馬航東

摘 要：把信訪納入法治化軌道，使信訪制度在程序上呈現(xiàn)線性結(jié)構(gòu)特征，將厘清中央與地方、行政和司法所承擔(dān)的信訪責(zé)任，同時(shí)也在重構(gòu)不同部門、不同領(lǐng)域的信訪權(quán)力和資源分配體系。信訪法治化需要進(jìn)一步明確黨委、人大、政府、司法的權(quán)責(zé)功能，明確社會(huì)組織的地位和作用，進(jìn)一步防范不可控的信訪風(fēng)險(xiǎn)，從而完善信訪法治化體系。

關(guān)鍵詞：信訪工作；法治化；研究

中圖分類號：D62 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.04.020

文章編號：1009-6922（2018）04-97-06

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》也指出，要“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。最近，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳還下發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，要求健全涉法涉訴信訪工作機(jī)制，努力形成依法解決涉訴信訪問題的合力?？梢哉f，運(yùn)用法治思維和法治方式化解信訪問題，已成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期信訪制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

一、當(dāng)前信訪形勢

2005年5月1日起實(shí)施的修改后的《信訪條例》第二條對信訪明確做出定義：本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。

（一）從外部環(huán)境來看，信訪工作面臨更大的挑戰(zhàn)

受世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷和我國經(jīng)濟(jì)增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的深度影響，我國社會(huì)矛盾多發(fā)易發(fā)的階段性特征難以從根本上扭轉(zhuǎn)，甚至可能更加凸顯，很多問題會(huì)通過信訪渠道反映出來。同時(shí)，各類社會(huì)問題相互交織，突發(fā)事件增多，激化升級的風(fēng)險(xiǎn)增大，加上境內(nèi)外敵對勢力千方百計(jì)插手利用和蓄意借信訪個(gè)案詆毀我國民主政治制度，使得信訪工作的敏感性和復(fù)雜性進(jìn)一步增加。此外，隨著全面深化改革戰(zhàn)略部署的推進(jìn)，必將觸及現(xiàn)有體制、機(jī)制和各種利益關(guān)系，引發(fā)一些新的矛盾，人民群眾對維護(hù)自身合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的期望值越來越高。從輿論環(huán)境來看，社會(huì)對信訪工作的關(guān)注度更高，各類媒體對信訪工作的報(bào)道也層出不窮。

（二）從依法治國的要求看，信訪改革需要法治定向

信訪制度是一項(xiàng)重要的民主法治制度，它把社會(huì)議民主和社會(huì)議法治緊密結(jié)合起來。

信訪改革的法治定向，主要是信訪法治化形勢發(fā)展的需要，是依法治國的要求。黨的十八屆三中、四中全會(huì)以來，中央對信訪工作相繼推出了很多舉措：提出實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制，把涉法涉訴信訪問題納入法治軌道；國務(wù)院新聞辦專門就信訪工作改革情況舉行新聞發(fā)布會(huì)，強(qiáng)調(diào)了信訪工作“暢通、規(guī)范、公開、有效”的總體要求；中辦、國辦相繼制發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》和《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》；2014年1月7日召開的中央政法工作會(huì)議，首次將信訪工作納入政法工作安排，再次對加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作進(jìn)行全面部署；2014年5月國家信訪局出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》。特別是黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出的“把信訪納入法治化軌道”。國家信訪局局長舒曉琴在湘渝黔調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，以法治為引領(lǐng)深入推進(jìn)信訪工作制度改革，努力做好經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的信訪工作。

二、“信訪不信法”原因分析

新時(shí)代，我國的主要矛盾已發(fā)生改變，我國正處在改革攻堅(jiān)期和矛盾凸顯期，信訪工作面臨嚴(yán)峻的形勢和任務(wù)。部分上訪群眾“信上不信下”“信訪不信法”的現(xiàn)象依然存在，到各級黨委政府纏訪、鬧訪和發(fā)生過激行為的情況時(shí)有發(fā)生，同時(shí)尚有大量涉法涉訴問題涌入信訪渠道，給信訪工作帶來巨大的壓力和挑戰(zhàn)。

