積極性不高。
(2)鄉(xiāng)、村、組工作落實(shí)問題。主要表現(xiàn)在:鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作人員對(duì)文件精神理解不透,對(duì)政策界限把握不準(zhǔn),在產(chǎn)生權(quán)屬糾紛問題時(shí)不能按相關(guān)政策法律進(jìn)行解釋及處理,使一些矛盾無法及時(shí)化解在基層,影響了整體工作按時(shí)推進(jìn);在實(shí)地指界過程中,鄉(xiāng)村工作組不到位,指界小組、農(nóng)戶不按政策規(guī)定確認(rèn)地塊屬性,將開荒地指認(rèn)為承包地,導(dǎo)致實(shí)測(cè)承包地塊和面積遠(yuǎn)大于二輪承包地塊數(shù)和面積。
(3)嚴(yán)格規(guī)范操作程序問題。在未開展二輪土地承包登記檔案資料清查,確認(rèn)二輪承包土地的人員、地塊、面積信息的摸底調(diào)查下,直接由技術(shù)作業(yè)單位憑借工作底圖與村組干部、指界小組成員、熟悉組內(nèi)情況的農(nóng)民及農(nóng)戶代表進(jìn)行實(shí)地指認(rèn),確認(rèn)權(quán)屬關(guān)系,造成外業(yè)指界和權(quán)屬調(diào)查脫離二輪土地承包依據(jù),使得最終歸戶表信息和二輪摸底信息的邏輯性和一致性不匹配。
(4)界線交錯(cuò)問題。作業(yè)單位調(diào)繪過程中,發(fā)現(xiàn)實(shí)際村民小組界線與國土部門提供的村民小組界線有偏差,村民小組因組界所有權(quán)爭(zhēng)議而不愿確土地承包經(jīng)營權(quán);林權(quán)界線與承包地和開荒地有交叉,容易形成“一女二嫁”的狀況,造成一塊地既有土地承包經(jīng)營權(quán)證又有林權(quán)證。
(5)檔案資料問題。在確權(quán)登記過程中,因分戶、合戶、嫁取、轉(zhuǎn)讓、互換、占地、實(shí)際改變土地農(nóng)業(yè)用地等情況導(dǎo)致承包地地塊變化和共有人變化的相吳材料的收集—理核實(shí)不到位,致使無法歸戶表中信息無支撐依據(jù)。
產(chǎn)生問題原因分析
(1)確權(quán)登記頒證是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,除政策支持個(gè),還需要測(cè)繪、數(shù)據(jù)庫、互聯(lián)網(wǎng)等專業(yè)技術(shù)支撐,一開始該項(xiàng)工作就由農(nóng)業(yè)部門通過公開招投標(biāo)購買服務(wù)來確保確權(quán)登記頒證工作任務(wù)完成,這就使得部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為是農(nóng)業(yè)部門的事,認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)了偏差,在對(duì)村組進(jìn)行安排布置工作時(shí)流于形式,在區(qū)級(jí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)培訓(xùn)時(shí)沒有引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重視,學(xué)習(xí)確權(quán)工作相關(guān)政策法律、工作流程和步驟的講解不認(rèn)真不深入不思考,在村組開展工作時(shí)便無法進(jìn)行正確有效的指導(dǎo),造成矛盾糾紛產(chǎn)生時(shí)無有效的措施解決,等、靠、繞、拖思想嚴(yán)重,僅靠期待上級(jí)制定政策,而不是積極主動(dòng)研究解決辦法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門人員變換頻繁,對(duì)確權(quán)工作把控不到位,對(duì)工作質(zhì)量要求不嚴(yán),在缺少當(dāng)事人簽字、主體或者客體發(fā)生變動(dòng)情況下不按規(guī)定完善相關(guān)資料、不做說明,“漏”、“空”等不規(guī)范的問題較多,特別是“無簽字”現(xiàn)象較多,直接影響了后續(xù)工作。
(2)開展確權(quán)登記頒證工作的關(guān)鍵在權(quán)屬調(diào)查,權(quán)屬調(diào)查的重點(diǎn)是做好發(fā)包方、承包方和承包地塊調(diào)查,要做好權(quán)屬調(diào)查首先要做好摸底調(diào)查,使確權(quán)從頭到尾都有依據(jù)可查有法可依。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)未對(duì)確權(quán)工作的相關(guān)政策和法律進(jìn)行有效宣傳,農(nóng)民對(duì)政策不理解,造成錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),就不按政策法律來確權(quán),只按照自己認(rèn)為的來要求確權(quán),使得部分農(nóng)戶不按二輪承包實(shí)際地塊指認(rèn),想地塊多就指認(rèn)多,想地塊少就指認(rèn)少,確權(quán)工作推進(jìn)慢,頒證不順或無法頒證。特別是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)忽視了確權(quán)工作程序和手續(xù),不監(jiān)督技術(shù)作業(yè)單位按規(guī)定程序操作,只管數(shù)量不管確權(quán)質(zhì)量,將屬于集體未承包給農(nóng)戶的開荒地劃給農(nóng)戶作為承包地,造成集體對(duì)相關(guān)土地上的權(quán)利喪失;將本已確給農(nóng)戶的林地再次確給農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)。
