〔摘要〕 混合所有制改革是當(dāng)前國企改革的重點(diǎn)和突破口，競爭性國企混合所有制改革具有必然性和緊迫性。鑒于體制機(jī)制等外部環(huán)境不完善、企業(yè)內(nèi)部治理不規(guī)范、國資監(jiān)管機(jī)制不健全等阻礙因素的存在，推進(jìn)競爭性國企混合所有制改革，應(yīng)堅持市場配置資源，消除體制障礙，完善產(chǎn)權(quán)與股權(quán)交易制度，提供法律保護(hù)，形成促進(jìn)混合所有制發(fā)展的外部環(huán)境；加快形成有效制衡的公司治理結(jié)構(gòu)，完善國有參股公司內(nèi)部治理；健全國資監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)國資監(jiān)管。

〔關(guān)鍵詞〕 競爭性國有企業(yè)；混合所有制；混合所有制改革；體制機(jī)制；治理結(jié)構(gòu)；國資監(jiān)管

〔中圖分類號〕F123 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2018）03-0054-04

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》把“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”作為堅持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度的重要舉措，混合所有制改革成為國企改革的重點(diǎn)和突破口。2015年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，提出要分類分層推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革。對于主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，其混合所有制改革要以增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，以提高經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，積極引入其他非國有資本，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。黨的十九大報告也明確指出，要“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”。因此，堅持以資本為紐帶完善混合所有制企業(yè)治理架構(gòu)，使混合所有制企業(yè)成為真正的市場主體，已成為必然趨勢。近年來，混合所有制改革從中央企業(yè)到地方企業(yè)梯次展開，其中處于競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)改革步伐在加快，發(fā)達(dá)地區(qū)如山東、廣東、上海、重慶等省市正在積極試點(diǎn)推進(jìn)。

一、國有企業(yè)混合所有制改革的歷史沿革及取得的成就

在我國經(jīng)濟(jì)由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，伴隨著國有企業(yè)改革，混合所有制得以產(chǎn)生，且在探索國有企業(yè)如何走向市場、積極參與市場經(jīng)濟(jì)競爭、融入市場經(jīng)濟(jì)改革大潮中得到了更好的發(fā)展。在改革開放初期的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革中，作為市場競爭主體的國有企業(yè)首當(dāng)其沖地成為改革的首要環(huán)節(jié)，從1984年延續(xù)至今一直都是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心。20世紀(jì)80年代末，隨著蘇聯(lián)解體，俄羅斯、越南以及東歐等國相繼走向轉(zhuǎn)軌時期，這些國家受西方思潮影響，國有企業(yè)改革幾乎無一例外地明確選擇了有計劃的私有化道路，但我國國有企業(yè)改革選擇了另一種方式。在1978年之后的相當(dāng)長的時間里受意識形態(tài)的制約和體制的局限，走私有化道路屬于絕對禁區(qū)，同時也缺乏私有化的市場環(huán)境與資金支撐，且受傳統(tǒng)文化思想慣性影響，我國國有企業(yè)改革選擇了折中與漸進(jìn)的模式。隨著企業(yè)控制權(quán)改革局限性的凸顯，學(xué)界認(rèn)為國企改革從根本上無法避開產(chǎn)權(quán)制度改革即所有制改革，而從國家層面講，所有制改革必須在一定的可控范圍內(nèi)。鑒于此，國有企業(yè)改革試著引進(jìn)一部分非國有股，以股份制形式開始了所有權(quán)改革探索?；谶@種探索的成功經(jīng)驗(yàn)，1987年召開的黨的十三大肯定了這種探索，將其歸結(jié)為社會主義企業(yè)財產(chǎn)的一種組織形式，并鼓勵繼續(xù)試行。這一時期雖然在國家層面尚未明確提出發(fā)展混合所有制，但是從本質(zhì)來看，對股份制的探索已涉及企業(yè)所有權(quán)改革，只不過我國的股份制是由不同性質(zhì)的資本融合所形成的股份制。鑒于實(shí)踐的良好效果，學(xué)界提出通過股份制改革打破所有制界限，讓不同所有制的股份融合發(fā)展。從此，全國上下、從中央到地方的國有企業(yè)混合所有制改革實(shí)踐探索正式展開。

