丁文

摘 要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是繁榮農(nóng)村經(jīng)濟和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。研究運用文獻分析和數(shù)據(jù)統(tǒng)計方法，基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實意義、行動驅(qū)力、流轉(zhuǎn)形式、發(fā)展趨勢、績效評價、實踐困境和優(yōu)化策略等方面考察，從中梳理分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)的研究脈絡(luò)，掌握農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本規(guī)律和發(fā)展趨勢，為規(guī)范有序推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，治理阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)的諸多困境，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村社會振興提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；文獻分析；鄉(xiāng)村振興；發(fā)展趨勢

中圖分類號：F32 文獻標(biāo)識碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.04.013

文章編號：1009-6922（2018）04-59-05

一、引言

長期以來，“三農(nóng)”問題一直是我國現(xiàn)代化進程中難以回避的話題，其核心是農(nóng)村土地問題。農(nóng)村土地主要指農(nóng)村承包地，簡稱“農(nóng)地”。改革開放以來，我國農(nóng)地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即土地由農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶個人經(jīng)營耕種。這種農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)地制度設(shè)計符合當(dāng)時國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力滯后和農(nóng)產(chǎn)品相對匱乏的特殊環(huán)境，其結(jié)果是有效提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，增加了糧食產(chǎn)量，使得農(nóng)民溫飽問題得以解決，促進了農(nóng)村社會的健康運轉(zhuǎn)。但隨著我國城鎮(zhèn)化進程的有序推進，現(xiàn)存農(nóng)地制度下的小農(nóng)經(jīng)濟已難以適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求，其弊端日益凸顯，集中體現(xiàn)在三個維度：一是投入大收益低的小農(nóng)經(jīng)濟，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，雖然國家加大了對農(nóng)產(chǎn)品的價格補貼和農(nóng)村投入，但農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較收益仍然不明顯；二是弱化了農(nóng)民的主體地位，雖然解決了農(nóng)民的溫飽問題，但農(nóng)民難以依托土地經(jīng)營權(quán)增加收入，無法推動農(nóng)村經(jīng)濟振興；三是城市經(jīng)濟的快速發(fā)展吸引了大量農(nóng)民進城務(wù)工，致使農(nóng)村出現(xiàn)人口空心化和農(nóng)地拋荒化問題，出現(xiàn)農(nóng)地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，并且逐漸獲得政府的關(guān)注而得以從國家政策層面予以推動。黨的十九大提出要“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度”，為新形勢下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指明了發(fā)展方向。

然而，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)獲得的經(jīng)濟效益日益凸顯，其誘發(fā)的口頭協(xié)議糾紛、變更農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途等顯性問題和耕地質(zhì)量降低的隱形弊端逐漸引起學(xué)界的關(guān)注和討論，其研究成果日益豐富和完善。梳理分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)的研究脈絡(luò)，總結(jié)其典型特征與實踐樣態(tài)，可以為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進一步研究以及鄉(xiāng)村社會振興提供參考和借鑒。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究的價值指向：現(xiàn)實意義、行動驅(qū)力和績效評價

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究的現(xiàn)實意義

學(xué)者們普遍認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有重要的現(xiàn)實價值和指導(dǎo)意義，有助于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，持續(xù)增加農(nóng)民收入。我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式一直以小農(nóng)經(jīng)濟為主，造成農(nóng)地分散化和細碎化問題，影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率和農(nóng)民收入。農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以實現(xiàn)農(nóng)地的適度集中，進而擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，便于運用新技術(shù)和新方式進行大面積種植，從而提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益以增加農(nóng)民收入。劉莉君通過比較農(nóng)業(yè)經(jīng)營相關(guān)性指標(biāo)，選擇單位土地產(chǎn)出、單位土地勞動力投入、農(nóng)民人均純收入等11個經(jīng)濟評價指標(biāo)和農(nóng)村社會和諧、土地質(zhì)量等5個社會評價指標(biāo)構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)的評價體系，考察農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟社會價值。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)釋放了農(nóng)村勞動力，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，促進了農(nóng)民增收和農(nóng)村社會的發(fā)展。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究的行動驅(qū)力

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)步推進還得益于現(xiàn)實需求、國家扶持、農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境和工商資本的驅(qū)動。農(nóng)地流轉(zhuǎn)起初是農(nóng)民之間因外出務(wù)工而流轉(zhuǎn)農(nóng)地的非正式行為或私人行動，其初衷是為了科學(xué)利用土地資源，防止土地撂荒的權(quán)宜之計，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大逐漸演變成農(nóng)民集體性利益訴求并得以進入政策議程，從而獲得國家政策層面的支持與推動。陳永志、黃麗萍通過分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)的促進因素、具體條件和實現(xiàn)方式，認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴大的誘因在于農(nóng)業(yè)發(fā)展前景的明朗和潛在收益的凸顯。同時，伴隨國家惠農(nóng)政策的扶持，大量工商企業(yè)進入農(nóng)村租種農(nóng)地，進一步加快了農(nóng)地流轉(zhuǎn)進程。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究的績效評價