對(duì)策與建議
(1)做好政策宣傳引導(dǎo),做到家喻戶曉,人人皆知。分級(jí)培訓(xùn),直至村民小組長和指界小組成員,通過三級(jí)培訓(xùn),實(shí)現(xiàn)政策宣傳全覆蓋,讓廣大鄉(xiāng)村干部掌握政策要求,熟悉法律規(guī)定,知曉業(yè)務(wù)操作,要以舉例子、擺事實(shí)、講道理的方式把利害關(guān)系向農(nóng)民群眾講清講明,把相關(guān)政策法規(guī)講細(xì)講全。通過講政策講法規(guī),并聯(lián)系現(xiàn)實(shí)情況疏導(dǎo),讓農(nóng)民聽后完全清楚明白,讓權(quán)屬調(diào)查等工作得以順利進(jìn)行。同時(shí)利用報(bào)紙、電視、微信等媒介持續(xù)做好宣傳工作,為確權(quán)工作營造良好的輿論氛圍,讓廣大農(nóng)民群眾認(rèn)識(shí)到,開展土地工作的核心和最終目的是要把農(nóng)民的權(quán)利還給農(nóng)民,維護(hù)他們自身的土地合法權(quán)益,從而最大限度地調(diào)動(dòng)和激發(fā)農(nóng)民群眾的積極性和主動(dòng)性。
(2)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo),加大組織領(lǐng)導(dǎo),加強(qiáng)督促檢查。要將工作責(zé)任落實(shí)到人頭,實(shí)行周匯報(bào)制,對(duì)在土地確權(quán)中出現(xiàn)的實(shí)際問題,及時(shí)研究出臺(tái)細(xì)化的工作措施,便于問題的處理操作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對(duì)各村組的確權(quán)登記工作的質(zhì)量、進(jìn)度等進(jìn)行全方位督導(dǎo)和總體協(xié)調(diào),確保不頒問題證,要確實(shí)權(quán)、頒鐵證。
(3)明確責(zé)任,認(rèn)真做好指界工作,努力做到指界真實(shí)準(zhǔn)確有效。一要進(jìn)一步做好基層工作力量培訓(xùn)。加強(qiáng)對(duì)具體擔(dān)負(fù)這項(xiàng)工作的各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組干部開展技術(shù)培訓(xùn),幫助他們熟練掌握確權(quán)登記頒證的政策要求、技術(shù)規(guī)范和工作流程,使確權(quán)登記工作依法依規(guī)開展,做到堅(jiān)持原則,尊重科學(xué),指界真實(shí)準(zhǔn)確有效,使工作成果經(jīng)得起歷史和群眾的檢驗(yàn)。
(4)聯(lián)動(dòng)配合,整合有效資源和力量,全面糾正界線交錯(cuò)問題。區(qū)確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)及時(shí)摸清存在相鄰村民小組所有權(quán)界限交錯(cuò)點(diǎn)、林權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)交錯(cuò)點(diǎn)、林權(quán)與自開地交錯(cuò)點(diǎn)的情況,積極組織國土、林業(yè)、農(nóng)牧部門召開聯(lián)席會(huì)議,共同商討解決辦法。
(5)做細(xì)基礎(chǔ),認(rèn)真糾錯(cuò)和復(fù)審。壓實(shí)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村組、指界小組工作任務(wù),按要求做好公示前資料審核,確保發(fā)包方、承包方、承包地塊信息資料的完整、真實(shí)、準(zhǔn)確,盡量避免因公示信息遺漏、偏差、錯(cuò)誤等情況引發(fā)大量群眾上訪,并將過程中形成的資料及時(shí)歸集整理,做到有理有據(jù)有支撐,信息經(jīng)得起檢驗(yàn)和查詢。
結(jié)束語
總之,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是一項(xiàng)不能一蹴而就的工作,必須夯實(shí)基礎(chǔ),查清承包地塊的空間位置和面積,建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿,把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書全面落實(shí)到戶,依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。