國企改革從最初針對經(jīng)營權(quán)的放權(quán)讓利改革，發(fā)展到后來涉及所有權(quán)領(lǐng)域的股權(quán)多元化改革。這些年，由國有資本、集體資本和非公有資本通過交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，在經(jīng)濟(jì)生活中逐漸發(fā)揮著越來越重要的作用。改革發(fā)展至今，大部分國有企業(yè)已經(jīng)不再是純粹意義上的國有獨(dú)資企業(yè)，其中，一部分成為包含非國有股份但仍由國有控股的公司，另一部分則成為包含部分國有股權(quán)但由非國有股東控股的國有參股公司。這些企業(yè)正成為獨(dú)具中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要主體。發(fā)展混合所有制成為國家一項(xiàng)戰(zhàn)略選擇，顯示出其旺盛的生命力。從過去幾十年的發(fā)展歷程來看，大部分轉(zhuǎn)軌國家選擇了私有化道路，且這些國家的企業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都經(jīng)歷了嚴(yán)重的衰退，唯有我國以漸進(jìn)方式推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，不僅穩(wěn)定延續(xù)至今，而且無論是企業(yè)還是經(jīng)濟(jì)絕對總產(chǎn)出水平都在不斷增長，成為所有轉(zhuǎn)軌國家中企業(yè)發(fā)展最迅速、經(jīng)濟(jì)增長最快、社會改革最穩(wěn)定的國家。

近年來，國有企業(yè)在推進(jìn)混合所有制改革中主動作為，精心策劃，有步驟、有計劃地引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、民營資本和外資。通過優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)法人治理能力，使多種不同所有制資本進(jìn)行實(shí)質(zhì)性混合，充分發(fā)揮了非公有資本在混合所有制企業(yè)中的“催化劑”作用，形成了體制機(jī)制互促融合的“鏈?zhǔn)椒磻?yīng)”，實(shí)現(xiàn)了資本和制度的多形式統(tǒng)一。國有企業(yè)混合所有制改革取得了較大成就：一是現(xiàn)代企業(yè)制度逐漸完善。通過產(chǎn)權(quán)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓、上市公司增發(fā)、增資擴(kuò)股、投資組建新公司等多種方式，民營資本、外資等作為產(chǎn)業(yè)投資、戰(zhàn)略投資進(jìn)入國有企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整使企業(yè)治理結(jié)構(gòu)走向有效制衡、規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，從而進(jìn)一步帶動企業(yè)運(yùn)營機(jī)制、管理理念、企業(yè)文化等多方面深刻轉(zhuǎn)變，為企業(yè)高效決策、科學(xué)治理創(chuàng)造了條件。通過授權(quán)管理、分類考核、行政議事等內(nèi)部管理體制變革，與多元大股東實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略資源的協(xié)同共享，提升了企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整合能力，形成了規(guī)模效應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展能力。二是企業(yè)激勵約束機(jī)制進(jìn)一步健全。以“引資本”促“轉(zhuǎn)機(jī)制”，混合所有制企業(yè)在形成市場化導(dǎo)向的激勵約束機(jī)制方面進(jìn)行了富有成效的多樣化探索。按勞分配、按貢獻(xiàn)分配、按要素分配取代了過去的平均主義。公開公正透明的員工晉升、流動和退出機(jī)制充分調(diào)動了員工的創(chuàng)造力與積極性?；旌纤兄破髽I(yè)還通過彈性薪酬、績效薪酬、員工持股、模擬股份制等激勵約束機(jī)制變革，打造資本所有者與企業(yè)勞動者利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的責(zé)任共同體，有效激發(fā)了企業(yè)的內(nèi)源性活力與動力。三是企業(yè)核心競爭力進(jìn)一步增強(qiáng)。以現(xiàn)有資本撬動一定規(guī)模的優(yōu)質(zhì)非公有資本，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈整合，形成規(guī)模效應(yīng)與協(xié)同效應(yīng)，將國有資本的規(guī)模、技術(shù)優(yōu)勢和民資、外資的管理優(yōu)勢、創(chuàng)新能力有效融合，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)資產(chǎn)收益和勞動生產(chǎn)效率的大幅度提升，大大增強(qiáng)了企業(yè)核心競爭力，為打造具有全球競爭力的世界一流企業(yè)探索了成功路徑。