學(xué)界關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的績效評價存在兩種意見。大部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)有利于提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率和農(nóng)民收入，增強農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展活力。Wang Jirong & Gailet al通過對我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)提高了農(nóng)業(yè)的潛在效率；陳志剛、曲福田認(rèn)為，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有助于節(jié)約勞動成本，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益；馮應(yīng)斌等學(xué)者根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)分析，將農(nóng)戶分為土地多而勞動力少和土地少而勞動力多兩種類型，進而建構(gòu)農(nóng)戶收入的“成本-收益”評價模型，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)增加了農(nóng)戶收入。然而，少數(shù)學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)并不能提高農(nóng)業(yè)效益。Yotopoulos & Nugent從技術(shù)工具層面分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)作用，他認(rèn)為隨著農(nóng)地規(guī)模的擴大，農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益反而會下降，導(dǎo)致農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿不高；賀振華認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)不能提高農(nóng)地單位面積產(chǎn)量，且與農(nóng)業(yè)效益的改善沒有必然關(guān)聯(lián)。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實樣態(tài)：流轉(zhuǎn)形式與發(fā)展趨勢

新中國成立以來，我國主要實行計劃經(jīng)濟體制（1953-1978年），走上了一條“城市偏向”的道路，即“城市—工業(yè)化”的發(fā)展道路。這種發(fā)展思維使得政府將大量資源投入城市工業(yè)領(lǐng)域，并從農(nóng)業(yè)中持續(xù)提取剩余價值用以支持城市建設(shè)，形成了農(nóng)業(yè)對工業(yè)的單向度支持，其必然結(jié)果是城市經(jīng)濟水平和生活條件優(yōu)于農(nóng)村，誘使大批農(nóng)民拋荒耕地進城務(wù)工以謀取更高收入，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的行為逐漸出現(xiàn)并迅速擴大，繼而得以獲得國家制度政策層面的規(guī)范推進。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年底，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)總面積超過4.6億畝，所占比例多于耕地總面積的35%，在一些沿海地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例甚至達到50%。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的典型形式

隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的持續(xù)擴大，農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式也呈現(xiàn)出多樣化的特征。由于學(xué)者們關(guān)注的學(xué)科有所差異，因而他們根據(jù)各自研究目的劃分了諸多農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式。張紅宇認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶與個體或組織按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進行農(nóng)地使用權(quán)交易的行為，包括以轉(zhuǎn)包和出租為主要形式的多元化模式；鄧大才從制度環(huán)境的視角出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要有股份合作、資本化和證券化等形式；傅曉以農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主動方為標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)界定為自發(fā)流轉(zhuǎn)和集體流轉(zhuǎn)兩種模式，自發(fā)流轉(zhuǎn)主要指農(nóng)戶通過出租、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)土地，集體流轉(zhuǎn)則是村集體主導(dǎo)的土地集中式流轉(zhuǎn)，如反租倒包形式。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年擴大。自20世紀(jì)80年代開始，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為已有發(fā)生，但其所占比例和流轉(zhuǎn)規(guī)模相對較低，僅達到耕地面積的1.99%。2002年以來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模有所擴大，流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)上升了7.1個百分點，達到9.1%。這一時期，根據(jù)相關(guān)部門的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，我國中部地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例最高，達到11.6%；東部地區(qū)比中部地區(qū)少了2.6個百分點；西部地區(qū)僅為3.86%，排名最低。近年來，隨著國家政策的推動和資源投入的加大，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積和速度都表現(xiàn)出顯著增長的態(tài)勢（圖1所示），截至2016年第二季度末，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的面積已達到4.6億畝，約占國家耕地總面積的34%，這為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)條件。

基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的區(qū)域和具體省市來分析，各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模都發(fā)展較快，但也存在著一定的差異。從2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，中部整體的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率最高，而東部的大部分省市占據(jù)著農(nóng)地流轉(zhuǎn)率的榜單，比如上海、江蘇、北京等省市的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率最高（圖2所示）。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包為主。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的逐漸擴大，其流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)出多樣化的特征。由于學(xué)界關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究的主題各有不同，學(xué)者們根據(jù)各自的研究目的劃分農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式，形成了諸多類別，其中出租、轉(zhuǎn)包、入股、交換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)形式最為常見。根據(jù)2014年的調(diào)查數(shù)據(jù)分析（圖3所示），這幾種形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例分別為33.17%、46.53%、6.68%、5.94%和2.97%，其他流轉(zhuǎn)形式占比6.71%，其中以轉(zhuǎn)包最為突出，所占比例達到46.53%。

3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)正式合約的簽約率顯著提高。受到我國傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣和人際關(guān)系的影響，農(nóng)戶之間或農(nóng)戶與親戚、朋友之間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為一般通過口頭約定或非正式“文書”進行，并不拘泥于正式的合同文本，這就使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序十分不規(guī)范，農(nóng)地流轉(zhuǎn)正式合約的簽約率一直較低。近年來，隨著大量工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域租用農(nóng)地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在某種程度上提高了農(nóng)民的契約意識，他們逐漸開始重視依法簽約，迅速提高了農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽約率。根據(jù)2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)正式合約的簽約率最高地區(qū)分別為上海、寧夏、青海等八個省市，正式簽約率均高于70%，有的地方甚至達到100%（圖4所示）。