（一）從信訪人的層面分析

一是部分群眾法制意識不強(qiáng)，法律知識水平有限，遇到矛盾糾紛，不知道如何通過法律手段維護(hù)自身權(quán)益；二是受中國封建社會(huì)長期司法權(quán)與行政權(quán)合一體制影響，部分群眾“青天情結(jié)”根深蒂固，“懼訟”“仇訟”，遇到矛盾糾紛，向政府上訪就成了他們心中唯一的“救命稻草”；三是司法公信力不強(qiáng)，部分群眾認(rèn)為訴訟時(shí)間長、成本高、執(zhí)行難，且官官相衛(wèi)，難以求得公平公正處理。此外，還有個(gè)別人員認(rèn)為信訪執(zhí)行的是一票否決，自以為抓住了政府“軟肋”，故意以訪施壓，企圖逼迫政府“花錢買平安”，滿足個(gè)人過高或不合理訴求。

（二）從制度設(shè)計(jì)層面分析

一是還存在行政訴訟難的問題。當(dāng)前，行政訴訟仍被戲稱為是“拿雞蛋碰石頭”，公民、法人等行政相對人處于弱勢，另一方行政機(jī)關(guān)則處于強(qiáng)勢地位，老百姓擔(dān)心打行政官司費(fèi)力不討好；此外，地方法院人、財(cái)、物都依賴于本地同級政府，在審理當(dāng)?shù)卣疄楸桓娴男姓讣r(shí)可能受到行政干預(yù)，法院難免存在顧慮，立案難、判決難、執(zhí)行難的問題不同程序存在。二是還存在行政復(fù)議難的問題。我國行政訴訟法第二十五條規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的行政訴訟案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。這種制度設(shè)計(jì)促使復(fù)議機(jī)關(guān)為了避免成為行政訴訟的被告或國家賠償?shù)牧x務(wù)機(jī)關(guān)，對于其受理的復(fù)議案件，持“多一事不如少一事”的觀點(diǎn)，明知具體行政行為違法或不當(dāng)，卻仍然作出維持決定或不作決定，容易使行政復(fù)議流于形式，起不到對行政訴訟的“過濾”作用。三是信訪考核體制有待優(yōu)化。當(dāng)前，上級針對信訪工作的考核，仍在執(zhí)行內(nèi)部排名通報(bào)制度，比如對于進(jìn)京非訪的考核，規(guī)定總量進(jìn)入全省前5位就要啟動(dòng)約談和問責(zé)等，這種偏重對“量”的考核，從一定程序上會(huì)刺激了基層搞法外施恩，“用人民幣解決人民內(nèi)部問題”，逾越政策和法律底線。