二、阻礙競爭性國企混合所有制改革的因素分析

由于很長時期政企不分、經(jīng)營機(jī)制不活、歷史包袱沉重，大多數(shù)國有企業(yè)在運(yùn)行中缺乏效率，特別是處于充分競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，在市場經(jīng)濟(jì)中面臨強(qiáng)大競爭對手，大部分都不同程度地陷入經(jīng)營困境，使得國有資產(chǎn)不能順暢流動，從而逐漸損耗流失。因此，競爭性國企混合所有制改革具有緊迫性，但不容忽視的是一些因素阻礙著其改革進(jìn)程。

（一）體制機(jī)制等外部環(huán)境不完善

一是市場化機(jī)制不完善，國有資產(chǎn)評估、定價及產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)等市場化交易體系需要進(jìn)一步構(gòu)建與完善。二是歷經(jīng)多年的市場化改革，競爭性國企從總體上看已經(jīng)逐漸融入社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，但是各類投資主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)不夠明確，參與混合的資本權(quán)益保障機(jī)制尚不完善，導(dǎo)致民營資本擔(dān)心被國有資本吞噬，大大削弱了其他所有制資本的參與熱情。三是國有企業(yè)混合所有制改革的政策和立法存在缺失，監(jiān)管存在空白，政策落地存在不穩(wěn)定性。行政色彩濃厚的企業(yè)人事管理制度慣性影響依然存在，導(dǎo)致企業(yè)管理人員的選聘、考核、激勵以及企業(yè)經(jīng)理人職業(yè)化等方面的市場化改革推進(jìn)阻礙重重，嚴(yán)重影響著企業(yè)的市場競爭力。四是由于政策的滯后性與相關(guān)立法空白等多種原因，有些企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層為了規(guī)避由于改革可能造成的國有資產(chǎn)流失而承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任，推動混合所有制改革的意識和動力不強(qiáng)。

（二）企業(yè)內(nèi)部治理不規(guī)范

一是部分混合所有制企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)雖已建立起來，也取得了階段性成果，但規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)仍需加強(qiáng)，董事會運(yùn)行機(jī)制仍未完全建立，公司內(nèi)部治理也存在固有的用人機(jī)制頑疾，無法做到完全市場化運(yùn)作。二是部分國有企業(yè)過去的“大國企病”仍在不同程度上存在。資本結(jié)構(gòu)依然國有股份一股獨(dú)大，政企不分、機(jī)制不活、同質(zhì)化競爭問題突出，嚴(yán)重影響了國有企業(yè)的經(jīng)營績效和治理效率，阻礙了國有企業(yè)的市場化改革進(jìn)程。三是傳統(tǒng)國有企業(yè)公司治理的慣性影響依然存在。隨著分層分類改革的推進(jìn)，部分國企子公司逐漸變成國有參股混合所有制企業(yè)，但母公司作為國有控股企業(yè)，依然繼續(xù)對子公司發(fā)號施令，與子公司董事會的意見相左，導(dǎo)致子公司經(jīng)營層無法適從，子公司決策管理層和原控股的母公司之間分歧越來越大。甚至出現(xiàn)了母公司以國有資產(chǎn)流失為名起訴子公司的案例，最終導(dǎo)致國資委強(qiáng)行介入調(diào)查，企業(yè)經(jīng)營管理一度陷入混亂狀態(tài)，極大地影響了企業(yè)的正常經(jīng)營。

（三）國資監(jiān)管機(jī)制不健全

混合所有制改革在很大程度上是國有資本監(jiān)管體制的改革。2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會議把國資監(jiān)管改革放在重要的突出位置，緊密圍繞一個“資”字安排部署，要求按照政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離這一核心要求，盡快推進(jìn)國資監(jiān)管體制深入改革，以國資改革帶動和引領(lǐng)國企改革。目前，混合所有制改革中，國資監(jiān)管面臨如下問題：一是國有資本分類監(jiān)督管理體制仍不健全，對重要功能類、公共服務(wù)類、競爭類等各類國有資本監(jiān)督管理的內(nèi)容、方式、范圍等的規(guī)定還不夠清晰完善。二是國有產(chǎn)權(quán)的委托—代理關(guān)系尚未徹底理順，政府統(tǒng)包“管人、管事、管資產(chǎn)”。政府作為市場監(jiān)管主體，同時擁有和管理著數(shù)目極其龐大的國有企業(yè)群體，并與其有著千絲萬縷的復(fù)雜關(guān)系，政資不分、政企不分，結(jié)果導(dǎo)致國有資本管理運(yùn)營難以徹底融入市場經(jīng)濟(jì)大潮中，極大地降低了國有資本的運(yùn)營效率和增殖能力。三是由于國有資產(chǎn)監(jiān)管對于程序和方式等有嚴(yán)格規(guī)定，企業(yè)改制要走很多報批程序，這樣就會延緩改制進(jìn)度，同時會打擊投資者的信心，所以應(yīng)簡化程序和流程。