4.農(nóng)地經(jīng)營主體發(fā)生重要變化。隨著國家政策的鼓勵和支持，工商企業(yè)紛紛下鄉(xiāng)租地，農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式和經(jīng)營模式都呈現(xiàn)出多樣化的特點，其經(jīng)營主體的身份和力量也日益豐富。雖然普通農(nóng)戶依然占據(jù)著農(nóng)地經(jīng)營的主導(dǎo)地位，但經(jīng)營的比例卻有所下降，從2010年至2014年下降了十幾個百分點。其他經(jīng)營主體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中同樣扮演著重要角色，且其作用呈現(xiàn)出不斷加強的趨勢（圖5所示）。從2011-2013年東、中、西部農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的比較來看，普通農(nóng)戶經(jīng)營的農(nóng)地面積最多，但其所占比例一直在下降；其他經(jīng)營主體的經(jīng)營面積雖然暫時不多，但每年都呈增長趨勢（圖6所示）。

四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐困境及其優(yōu)化策略

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐困境

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是繁榮農(nóng)村經(jīng)濟和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。近年來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶動的農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村良性發(fā)展態(tài)勢漸趨明朗，但在鄉(xiāng)村實踐中依然面臨著制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率的現(xiàn)實困境，可以從四個維度進行闡釋。

1.配套服務(wù)體系不健全。隨著我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的快速推進，其配套服務(wù)體系卻構(gòu)建緩慢，尤其是農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不足，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方信息溝通不暢，增加了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的風(fēng)險系數(shù)，降低了流轉(zhuǎn)效率。再加上農(nóng)地流轉(zhuǎn)的支持政策尚未完善，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程缺乏有效的監(jiān)督和指導(dǎo)，其價格評估、調(diào)整和監(jiān)督管理措施不明確，農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序存在較大隨意性，造成農(nóng)戶之間小規(guī)模的私下流轉(zhuǎn)行為頻繁發(fā)生，并且流轉(zhuǎn)合約的簽約率不高，弱化了農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的實施效果，易于誘發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，影響鄉(xiāng)村社會的秩序穩(wěn)定。葉劍平等學(xué)者通過比較分析東、中、西部農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模和農(nóng)地市場發(fā)育程度高于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽約率最高的地區(qū)是東北地區(qū)，而口頭協(xié)議達成較多的則存在于中部地區(qū)。

2.缺乏專業(yè)的中介組織。在我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，中介服務(wù)組織嚴(yán)重不足，現(xiàn)存的中介機構(gòu)運作效果亦不理想，難以滿足規(guī)范化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，一些社會組織開始進入該領(lǐng)域扮演中介服務(wù)的角色。由于尚未構(gòu)建嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和考核退出機制，大量傳統(tǒng)咨詢公司經(jīng)包裝變身農(nóng)業(yè)咨詢機構(gòu)，但其專業(yè)素質(zhì)和實際經(jīng)驗明顯不足，咨詢費用昂貴卻效果不佳，降低了項目咨詢的質(zhì)量和指導(dǎo)作用。

3.風(fēng)險防范機制不完善。隨著國家惠農(nóng)政策的持續(xù)推動，大批工商企業(yè)租用農(nóng)地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，拓展了農(nóng)業(yè)經(jīng)營技術(shù)和資金來源，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。然而，在壓力型體制考核之下，部分基層政府常以政績目標(biāo)為核心追求農(nóng)地流轉(zhuǎn)的短期效益，缺乏有效的風(fēng)險防范機制，盲目引入工商資本下鄉(xiāng)，對經(jīng)營主體的資格審查、評估以及履約情況的監(jiān)督不全面，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在風(fēng)險和隱患，易于誘發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛和農(nóng)地“非糧化”問題。

4.農(nóng)村社會保障制度改革滯后。長期以來，我國農(nóng)民以土地為生，使得土地具有多重功能，不僅可以用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還承擔(dān)著農(nóng)民社會保障的“保底”功能，亦是農(nóng)民生存的一種情感寄托。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，由于我國農(nóng)村社會保障體系不健全，農(nóng)民擔(dān)心一旦失去土地就會喪失生存保障，因而參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)時存在顧慮。

（二）優(yōu)化我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的路徑選擇

面臨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中顯現(xiàn)的諸多現(xiàn)實困境，政府與學(xué)界提出了相應(yīng)的治理對策，以期推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的健康運作。

1.明確政府部門的引導(dǎo)作用。鑒于農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中存在的多重困境，要充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，強化農(nóng)地流轉(zhuǎn)的配套服務(wù)體系建設(shè)，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化進程。胡同澤、任涵認(rèn)為，農(nóng)業(yè)相關(guān)部門應(yīng)明確自身的基本職責(zé)，搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺和交易中心，及時公開農(nóng)地需求信息和價格變動情況。同時，政府部門要加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的監(jiān)督和考核，保障農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途不變。