（三）從工作層面分析

一是一些地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作還需進(jìn)一步加強(qiáng)，目前評估的項(xiàng)目多為當(dāng)?shù)鼐S穩(wěn)辦與發(fā)改局對接后所交辦評估的項(xiàng)目，重大項(xiàng)目的責(zé)任主體還缺乏主動(dòng)評估的自覺性；個(gè)別項(xiàng)目評估滯后，還存在邊建設(shè)邊評估的現(xiàn)象；個(gè)別重大項(xiàng)目責(zé)任單位對信訪穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作重視不夠，不能在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成評估工作。二是訴訪分離的機(jī)制還沒有真正建立。訴訪分離還主要停留在文件上，在涉法涉訴信訪如何甑別、如何引入法制軌道、如何依法終結(jié)、終結(jié)后如何移送給地方等各方面，都缺乏具體的操作辦法。此外，政法機(jī)關(guān)、信訪部門、基層政府三方在如何處理涉法涉訴信訪事項(xiàng)方面還沒有形成合力，還存在各自為陣的現(xiàn)象，推動(dòng)訴訪分離的效果還不明顯。三是信訪工作還存在錯(cuò)位、越位的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)為只要涉及信訪，不管當(dāng)事人有無涉訪違法行為，都交由信訪部門牽頭協(xié)調(diào)處理。比如，一些已經(jīng)或應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議解決的問題，當(dāng)事人反復(fù)到黨政機(jī)關(guān)纏訪鬧訪，辦公秩序本應(yīng)由保安、公安進(jìn)行維護(hù)，但在實(shí)際操作中，基本上都是安排信訪部門接人和接待，如曾友根信訪問題；又如，針對到京非訪事項(xiàng)的勸返處置，本應(yīng)由公安機(jī)關(guān)全程參與、牽頭負(fù)責(zé)，但基本上都是交由信訪干部越俎代庖，長期使信訪干部游走在法律的邊緣。四是針對涉訪違法行為打擊力度不夠。比如，針對到京非訪的處置，還存在取證難等諸多問題，在違法行為的認(rèn)定以及打擊適用法律依據(jù)方面，政法各家也存在一定分歧。由于未能對涉訪違法行為形成強(qiáng)大震懾，導(dǎo)致個(gè)別人員反復(fù)試探政府的底線，屢屢觸碰政策法律“紅線”，既擾亂了正常的涉法涉訴信訪秩序，又嚴(yán)重?fù)p害了司法權(quán)威。

三、信訪法治化的對策及建議

當(dāng)前，要建立運(yùn)用法治思維化解信訪問題的常態(tài)機(jī)制，就是要大力宣傳《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，認(rèn)真貫徹《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。

（一）筑牢法治理念，把信訪工作納入法治化軌道

2014年是推進(jìn)依法治省和建設(shè)法治四川、法治資陽的開局之年。把信訪工作納入法治化軌道，是黨的十八屆四中全會(huì)《決定》作出的安排部署，是新形勢下信訪制度改革發(fā)展的必然選擇。從中央和四川省委、省政府要求看，黨的十八屆四中全會(huì)對信訪工作制度改革作出重大決定，國家、省上先后下發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》，健全完善工作制度，規(guī)范信訪工作流程。從社會(huì)期待看，隨著全面深化改革戰(zhàn)略部署的推進(jìn)，必將觸及現(xiàn)有體制、機(jī)制和各種利益關(guān)系，引發(fā)一些新的矛盾，人民群眾對維護(hù)自身合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的期望值越來越高。從信訪問題看，一些本該經(jīng)由訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的問題，紛紛擁向信訪渠道來解決，特別是部分群眾為解決自身訴求，采取纏訪鬧訪、串聯(lián)聚集、制造極端事件等方式給黨和政府施壓，造成了不良社會(huì)影響。作為信訪戰(zhàn)線干部，應(yīng)準(zhǔn)確把握當(dāng)前形勢和特點(diǎn)，找準(zhǔn)信訪與法治的結(jié)合點(diǎn)，樹立三大理念：

1.樹立“運(yùn)用法治思維和政策手段化解矛盾”的理念。要在依法按政策的框架內(nèi)，分門別類予以化解。明確屬于訴訟問題的，堅(jiān)持引導(dǎo)信訪群眾通過司法渠道解決；屬于行政復(fù)議、仲裁等領(lǐng)域的問題，積極引導(dǎo)信訪群眾依照法定程序到有關(guān)機(jī)關(guān)提出；屬于法規(guī)政策不落實(shí)的，要求各地各有關(guān)部門切實(shí)加大督查力度，確保落實(shí)到位。