三、推進(jìn)競爭性國有企業(yè)混合所有制改革的對策建議

（一）堅持市場配置資源，消除體制障礙，完善產(chǎn)權(quán)與股權(quán)交易制度，提供法律保護(hù)，形成促進(jìn)混合所有制發(fā)展的外部環(huán)境

一是結(jié)合國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略調(diào)整，采取“負(fù)面清單”準(zhǔn)入模式，允許非公有制企業(yè)參與法未禁止的國有企業(yè)股份制改造或資產(chǎn)重組，在大多競爭性行業(yè)允許民營資本控股。改革審批限制，使非公有制企業(yè)得到與其他企業(yè)同樣的權(quán)利。創(chuàng)造使非公有制企業(yè)在投融資、稅收和土地使用等方面與其他企業(yè)享受同等待遇的市場環(huán)境。

二是構(gòu)建和完善資本進(jìn)入、退出的股權(quán)、產(chǎn)權(quán)市場化交易機(jī)制。針對上市公司，在股份轉(zhuǎn)讓符合國有經(jīng)濟(jì)布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整的前提下，國有控股股東根據(jù)實(shí)際情況可擁有通過資本市場選擇股份轉(zhuǎn)讓時機(jī)與份額的自主權(quán)；國有股權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循自主性、可控性、市場化和公開化原則。針對非上市公司，股份制改革與現(xiàn)代企業(yè)制度的構(gòu)建是混合所有制的基礎(chǔ)；要努力構(gòu)建信息公開、公平高效的產(chǎn)權(quán)交易平臺，完善產(chǎn)權(quán)交易的市場化體系，健全產(chǎn)權(quán)價格市場形成機(jī)制；所有產(chǎn)權(quán)交易和重大資產(chǎn)處置都必須嚴(yán)格實(shí)行產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易制度；提供獨(dú)立的資產(chǎn)評估與政策法律咨詢服務(wù)，確保產(chǎn)權(quán)交易的公正、合法。

三是進(jìn)一步完善與混合所有制企業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)。要在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中進(jìn)一步細(xì)化、補(bǔ)充針對混合所有制企業(yè)的相關(guān)法規(guī)；補(bǔ)充《刑法》中針對混合所有制企業(yè)國有資產(chǎn)保護(hù)的內(nèi)容，明確監(jiān)督職責(zé)與責(zé)任主體，重構(gòu)混合所有制企業(yè)國有資產(chǎn)刑事司法程序啟動機(jī)制，盡快啟動混合所有制企業(yè)國有資產(chǎn)刑法保護(hù)程序；明確制定內(nèi)部員工持股、管理層持股計劃實(shí)施的政策及法律法規(guī)。

（二）加快形成有效制衡的公司治理結(jié)構(gòu)，完善國有參股公司內(nèi)部治理

一要突破充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域國有資本“一股獨(dú)大”的障礙?？茖W(xué)合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計是公司治理的基礎(chǔ)，針對處于充分競爭領(lǐng)域和行業(yè)的國有企業(yè)來說，如果在股權(quán)結(jié)構(gòu)上國有資本“一股獨(dú)大”、其余股東小而散，這樣的股權(quán)架構(gòu)導(dǎo)致難以形成科學(xué)的內(nèi)部制衡機(jī)制，對于解決政企不分、政資不分等問題非常不利。因此，必須構(gòu)建多元化、明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)主體，加快形成定位清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)對等、制衡有效的公司治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化大股東治理積極性的同時要積極引導(dǎo)機(jī)構(gòu)投資者、國有股東共同介入公司治理，形成多元大股東相互制衡的內(nèi)部機(jī)制。

二要構(gòu)建法人所有制基礎(chǔ)上的現(xiàn)代公司制度。要使國資委與企業(yè)的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮蓶|”與“董事會”的關(guān)系，完全通過董事會履行責(zé)任，實(shí)現(xiàn)股東的重大經(jīng)營決策權(quán)、人事任免權(quán)和按股分紅的資本收益權(quán)等三項(xiàng)權(quán)利。非國有股東可以相對控股，但國有股東與非國有股東持股比例不宜相差太大。要形成職業(yè)經(jīng)理人社會化制度，完善考核、評價與激勵機(jī)制。探索建立以市場為導(dǎo)向的選人用人和激勵約束機(jī)制，使企業(yè)內(nèi)部員工能進(jìn)能出、管理人員能上能下、收入能增能減。企業(yè)的核心競爭力在于企業(yè)經(jīng)理人隊伍的經(jīng)營素質(zhì)與經(jīng)營能力，所以企業(yè)經(jīng)營管理者的選聘從長遠(yuǎn)來看必須市場化，堅持走通過人力資源市場擇優(yōu)用人的道路。

三要從公司制度層面調(diào)整并形成適合企業(yè)市場化運(yùn)行的基本環(huán)境。要通過完善法人治理結(jié)構(gòu)代替行政指令式管理；企業(yè)董事會經(jīng)營決策替代政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政決定；董事長任命由過去集團(tuán)公司的“一紙文件”決定變?yōu)橛啥聲Q定；在企業(yè)內(nèi)部重新塑造與企業(yè)市場主體相適應(yīng)的經(jīng)營管理理念，改變傳統(tǒng)管理模式，使企業(yè)確實(shí)能從體制上轉(zhuǎn)化成為符合市場競爭規(guī)律的經(jīng)營主體。

（三）健全國資監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)國資監(jiān)管

一要建立容錯機(jī)制。中央相繼出臺了《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》等系列文件，劃定了推進(jìn)國有企業(yè)深化混合所有制改革的底線。筆者建議在不突破這個底線的前提下，應(yīng)允許企業(yè)在發(fā)展混合所有制過程中大膽試錯，這樣才能激發(fā)國有企業(yè)管理人員的企業(yè)家精神，激發(fā)其推進(jìn)混合所有制改革的積極性，為混合所有制改革趟出新路。

二要嚴(yán)格程序、規(guī)范披露。根據(jù)國有資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定，對投資的國有資產(chǎn)要嚴(yán)格按照有關(guān)核定程序申報，進(jìn)行盡職調(diào)查、審計、評估。針對國有參股混合所有制企業(yè)更要嚴(yán)格公司信息披露制度，發(fā)揮評估、審計等機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督作用，國有股東應(yīng)定期獲取參股企業(yè)的財務(wù)和審計報告。應(yīng)補(bǔ)充、完善相關(guān)法律，避免國有資產(chǎn)被非法侵占，更為重要的是必須扎緊制度的籠子，防止國有資產(chǎn)流失。

三要轉(zhuǎn)變職能、設(shè)計制度、科學(xué)監(jiān)管。國資委必須盡快轉(zhuǎn)變職能，做到只管資產(chǎn)不管人，更不能直接干預(yù)企業(yè)的運(yùn)營。要以管資本為核心進(jìn)一步完善國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置與機(jī)制設(shè)計，其實(shí)質(zhì)就是通過管資本改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，進(jìn)一步推進(jìn)放權(quán)、授權(quán)，使得所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)真正分開。一方面，要圍繞所有權(quán)內(nèi)容強(qiáng)化國資委監(jiān)督管理的責(zé)任與權(quán)利，該管的要科學(xué)管理、不能缺位；另一方面要把經(jīng)營權(quán)更充分地下放給企業(yè)，不該管的一定要依法放權(quán)、絕不能越位，依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項(xiàng)必須歸還企業(yè)，以利于企業(yè)更充分地走向市場。針對國有參股混合所有制企業(yè)國資監(jiān)管，可以試行事前約定條款，如特殊管理股制度或監(jiān)事會主席國資委任免制度。要使監(jiān)事會成員構(gòu)成多元化，鼓勵員工參與監(jiān)督，完善內(nèi)部監(jiān)督制度。國資委也可以根據(jù)國資經(jīng)營戰(zhàn)略調(diào)整需要，增持、減持或退出國有股份。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯 梁華林