2.樹立“法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越”的理念。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭崇尚法治，帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，始終對憲法法律懷有敬畏之心，倡導(dǎo)契約精神，強(qiáng)化規(guī)則意識，進(jìn)一步提高法治思維和依法辦事能力。在解決問題時(shí)，各級有權(quán)行政、執(zhí)法機(jī)關(guān)要始終堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”這個(gè)根本原則，切實(shí)做到“于法有據(jù)、于政有憑”。屬于訴求不合理不合法的，要旗幟鮮明地亮明態(tài)度，絕不能因息事寧人而無原則地讓步，隨意突破法律和政策的底線。

3.樹立“先規(guī)范秩序，后解決問題”的理念。大張旗鼓宣傳依法行政、依法治訪的理念，教育引導(dǎo)群眾依法理性表達(dá)訴求、維護(hù)自身合法權(quán)益；進(jìn)一步依法規(guī)范信訪秩序，對堅(jiān)持無理要求纏訪鬧訪的，要加強(qiáng)心理疏導(dǎo)、法制教育和思想轉(zhuǎn)化工作；對組織煽動(dòng)、串聯(lián)操縱他人以上訪為名斂財(cái)謀利、聚眾滋事的，要堅(jiān)決依法懲處，堅(jiān)決樹立正確行為導(dǎo)向，努力營造良好社會(huì)氛圍。

（二）夯實(shí)基層基礎(chǔ)，著力從源頭上預(yù)防和減少越級上訪

求木之長者，必固其根本；欲流之遠(yuǎn)者，必浚其源泉。夯實(shí)基層信訪工作基礎(chǔ)，加強(qiáng)源頭防范和治理，是減少信訪問題發(fā)生、減少越級上訪的關(guān)鍵，只有堅(jiān)持關(guān)口前移、重心下移，把群眾工作的著力重點(diǎn)放到事前，把基層信訪工作抓緊抓牢，才能最大限度避免“信轉(zhuǎn)訪”“初轉(zhuǎn)重”“個(gè)轉(zhuǎn)群”的發(fā)生。

1.堅(jiān)持科學(xué)、民主、依法決策。進(jìn)一步強(qiáng)化學(xué)法、尊法、守法、用法意識，依法行政決策，嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法，主動(dòng)接受各方面監(jiān)督，自覺維護(hù)群眾的合法權(quán)益。要堅(jiān)決執(zhí)行好重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度，凡是涉及人民群眾切身利益的重大工程項(xiàng)目開工前、重大政策出臺(tái)前，都要把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估作為必經(jīng)程序。對于絕大多數(shù)群眾不支持、不贊成的，要暫緩出臺(tái)或停止執(zhí)行，切實(shí)防止“決策一出臺(tái)、矛盾跟著來”、“一邊施政，一邊制造矛盾”的問題。在評估中要充分聽取信訪、維穩(wěn)、綜治等相關(guān)部門意見建議，把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

2.深入開展矛盾糾紛排查調(diào)處。充分發(fā)揮各縣（市、區(qū)）、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、各社區(qū)等基層組織就地排查化解矛盾糾紛的作用，健全和完善排查調(diào)處工作網(wǎng)絡(luò)，堅(jiān)持定期排查、集中排查和特殊敏感時(shí)期專項(xiàng)排查相結(jié)合，立足于早發(fā)現(xiàn)、早防范、早調(diào)處，最大限度地把矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)，牢牢掌握信訪工作主動(dòng)權(quán)。完善“大調(diào)解”工作體系，健全橫到邊、縱到底、全覆蓋的“大調(diào)解”組織網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解，化解矛盾糾紛。

3.強(qiáng)化初信初訪受理。認(rèn)真貫徹國家信訪局、四川省信訪局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)初信初訪辦理工作的辦法》，嚴(yán)格落實(shí)首接首辦責(zé)任制，把好初信初訪“第一道關(guān)口”。按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的要求，督促相關(guān)職能部門切實(shí)承擔(dān)起化解本領(lǐng)域職責(zé)范圍內(nèi)信訪問題的責(zé)任，依法按政策處理信訪事項(xiàng)，提高初信初訪一次性辦結(jié)率。